Asistente Jurídico Inteligente
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ATC1093-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
ATC1093-2021
Radicación n.° 08001-22-13-000-2021-00360-01
(Aprobado en sesión virtual de veintiocho de julio dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021).-
Correspondería decidir la impugnación formulada frente al fallo de 24 de junio de 2021, mediante el cual la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla decidió la acción de tutela promovida por la Cooperativa de Trabajo Asociado Integral en Salud -Consalud, contra la Superintendencia para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria –Superintendencia de Economía Solidaria, si no fuera porque se observa que en el trámite de la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta lo actuado, como pasa a examinarse.
ANTECEDENTES
1. La Cooperativa promotora del amparo reclama por intermedio de apoderado judicial, la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, presuntamente conculcados por la autoridad convocada, en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio seguido en su contra.
Reclama entonces, para la protección de las mentadas prerrogativas, que se ordene a la Superintendencia para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria –Superintendencia de Economía Solidaria, «rehacer la actuación administrativa a partir de la notificación del auto cierre de la etapa probatoria, traslado para alegatos de conclusión a la Cooperativa (…) los cuales nunca le fueron notificados en legal forma», y que en consecuencia, «resuelva y notifique en legal forma a la Cooperativa (…) de los recursos de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución No. 2020390008465 de septiembre 15 de 2020».
2. Para respaldar sus quejas, expone en síntesis, que el referido trámite en su contra es adelantado porque supuestamente no realizó los reportes de los estados financieros con corte a 30 de junio de 2015, 31 de diciembre de 2015, 31 de diciembre de 2016 y 30 de junio de 2017, por lo que tras surtirse el trámite de rigor, el 8 de octubre de 2020 el ente de Supervisión le envió a su correo electrónico aviso de notificación acompañado de la Resolución No. 2020390008465 de 15 de septiembre de 2020, donde la sancionó a pagar $32´917.603,oo por el presunto incumplimiento en el reporte de la información correspondiente al 30 de junio de 2017, decisión que atacó mediante los recursos de reposición, ante la Delegatura para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria, y en subsidio el de apelación ante el Superintendente de la Economía Solidaria.
Señala que el 23 de octubre de 2020, envió el escrito con esos recursos a la dirección de correo electrónico correocertificado@supersolidaria.gov.co, argumentando que no fue enterada en debida forma de la decisión de cerrar la etapa probatoria para así haber alegado de conclusión; no obstante, dice, a la fecha no ha sido emitido pronunciamiento alguno frente a esos mecanismos, y en cambio sí ha recibido de parte de un funcionario ejecutor requerimientos de pago de la sanción, porque supuestamente la misma quedó ejecutoriada el 27 de octubre de 2020, situación que, en su criterio, justifica la intervención del juez constitucional a favor de los pobladores de dicho territorio.
3. La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla accedió a la protección suplicada, tras advertir, en suma, que si bien la acción de tutela no es procedente contra actos administrativos, «no aplica al hecho que, por parte de la Supersolidaria se pretende desatender los recursos, que se observa, válidamente, fueron presentados por Consalud al interior del juicio sancionatorio, pues frente al particular ninguna defensa existe en favor del accionante», de manera que «siendo la dirección electrónica correocertificado@supersolidaria.gov.co, canal de comunicación reconocido por la Supersolidaria, que dicho buzón permite la transferencia de datos, pues en prueba realizada se verificó que los mensajes enviados a tal dirección no son devueltos por el servidor y por tanto llegan a la bandeja de entrada y, no habiendo sido informado oportunamente los canales habilitados, deberá darse trámite al mensaje de datos fechado octubre 23 de 2020, mediante el cual, Consalud formuló recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución No. 2020390008465 de septiembre 15 de 2020».
3. Impugnada la sentencia por la parte accionada, fue remitida a esta Corte para lo pertinente, a través del correo institucional.
1. Conforme a la situación fáctica antes descrita, se desprende la falta de competencia de la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de del Distrito Judicial de Barranquilla para desatar el resguardo rogado en primera instancia, por cuanto la queja se dirige contra una actuación de naturaleza administrativa tramitada por la Superintendencia de Economía Solidaria, esto es, una autoridad del orden Nacional, pues según el artículo 1º del Decreto 186 de 2004, «es un organismo descentralizado, técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial que tiene por objeto la supervisión sobre la actividad financiera del cooperativismo y sobre los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas y, en general, el aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados por parte de las organizaciones de la economía solidaria».
2. Para identificar la naturaleza del procedimiento cuestionado con la tutela, corresponde señalar que dentro de las funciones de la autoridad accionada, se cuenta la del numeral 7º del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, reiterada en el numeral 2º del artículo 2º del Decreto 186 de 2004, de «imponer sanciones administrativas institucionales. Cuando el Superintendente de la Economía Solidaria, después de pedir explicaciones a los administradores o los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciores de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional de hasta doscientos (200) salarios mínimos, graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores (…), sanciones a las que habrá lugar tras agotarse el procedimiento señalado en el artículo 47 y s.s. de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), ya que «[l]os procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes», de manera que una vez surtido el trámite de rigor, el procedimiento culminará con un acto administrativo de carácter sancionatorio.
3. De otro lado, sobre la diferenciación entre actos jurídicos administrativos y jurisdiccionales, estableció la Corte Constitucional que «existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal» (C-189-1998).
4. Del mismo, modo, sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, esta Sala estableció que: «Lo primero que se debe decir acerca de esta facultad, es que se encuentra prevista o autorizada en el inciso tercero del artículo 116 de Constitución Política1, la que a su vez se halla desarrollada en el canon 3° de la Ley 1285 de 20092, inciso segundo3. Frente a ella, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, «por tratarse de una excepción a la regla general, la interpretación de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser restrictiva y que debe basarse en una decisión legislativa que defina, expresamente y de manera precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las materias comprendidas en tal asignación», la cual «debe hacerse siempre compatible con los principios medulares del debido proceso» (subrayas ajenas al texto, C.C. C-156/13).
A partir de tales premisas4, dicha Corporación fijó en la sentencia C-896 de 2012, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) «Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes»; ii) «Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz»; iii) «Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos»; y, iv) «Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas5» (énfasis de la Sala).
Por último, cabe destacar, que en la sentencia C-415 de 2002, la Guardiana de la Carta Política estableció una regla para preservar la excepcionalidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos no judiciales, alusiva a que «en caso de que exista una duda sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia administrativa» (destaco intencional)6 (STC-8508-2020)
5. Así, el trámite criticado es adelantado por la Superintendencia de Economía Solidaria en ejercicio de la función administrativa sancionatoria que le confiere la ley, y culmina con la emisión de un acto administrativo, sin que exista norma alguna que le atribuya a esa tramitación el carácter de jurisdiccional, o cuando menos puedan identificarse los elementos necesarios para encuadrarla en esa especial categorización, principalmente porque, el acto que con que concluye el procedimiento es discutible ante la jurisdicción.
6. Entonces, como la salvaguarda se dirige contra una autoridad del orden nacional, la regla para determinar el juez para su conocimiento es la del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1983 de 20177, sin que por lo antes explicado, tenga injerencia en el particular la del numeral 10º8, pues no estamos ante el ejercicio de una función jurisdiccional por parte de la accionada, de ahí que entonces, corresponde a los jueces con categoría circuito asumir en primera instancia la solicitud de protección.
7. Corresponde entonces destacar, que «El fallo dictado por un juzgador carente de competencia funcional para tal efecto, en nuestro ordenamiento procesal actual, esto es, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, constituye una decisión «nula», la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es «improrrogable», tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del referido estatuto adjetivo, por lo que el funcionario que advierta esa anomalía está obligado a declararla de oficio, como se extrae de la misma norma, la cual resulta aplicable al trámite de la acción de tutela de conformidad con el artículo 4º del Decreto 306 de 1992» (CSJ ATC139-2020).
8. En consecuencia, el presente trámite se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia funcional, la que es insaneable de acuerdo con el inciso primero del artículo 138 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de tutela por remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992, y es menester declarar a partir de la sentencia de primera instancia, sin perjuicio de la validez de las pruebas recaudadas y, se ordenará remitir el expediente al reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Barranquilla, para su conocimiento.
9. En torno a la facultad para declarar «nulidades», a partir de las reglas fijadas en el Decreto 1983 de 2017, recientemente esta Corporación ha precisado de tiempo atrás, que «La situación descrita permite la aplicación del canon 138 del Código General del Proceso, en lo referente a los efectos de la declaratoria de falta de competencia, norma extensiva a la acción de tutela en virtud de lo consagrado en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, reglamentario del 2591 de 1991, el cual alude a los principios generales del Estatuto Procesal Civil para la interpretación de los preceptos regulatorios de dicho trámite, en cuanto no contraríe sus propias disposiciones.
Bajo la égida del Decreto 1382 de 2000 la Sala, con argumentos que hoy, en vigencia del aludido Decreto 1983 de 2017, reitera, ha discrepado de la tesis prohijada por la Corte Constitucional y, en ese sentido, tiene ocasión de puntualizar:
‘(…) respecto a que los jueces ‘no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000’ el cual ‘(…) en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto (…), [pues para esta Corporación el aludido Decreto] reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 relativo a la competencia para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes’.
‘[Por lo tanto,] “(…) aunque el trámite del amparo se rige por los principios de informalidad, sumariedad y celeridad, la competencia del juez está indisociablemente referida al derecho fundamental del debido proceso (artículo 29 de Carta), el acceso al juez natural y la administración de justicia, de donde, ‘según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insaneable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso” (Auto 304 A de 2007), ‘el cual establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’ (Auto 072 A de 2006, Corte Constitucional)” (CSJ ATC, 13 may. 2009, rad. 2009-00083-01)’» (CSJ ATC554-2019).
11. Con todo, se dejará intacta la orden de tutela impartida por el Tribunal a quo en sentencia del 24 de junio de 2021, hasta tanto el juzgado que por reparto asuma el asunto disponga sobre la misma en la decisión de fondo que emita.
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la nulidad del fallo dictado el 24 de junio de 2021 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla en la presente acción de tutela, sin perjuicio de la validez de los medios de prueba existentes, en los términos del inciso segundo del artículo 138 del Código General del Proceso.
SEGUNDO: Mantener la orden constitucional impartida en el precitado fallo de tutela, hasta tanto el Despacho que asuma el conocimiento del asunto, lo resuelva de fondo..
TERCERO: Ordenar, en consecuencia, la remisión del expediente al reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Barranquilla, para que se imprima de inmediato el trámite respectivo.
CUARTO: Comuníquese lo aquí resuelto a los interesados mediante telegrama y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Que reza: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”
2 Modificatorio del artículo 8° de la Ley 270 de 1996.
3 El cual señala: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley.”
4 Condensadas en la providencia citada, pero que se definieron previamente en las sentencias C-384/00, C-1143/00, C-1641/00, C-649/01, C-415/02 y C-1072 de 2002.
5 La cual contiene a su vez tres subreglas, pero que no interesan al caso que aquí se estudia.
7 “(…)2. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría (…)”.
8 Las acciones de tutela dirigidas contra autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.