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ATC771-2021
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Magistrado Ponente
ATC771-2021
Radicación n°. 05001-22-03-000-2021-00122-01
(Aprobado en sesión virtual de tres de junio de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., cuatro (04) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Se decide la consulta de la providencia proferida el 20 de mayo de 2021 por la Sala Primera de Decisión Civil del Tribunal Superior de Medellín, que sancionó a los Directores del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV, así como al Contralor General de la República, con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente y un día de arresto, por el incumplimiento a la sentencia del 18 de marzo de 2021, proferida en la acción de tutela promovida por Héctor de Jesús Lescano Gaviria.
I. ANTECEDENTES
1. En la referida sentencia, la Sala Primera de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín amparó el derecho fundamental de petición al actor. En virtud de ello, dispuso:
«…Segundo: Ordenar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento para la Prosperidad Social, Contraloría General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y Personería Puerto Nare que den respuesta al derecho de petición presentado por Héctor de Jesús Lezcano Gaviria el 8 de enero de 2021, atendiendo a las consideraciones expuestas. Para cumplir esta orden se les concede un término de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia.
Tercero: Ordenar al Defensor del Pueblo y la Uariv que den cumplimiento al artículo 21 del CPCA, según las consideraciones expuestas. Para cumplir esta orden se les concede un término de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia».
2. Mediante escrito, el tutelante solicitó el trámite del incidente de desacato, «ante el incumplimiento exacto y oportuno de la decisión emitida por su despacho, mediante sentencia». Adujo que la violación a sus derechos se había materializado, porque la UARIV no respondía a sus súplicas de manera efectiva y «omite cumplir los mandatos constitucionales». Pidió ordenar a la entidad accionada dar cumplimiento al fallo constitucional.
3. En razón al requerimiento que le hiciera el Tribunal, por auto del 15 de abril de 2021, la anterior petición fue aclarada por el promotor, el 19 de abril siguiente, quien indicó que «hasta la fecha solo respondieron la defensoría del pueblo, personería de Bello, faltando por responder la UARIV, LA PROCURADURIA, LA CONTRALORIA, LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y EL DPS», resaltando que, por la respuesta de la Defensoría del Pueblo, quien nos debe otorgar las ayudas humanitarias es el Departamento para la Prosperidad Social y la Presidencia de la República, «quien debe velar por la seguridad y al mínimo vital de los líderes, los gestores de paz y defensores de derechos humanos en Colombia».
4. Teniendo en cuenta lo anterior, el 27 de abril de la presente anualidad, previo a la apertura del incidente de desacato, el a quo constitucional requirió a los representantes de las entidades mencionadas, para que informaran «si cumplieron la orden de tutela contenida en la sentencia del 18 de marzo de 2021, en relación a la respuesta al derecho de petición presentado por Héctor de Jesús Lescano Gaviria el 8 de enero de 2021».
5. El 5 de mayo siguiente, con base en las contestaciones allegadas, el Tribunal consideró que no había lugar a abrir incidente de desacato contra la Procuraduría General de la Nación, porque acreditó que trasladó el derecho de petición al Ministerio del Interior, a la Gobernación de Antioquia, al Municipio de Bello y a la UARIV, de manera que cumplía con «el supuesto normativo del artículo 21 del CPCA, en cuanto (…) declaró su incompetencia para resolver del asunto y la remitió a las autoridades que considera competentes». Igual conclusión hizo frente al Departamento de la Prosperidad Social, porque atendió el requerimiento de fondo, al indicarle al querellante que no había programas de prosperidad social para líderes gestores de paz y defensores de derechos humanos y explicarle que el programa de solidaridad de familias en acción se reclamaba por grupos familiares y no por personas, así como las razones por las cuales no era beneficiario del mismo.
Por otra parte, dispuso la apertura del trámite frente al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Contralor General de la República, porque no se «pronunciaron respecto al requerimiento previo», así como contra el Director la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en razón a que no «dio cumplimiento a la orden de tutela, porque en ella se le dijo puntualmente a la Uariv que debía allegar constancia de entrega al demandante del oficio de remisión de la petición que hizo a la autoridad que estima competente para resolver del asunto» (se subraya).
II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA
El 20 de mayo de este año, la Sala Primera de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín impuso las sanciones que son objeto de consulta, por «la omisión de cumplimiento de la orden de tutela (…) (de) las personas encargadas de velar porque se diera una respuesta clara, coherente y de fondo, atendiendo a los lineamientos del CPCA a la petición del 8 de enero de 2021».
Lo anterior, se sustentó en la cita textual de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y en que el incidente de desacato busca «el cumplimiento de la orden precisa y perentoria que imparte el Juez constitucional para la protección eficaz del derecho fundamental, no siendo «admisible respuesta, ni conducta distinta del acatamiento a la orden impartida para su eficacia», sin hacer consideraciones adicionales.
III. LAS SOLICITUDES POSTERIORES
1. El 25 de mayo de 2021, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó desvincular del trámite de desacato al director de la entidad, toda vez que «el cumplimiento de la orden judicial corresponderá al director misional de la dirección de Dirección de Gestión Social y Humanitaria el Dr. HÉCTOR GABRIEL CAMELO RAMÍREZ».
De otro lado, sostuvo que, «mediante comunicado Radicado No. 202172013775961 del 25/05/2021, se emite respuesta de fondo al derecho de petición presentado, la cual fue enviado a la dirección de correo electrónico suministrada por el accionante como dirección de notificaciones».
Igualmente, resaltó que no había lugar a hacer remisión a otra entidad, conforme con lo establecido en el artículo 21 del CPACA, porque lo pretendido por el actor «en calidad de gestor de paz no se encuentra reglamentada y por lo tanto no existe una responsabilidad de alguna entidad de entregar…». En sustento, hizo mención al procedimiento para la atención humanitaria por parte de las víctimas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011.
Así las cosas, consideró que había carencia actual de objeto, por hecho superado, por lo que pidió revocar la decisión sancionatoria. Adujo que, cuando la orden constitucional se ha cumplido, procede su inaplicación.
2. El 26 de mayo de 2021, la delegada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que el derecho de petición del tutelante fue trasladado al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, según el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, de manera que la entidad había dado cumplimiento a la orden impuesta.
3. El 26 de mayo de 2021, el Contralor General (e) puso de presente que «ni el fallo de tutela ni el posterior incidente de desacato fueron notificados al buzón dispuesto para el efecto, y en consecuencia no fue posible tomar medidas para controvertir las decisiones ni para acatar su cumplimiento estricto e inmediato». Afirmó que no se recibió notificación en el buzón notificacionesramajudicial@contraloria.gov.co, exclusivamente dispuesto por la entidad, de conformidad con el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 y tampoco fueron enviados al correo jorge.lopera@contraloria.gov.co, que fue referido en la contestación de la tutela, por lo que no pudieron impugnar el fallo ni atender el requerimiento del desacato.
Precisó que al último correo mencionado se remitió la sanción del desacato y que, en consecuencia, procedieron a impartir instrucciones para que el Gerente Departamental de Antioquia diera cumplimiento a la orden constitucional.
Señaló que el actor limitó su petición de desacato al incumplimiento de parte de la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas, sin enfilar reproche contra el organismo de control, por lo que «mal haría el juez de tutela en aplicar sanciones en contra del representante legal de la entidad cuyo cumplimiento de las órdenes dadas por el juez constitucional de tutela, nunca ha sido cuestionado por el accionante».
Por lo anterior, solicitó cerrar el incidente en contra de la entidad e inaplicar la sanción impuesta.
3.1. En la misma fecha, el Gerente Departamental de Antioquia informó que, mediante Oficio 2021EE0004546 del 18 de enero de 20211, se había dado respuesta a la petición del accionante y que se «enviaron correos electrónicos a las entidades competentes para que conocieran la petición presentada por el señor Héctor de Jesús Lezcano Gaviria en cumplimiento de lo dispuesto al art. 21 de -CPCA», el 26 de mayo del presente año; en consecuencia, pidió inaplicar la sanción, por carencia de objeto.
3.2. El 2 de junio de esta anualidad, se recibió escrito del Director Jurídico del ente de control, quien reiteró las alegaciones referidas en los memoriales citados.
IV. CONSIDERACIONES
1. Ha sido reiterativa la jurisprudencia al señalar que, por la finalidad que tienen los fallos proferidos en una acción de tutela, su cumplimiento deviene forzoso, comprometiendo, a partir de su notificación, la responsabilidad del destinatario de ese mandato judicial.
Debido a ello, el juez del amparo estará compelido a propender por su cumplimiento y, de ser necesario, a imponer las sanciones previstas en la ley por su desacato. Para lo anterior, deberá constatar los aspectos relacionados con el contenido y alcance de la orden de protección, su destinatario y el término concedido para su cumplimiento.
Pero, además, si la orden se ejecuta, ello permite dejar sin efectos la sanción, en tanto que «cuando se observa el cabal cumplimiento de la orden de tutela, así sea extemporáneamente e incluso después de decidida la consulta, la Corte ha prohijado la tesis de que es del caso levantar las sanciones respectivas… ‘pues el fin perseguido con el trámite del desacato ya se cumplió. (…) Cabe acotar, que la Corte Constitucional sobre el tema ha precisado que ‘(…) se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia’…» (CSJ STC, 31 oct. 2013, exp. 00393-01, reiterada en STC8900-2017, 21 jun. 2017, rad. 00181-01 y STC21539-2017, 15 dic. 2017, rad. 00799-01).
2. En el sub examine, se advierte que la sentencia constitucional del 18 de marzo de 2021 impuso unas órdenes a las entidades accionadas en la tutela promovida por Héctor de Jesús Lescano Gaviria, por no haber contestado el derecho de petición del 8 de enero de 2021 o no haber realizado el traslado al competente, según lo dispone el CPACA.
Dicho petitorio tenía por objeto que «se inicien los trámites administrativos para que se hagan las gestiones pertinentes y se otorguen la ayuda del bono solidario o la ayuda que otorgue el Gobierno Nacional a los líderes Gestores de Paz y Defensores de Derechos Humanos y nos incluyan en la base de datos de todos los ministerios públicos como Gestores de Paz que fuimos formados en el año 2016» (Se resalta). Sustentó su petición en que era un líder social, víctima del conflicto armado y perteneciente a la comunidad LGTBI, que desde el inicio de la cuarentena todos los líderes solicitaron ayuda al Gobierno, para recibir un ingreso solidario, pero que no habían recibido apoyo alguno.
Así las cosas, es claro que el fin de su petición no era otro que ser beneficiario los ingresos solidarios creados por Gobierno Nacional, en razón a su condición de líder social, víctima de conflicto armado y ante la situación de la pandemia. Al respecto, en el fallo constitucional, el Tribunal precisó que «en el apartado de la pretensión solicita que se otorgue lo que él denomina un “bono” solidario o la “ayuda” que otorgue el Gobierno Nacional a los líderes gestores de paz y defensores de derechos humanos», en consonancia con lo indicado en la tutela, esto es, que «hasta la fecha no me han brindado la ayuda que otorga el gobierno nacional a los líderes y defensores de derechos humanos y no cuento con ningún otro mecanismo eficaz para lograr una pronta respuesta y la expedición de la prestación que requiero, pues mi (sic) derechos como víctima se ven vulnerados con el obrar pernicioso de la entidad accionada».
Igualmente, resulta claro que, si bien, como se mencionó, la sentencia del Tribunal impuso una serie de órdenes a distintas entidades públicas, para que atendieran el derecho de petición que, en los mismos términos, el actor radicó ante las autoridades accionadas, su razón de ser, sin lugar a dudas, era que el gestor tuviera una repuesta, de parte de los competentes, sobre si le asistía o no derecho al ingreso solidario pretendido, según las condiciones particulares que alegó en el escrito referido.
En ese sentido, el Tribunal determinó, en auto del 5 de mayo de 2021, que no abriría el incidente de desacato frente al Departamento de la Prosperidad Social, porque dio cumplimiento a la orden impuesta, en cuanto le había contestado al demandante, «informándole que no maneja programa alguno que tenga como población objeto de focalización a líderes gestores de paz y defensores de derechos humanos y que tampoco existe norma que asigne funciones esa entidad para su atención. Del mismo modo se le puso de presente que no podía ser beneficiario del programa familias en acción porque tenían un puntaje mayor a 30 en Sisben, y dicho programa requería de un puntaje inferior, sumado a que no podía permanecer ningún miembro del grupo familiar a otro programa de ayuda social, y en este caso se evidenció que el actor pertenece al programa familias en acción».
En efecto, en dicha respuesta, el Departamento le informó al peticionario que en la «oferta institucional ofrecida por PROSPERIDAD SOCIAL, no se encuentra programa alguno, que tenga como población objeto de focalización a Líderes Gestores de Paz y Defensores de Derechos Humanos», le indicó cuál era el «Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», de conformidad con el Decreto 518 de 2020, y le explicó que el reclamado «INGRESO SOLIDARIO» había sido creado para hogares y no para las personas, individualmente consideradas, detallando las razones por las cuales su núcleo familiar no era beneficiario del mismo2.
Ahora bien, en el auto del 5 de mayo, el Tribunal abrió el desacato contra la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, por cuanto «allegó pronunciamiento frente al requerimiento previo (…) en el que dio respuesta al derecho de petición del actor, y después de informarle que tenía a su disposición un giro de ayuda humanitaria por su condición de víctima de la violencia, le informó que no tiene competencia para otorgar bonos solidarios o ayudas humanitarias líderes gestores de Paz y Defensores de derechos Humanos, porque sólo administra los recursos para las víctimas de la violencia»; sin embargo, el a quo constitucional estimó que ello no era suficiente, en consideración a era la misma respuesta dada en el trámite inicial de la tutela y porque en el fallo «se le dijo puntualmente a la Uariv que debía allegar constancia de entrega al demandante del oficio de remisión de la petición que hizo a la autoridad que estima competente para resolver del asunto», frente a lo cual, en todo caso, resalta la Sala que en la sentencia constitucional, el Tribunal estimó que «la Uariv es la única entidad que dio una respuesta de fondo al derecho de petición».
De la contestación en comento, se destaca que la Unidad le informó al peticionario que, dado que se encontraba en la ruta de primer año, en su condición de víctima del desplazamiento forzado, se había puesto a su disposición $ 590.00 durante el mes de marzo de la presente anualidad y que los dos giros subsiguientes serían de $ 410.000, según Resolución 0600220213052296 del 10 de marzo de 2021; también le expresó, en cuanto al bono solidario a líderes sociales, que no tenía facultades para esos asuntos y que las ayudas por COVID19 eran competencias de los entes territoriales y de las autoridades «con determinaciones especiales conferidas por los Decretos dictados en esta etapa de emergencia, sanitaria, económica y social».
Adicional a lo anterior, se advierte que, en el oficio del 20 de marzo de 2021, dirigido al Tribunal3, con ocasión del fallo de tutela, la Unidad le había puesto de presente que no era «necesario realizar remisión toda vez que las entidades competentes para dar respuesta a la solicitud que hace la víctima, se encuentran vinculadas al presente trámite y además la misma petición también fue presentada ante estas» (se subraya), lo cual no fue analizado en concreto en el trámite del desacato, pese a que dicho argumento era razonable y podía tener aplicabilidad para varias de las accionadas.
Para la Sala, las respuestas anteriores daban cuenta de la protección de la garantía amparada, esto es, el derecho de petición, en los términos reclamados en la tutela, pues el fin del mismo era que el promotor tuviera una respuesta de las autoridades competentes, sobre si podía acceder a un ingreso solidario, por su condición de líder social, víctima de conflicto armado y en razón a las condiciones derivadas de la emergencia generada por la pandemia, lo cual fue objeto de los pronunciamientos referidos.
Al respecto, además, se observa que el Tribunal se abstuvo de abrir incidente de desacato contra la Procuraduría, porque había trasladado la petición al Ministerio del Interior, a la Gobernación de Antioquia, al Municipio de Bello y a la UARIV, cumpliendo así con lo previsto en el artículo 21 del CPACA y que, en el trámite constitucional, verificó las respuestas y traslados de otras autoridades frente al mismo derecho de petición.
En ese sentido, recuerda la Sala el fin perseguido con el desacato no es la sanción propiamente dicha, sino aquella como un medio para lograr que se cumpla el fallo, siendo pertinente que el juez examine el alcance de la orden de protección, pues no se trata del mero cumplimiento sino del restablecimiento del derecho amparado, de manera que debe darse prevalencia a la efectividad del derecho fundamental otorgado.
De otro lado, es pertinente resaltar que, en estos eventos, no sólo deben mediar el desobedecimiento sino que debe estar acreditado, ante todo, que aquella conducta contraria al mandato judicial impartido por el juez constitucional está fundada en la deliberada intención de protagonizarla y, por supuesto, de vulnerar el amparo concedido en detrimento de su titular, porque siendo la legislación que lo regula eminentemente punitiva, debe interpretarse con criterio restrictivo, tanto por la tipicidad como por la culpabilidad del funcionario o particular receptor de la orden.
3. Igualmente, no puede perderse de vista que, con posterioridad a la imposición de la sanción consultada, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República allegó copia del documento OFI21-00005434 del 13 de enero de 2021, dirigido al señor LESCANO GAVIRIA (hlescano39@gmail.com), en el cual le informaba que había dado traslado «al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, con fundamento en las funciones que le corresponden a las citadas Entidades» (se subraya); así como copia de los oficios OFI21-00005441 y OFI21-00005442, ambos de la fecha indicada y dirigidos a las mencionadas entidades; y aportó unos pantallazos que refieren la creación de los correos electrónicos 725415, 725424 y 725425, asociados a los citados oficios, enviados a los destinatarios el mismo 13 de enero de 2021.
Por su parte, la Contraloría General de la República aportó copia del oficio 2021EE0084058 del 26 de mayo de la presente anualidad y del correo electrónico, dirigido a los demás accionados, entre ellos, a la Presidencia de la República, a la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con copia a la dirección electrónica del tutelante, trasladando por competencia la solicitud del actor, en razón a la sanción de desacato impuesta contra la entidad.
A su vez, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adjuntó el oficio 202172013775961, dirigido al tutelante y enviado el 25 de mayo de 2021, en el cual reiteró la respuesta otorgada inicialmente, así como un informe, en el que puso de presente que «no hay lugar de realizar remisión conforme al artículo 21 de CPACA a otra entidad del orden nacional por cuanto que este tipo de ayudas que la parte accionante está solicitando específicamente en calidad de gestor de paz no se encuentra reglamentada y por lo tanto no existe una responsabilidad de alguna entidad de entregar por esta razón la Unidad para las Víctimas le reitera la atención humanitaria que en su condición de víctima del conflicto armado puede recibir y la cual ha recibido como se indica en los acápites anteriores. Además se informa a su señoría que esta ayuda específica no tiene una entidad competente sino que cada una en el ámbito de su misionalidad otorga las ayudas que su misma norma les provee», argumento que, como se indicó, también había presentado ante el Tribunal en memorial del 20 de marzo de este año.
Lo expuesto, resulta relevante no solo para soportar lo dicho anteriormente, en el sentido que varias de las autoridades tuteladas confluyeron en que los trámites requeridos por el gestor, para el reconocimiento del auxilio pretendido, debían ser atendidos por el Departamento para la Prosperidad Social y la UARIV, entidades que ya habían emitido contestación de fondo, sino para evidenciar que, en todo caso, se dieron las respuestas y traslados por competencia del derecho de petición echados de menos, en la mayoría de los casos entre las mismas accionadas y otras, pues, además, la Defensoría del Pueblo envió por competencia el asunto al Departamento Nacional de Planeación4 y la Procuraduría General de la Nación lo hizo al Ministerio del Interior, el municipio de Bello y la Gobernación de Antioquia5.
4. En consonancia con lo anterior, sin que sean necesarias más disquisiciones, se dejarán sin efecto las medidas objeto de consulta.
V. DECISIÓN
De conformidad con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, resuelve:
PRIMERO. DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta el 20 de mayo de 2021 por la Sala Primera de Decisión Civil del Tribunal Superior de Medellín a los Directores del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, así como al Contralor General de la República.
SEGUNDO. Por secretaría, comuníquese por el medio más expedido, lo aquí resuelto a los interesados y devuélvase las presentes diligencias a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Remitida a su correo electrónico el 19 de enero siguiente.
2 Memorial enviado al correo electrónico del tutelante y al Tribunal el 4 de mayo de 2021.
3 Enviado por correo electrónico el 23 de marzo de 2021.
4 Oficio 20210060020979 del 25 de marzo de 2021, remitido al día siguiente a la entidad y al tutelante.
5 Oficios IUS E-2021-008194 del 19 de marzo de 2021, enviados por correo electrónico a las respectivas entidades y al peticionario.