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AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC2791-2017
Radicación n° 19001-22-13-000-2016-00350-01
(Aprobado en sesión de primero de marzo de dos mil diecisiete).
Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 20 de enero de 2017, proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, dentro de la acción de tutela instaurada por Edna Biviana Toro Narváez contra el Ministerio de Educación Nacional.
ANTECEDENTES
1. La actora reclama la protección de los derechos «a la buena fe, confianza legítima,… petición, igualdad y al debido proceso», que aduce conculcados por la autoridad encausada.
En consecuencia, solicita ordenar al convocado i.) «dar continuidad [al] trámite de convalidación de su título de Master of Business Administration», ii).dar respuesta al cumplimiento del requerimiento No. 2016-ER-026243 de 19 de febrero de 2016; y iii). «convalidar [su] titulo [,]…en los mismos términos que lo hizo [frente a casos similares]» (folio 8, cuaderno 1).
2. De lo que reposa al interior del expediente y las pruebas recaudadas, se extrae que su queja se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. Edna Biviana Toro Narváez el 31 de agosto de 2015 pidió ante el Ministerio de Educación Nacional, convalidación del título otorgado en «Master of Business Administration» por la UNAD, con sede en Florida EE.UU.
2.2. Señaló que para su convalidación se le debía dar aplicación al trámite de «caso similar» descrito en la resolución 6950 de 2015, emanada por la cartera ministerial; lo anterior acorde con casos similares de compañeros con su misma titulación, quienes habían obtenido la revalidación.
2.3. Informó que en repetidas ocasiones elevó solicitudes de información del estado de su trámite; además, que el pasado 19 de febrero aportó pruebas y documentos solicitados por el accionado, sin embargo, a la fecha de interposición de la tutela no había recibido respuesta.
2.4. Se duele de que el Ministerio de Educación no haya emitido acto administrativo de convalidación del título, incurriendo en dilaciones injustificadas, sin dar respuesta de fondo a su solicitud, pasando por alto que respecto de otras personas, frente a idéntica situación a la suya, quienes cursaron el mismo plan de estudios, si ha procedido a validarles los mismos.
RESPUESTA DEL ACCIONADO
El Ministerio de Educación solicitó el despacho adverso de la salvaguarda, porque no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados en el resguardo; destacó que «al no haber existido claridad y certeza sobre el nivel académico» de los estudios cursados en el exterior por la censora, acudió al grupo de expertos adscritos a esa entidad para desarrollar el respectivo «criterio de evaluación», a fin de determinar el «contenido del programa, plan de estudios, intensidad horaria, número de créditos y denominación del programa», cuyo resultado fue la falta de «equivalencia del Master of Business Administration de la UNAD – Florida con un programa de Maestría en Administración de Empresas en Colombia»; advirtió que con fundamento en lo anterior, mediante resolución 22994 de 14 de diciembre de 2016, resolvió de fondo y negativamente la petición de convalidación formulada por la accionante, motivo por el cual se presentaba una actual ausencia de objeto (folios 57 a 63, cuaderno 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo denegó el amparo tras considerar que se configuró una carencia de objeto por hecho superado, pues mediante resolución 22994 de 14 de diciembre de 2016 se resolvió de fondo y desfavorablemente la solicitud de convalidación presentada por la tutelante, destacando que, frente a la misma, ésta contaba «con los recursos administrativos de reposición y apelación» (folios 89 a 93, cuaderno 1).
LA IMPUGNACIÓN
La promotora censuró el referido fallo reiterando lo expuesto en el libelo inicial, agregando que existió un insuficiente análisis del caso concreto en el acto administrativo que resolvió de fondo su solicitud, pues afirmó, que en éste se debió aplicar la misma solución dada a casos análogos al suyo, siguiendo lo dispuesto frente al particular en la resolución Nº 6950 de 2015 del Ministerio de Educación, por lo que debió convalidarse su título (folios 98 a 103, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES
1. El artículo 23 de la Carta Política garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y eventualmente ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes, bien sean de interés general o particular. En consecuencia, la solicitud de petición tiene una triple dimensión: (a) Es un derecho fundamental; (b) La posibilidad de acudir ante el destinatario, autoridad pública o particular, y (c) El derecho a obtener una respuesta pronta, expedita, congruente y de fondo con relación al contenido de la petición.
Bajo esa óptica, «la acción de tutela deviene procedente, si se establece la vulneración al derecho fundamental de petición; para ello es presupuesto indispensable la existencia de actos u omisiones de la autoridad que obstruyan el ejercicio del derecho o no resuelvan oportunamente sobre lo solicitado». (CSJ STC, 21 mar. 2012, rad. 2012-00068-01; reiterada en CSJ STC, 22 oct. 2013, rad. 2013-01073-01)
1. Lo pretendido por la promotora del amparo es que se ordene al Ministerio acusado brindarle respuesta favorable a su solicitud de convalidación del título «Master of Bussienes Administration», que le fue otorgado por la UNAD con sede en la Florida EE.UU., a voces del numeral 2 del artículo 3 de la resolución 6950 de 2015, que establece:
Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones:
1. Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación.
2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título.
3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años.
En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.
Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación…
Negar la convalidación del título de Master of Business Administration, otorgado el 10 de junio de 2010 por la UNAD FLORIDA, ESTADOS UNIDOS, a EDNA BIVIANA TORO NARVAEZ, ciudadana colombiana identificada con cédula de ciudadanía 34.604.216…
Lo anterior teniendo como concepto definitivo el desarrollado por la Comisión Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-, quien informó y recomendó a la entidad acusada que:
En el certificado de notas se observa que el plan de estudios del programa contempla cursos de gerencia (3 créditos), diseño y desarrollo organizacional (3 créditos), estrategia empresarial (3 créditos), elementos de derecho empresarial (3 créditos), mercadeo (3 créditos), comercio electrónico (3 créditos), recursos humanos (3 créditos), liderazgo (3 créditos), negocios internacionales (3 créditos), conferencia internacional (6 créditos), gestión de tecnologías de información en el contexto global (3 créditos) y proyecto de master en administración de empresas (3 créditos). Adicionalmente el plan de estudios incluye seis cursos de inglés. El programa cuenta con un total de 39 créditos académicos de la institución y teniendo en cuenta que un crédito equivale a 45 horas de trabajo académico el tiempo total de estudio es de 1.755 horas.
La Sala concluye que el plan de estudios cursado presenta vacíos en los componentes mínimos propios de las maestrías en administración de empresas, particularmente en las áreas funcionales de finanzas (y en temas relacionados con análisis de riesgo, valoración de empresas, mercado de capitales, costos y presupuestos decisiones financieras, administración financiera, entre otros). Producción y gestión de operaciones y en el componente humanista (ética y responsabilidad social), temáticas que no se registran. Lo anterior no puede ser equivalente a incluir alguna bibliografía en una asignatura que por sus objetivos son de otra naturaleza, sino que en sí mismo debe constituirse en una asignatura o componente en el plan de estudios con la debida extensión y exhaustividad que permita el logro de las competencias propias de cada dimensión y área funcional. Lo mismo aplica para el componente investigativo.
De otro lado el programa tiene una dedicación total de 1.775 horas de trabajo, equivalente a 36 créditos académicos en Colombia. Este número se encuentra por debajo incluso de la Maestría en Administración que en Colombia tiene el menor número de créditos y que dispone de otra metodología (presencial) y por debajo de la Maestría en el área de la Administración en metodología virtual en Colombia con el menor número de créditos (45) que corresponde a la Maestría en Administración de organizaciones de la UNAD. A ello se adiciona que la mayoría de los programas de Maestría en Administración de empresas o a fines en Colombia presentan un número de créditos académicos que oscila entre 44 y 67, lo cual correspondería a un tiempo de trabajo académico total de créditos entre 2.112 y 3.216 horas. Finalmente aunque en el master cursado por la convalidante se registra un proyecto (de 3 créditos) no se observa algún curso de formación en competencias investigativas en el plan de estudios, lo cual contrasta con las competencias en investigación exigidas en el artículo 2.5.3.2.7.5 del Decreto 1075 de 2015 y en el artículo 12 de la ley 30 de 1992.
…la Sala de Evaluación de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el título recibido por la peticionaria por cuanto no se encuentra razonable equivalencia en contenidos, tiempo de dedicación a los estudios y alcance de las competencias investigativas con un programa de Maestría en Administración de Empresas en el sistema de Educación Superior en Colombia.
4. En ese orden, observa la Sala que a pesar de que el Ministerio accionado infringió la garantía analizada al no dar respuesta en oportunidad a la actora, esa situación fue superada en el decurso del trámite de la tutela, lo que acreditó ante el a-quo constitucional, vislumbrándose un hecho superado, aspecto frente al que la Corporación ha señalado que:
[S]i la omisión por la cual la persona se queja no existe, o ya ha sido superada, en el sentido que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha o lo ha sido totalmente… la tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez del amparo carecería de sentido (CSJ STC, 13 mar. 2009, rad. 2009-00147-01; reiterada en CSJ STC, 7 nov. 2012, rad. 2012-02211-01; y CSJ STC, 17 sep. 2013, rad. 2013-00184-01, STC17351-2016).
5. Al margen de lo anterior, como, acorde con el escrito de impugnación, la inconformidad de la gestora persistía, haciéndola extensiva a la resolución que negó la convalidación de su título, se advierte a la quejosa que esta acción excepcional no era la vía adecuada para censurar actos administrativos, como aquél mediante el que fue resuelta su petición, pues tenía la posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación, y en caso de serle resueltos desfavorablemente los mismos, podía acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa para atacarlos, conforme a los artículos 1372 y 1383
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo ese el escenario idóneo para controvertir su legalidad, lo que configura la causal de improcedencia contemplada en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política en concordancia con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
En un asunto de similares contornos, al de ahora esta Sala indicó que:
…es claro que la queja constitucional tiene fundamento en la inconformidad del reclamante, por la presunta omisión en que incurrió la entidad accionada…, con el fin de que el Ministerio de Educación Nacional se pronunciara respecto a la «homologación del título de Especialización en Neurología…
…se pretende censurar los argumentos esbozados por la autoridad accionada para negar lo pedido por el tutelante, frente a lo cual se advierte la improcedencia del amparo porque, como en múltiples oportunidades lo ha destacado esta Corporación, a través de la herramienta constitucional no es posible debatir actos administrativos pues, como se sabe, estos se sujetan a una serie de presupuestos que determinan su validez.
En ese orden, ausente cualquiera de ellos, el Estado ha instituido medios de control que quedan al alcance de los administrados, los cuales pueden ejercer, bien mediante el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa o a través de las acciones previstas en los artículos 137 y 138 del actual Código Contencioso Administrativo. (CSJ STC6426-2016, 19 may. 2016, rad. 2016-00174-01).
Sobre lo anterior, la Corte ha considerado que:
… las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos deben discutirse … a través de los mecanismos legales previstos para el efecto, no siendo la tutela el escenario adecuado para arrogarse facultades que no le competen, como aquí acontece, pues es indiscutible que la accionante, a través de esta vía, pretende que se revise la legalidad de varias decisiones … [Entonces,] a la luz de lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2591 de 1991, no es viable la protección deprecada, dado que si el ordenamiento legal ha dispuesto los instrumentos jurídicos para la protección de tales derechos, ha de acudirse a ellos y no a la acción de tutela, la que no ha sido consagrada para sustituir los procedimientos ordinarios o especiales, ni modificar las reglas de competencia de los jueces y, menos, crear instancias adicionales, pues su propósito estricto y específico es el de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales que la Carta reconoce … (CSJ STC, 16 abr. 2012, rad. 00425-01, reiterado en STC, 5 mar. 2014, rad. 00018-01; y STC6216-2014, 16 may. 2014, rad. 2014-00250-01).
6. Corolario de lo decantado, se impone confirmar la decisión de primer grado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, confirma el fallo impugnado.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Folio 85, cuaderno 1.
2 Artículo 137, Ley 1437 de 2011: Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. (…)
3 Artículo 138, Ley 1437 de 2011: Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
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