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STC10432-2021
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC10432-2021
Radicación n.° 70001-22-14-000-2021-00110-01 (Aprobado en sesión virtual de dieciocho de agosto de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
Decídese la impugnación interpuesta frente a la sentencia de 12 de julio de 2021, dictada por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, dentro de la acción de tutela instaurada por Beatriz Elena López Campo contra el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, con ocasión del juicio “ejecutivo singular” adelantado por la aquí actora a la I.P.S. Clínica Guaranda Sana.
1. ANTECEDENTES
1. La gestora implora la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente lesionado por el accionado.
2. De la lectura del escrito tutelar y la revisión de las pruebas adosadas al plenario, se desprenden los hechos que a continuación se describen:
Ante el Juzgado Promiscúo Municipal de Guaranda, cursa el litigio compulsivo promovido por la aquí gestora contra la I.P.S. Clínica Guaranda Sana, por falta de pago en varias “facturas cambiarias” expedidas por “los servicios de salud” que la ejecutante prestó en dicha entidad “como médico especialista en cirugía general”.
Librado el mandamiento coercitivo, en decisión de 16 de marzo de 2020, se decretaron como medidas cautelares la retención de los dineros depositados en las “cuentas bancarias” a nombre de la ejecutada, salvo aquellos que provengan de los “recursos del sistema general de participación transferido por la nación”.
Posteriormente, el referido despacho, en auto de 18 de agosto de 2020, dispuso “el embargo y retención de los dineros que gira la Gobernación de Sucre, por concepto de transferencia y pagos de servicio de salud” a la demandada, limitándose el valor de esa medida a la suma de $ 71.925.000.
Aduce la gestora que esa determinación fue apelada por la I.P.S. allí accionada, argumentando un desconocimiento, por parte del despacho cognoscente, del “Decreto Legislativo 806 de 2020, mediante el cual se adoptaron medidas para garantizar la prestación del servicio de salud”, dada la contingencia generada por la pandemia del Covid-19.
Manifiesta que esa alzada fue zanjada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, quien, en providencia de 22 de abril de 2021, revocó la decisión del a quo, negando el embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones girados a favor de la ejecutada.
Asevera que el estrado convocado incurrió en vía de hecho, por cuanto:
“i) desconoció el precedente jurisprudencial que ha venido sentando la Corte Constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad, el cual también es acogido por la Corte Suprema de Justicia; y ii) decidió sobre algo que el apelante no hizo reparo en su recurso”.
3. Exige, en concreto, revocar la determinación proferida por el juzgado fustigado dentro del litigio subexámine.
1. Respuesta del accionado
Se opuso al resguardo resaltando la legalidad de su proceder.
2. La sentencia impugnada
Concedió la protección reclamada, al considerar:
“(…) [S]e avizora que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, Sucre, (…) se extralimitó respecto al estudio realizado para emitir el auto objeto de cuestionamiento en esta tutela, pues analizó los requisitos del título base de cobro ejecutivo, concluyendo de ese modo que no se encontraba enmarcado dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, situación que no fue objeto de cesura por el apelante, en tanto ese recurso únicamente se centró en las disposiciones establecidas por el [G]obierno [N]acional para mitigar los efectos de la pandemia por el virus Covid-19, y que por ese motivo, los recursos en materia de salud no pueden ser embargados, excluyendo de su discurso si el titulo base de cobro era o no ejecutable”.
En consecuencia, ordenó al tutelado,
“(…) dejar sin efecto del auto con fecha 22 de abril de 2021, proferido en segunda instancia dentro del proceso ejecutivo con radicado 702654089001-2020-00035-00, y (…) emita una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí presentadas respecto a la manera en la cual debe realizar el estudio del recurso”.
1.3. La impugnación
La I.P.S. Clínica Guaranda Sana impugnó aduciendo, en síntesis, que no existe ninguna irregularidad del juez convocado para el otorgamiento del auxilio deprecado por la quejosa.
2. CONSIDERACIONES
1. Examinada la providencia de 22 de abril de 2021, mediante la cual el juzgado confutado revocó las medidas cautelares decretadas en el asunto bajo estudio, se evidencia la procedencia del resguardo; empero, por argumentos distintos a los expuestos por el tribunal constitucional a quo.
2. Para adoptar la determinación criticada, el estrado tutelado, al realizar un estudio de la jurisprudencia constitucional relacionada con el presupuesto de inembargabilidad de los recursos incorporados al sistema de seguridad social en salud, indicó:
“(…) el principio de inembargabilidad de recursos del SGP tampoco es absoluto, pues debe conciliarse con los demás derechos y principios reconocidos en la Constitución”; premisa a partir de la cual indico que “las reglas de excepción al principio de inembargabilidad del presupuesto, eran aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades, a los cuales estaban destinados los recursos del SGP (EDUCACION, SALUD, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO) (…)”.
“(…) Así las cosas, se tiene que los títulos objeto de ejecución, están constituidos por unas cuatro (4) facturas de venta (…), a favor de la demandante, y provenientes de la entidad ejecutada IPS CLINICA GUARANDA SANA S.A.S; empero, mal haría este fallador, al enmarcar los títulos ejecutivos objeto de recaudo dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos provenientes del SGP, más teniendo en cuenta, que el ejecutante al momento de solicitar el decreto de las cautelas, someramente se limita a presentar dichas facturas, que si bien es cierto, como lo indica él mismo, (…) se trata de una obligación clara, expresa, y exigible, omite allegar al proceso prueba siquiera sumaria de que la obligación contenida en dichos títulos, soporten o tuvieran como fuente alguna de las actividades a los cuales estaban destinados los recursos del SGP, esto es, EDUCACION, SALUD, AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO”.
“Bajo ese escenario, atendiendo lo preceptuado en las sentencias memoradas, encuentra el Despacho, que la decisión objeto de censura, no se encuentra ajustada a los preceptos legales dispuestos para el efecto, pues por un lado, ha de anotarse que si bien es cierto, que los títulos objeto de recaudo presentado por la demandante a través de apoderada judicial, representa obligaciones claras, expresas y exigibles, no es menos cierto, que en el expediente contentivo del presente proceso, no se encuentra demostrado, que el pago de esa suma de dinero, provengan de obligaciones que se puedan enmarcar dentro de las excepciones a la inembargabilidad, de los recursos provenientes del SGP”.
3. Las anteriores elucubraciones, si bien se encuentran acompasadas con el criterio de esta Sala en decisión unánime STC3880 de 18 de junio de 2020, con relación a los precedentes constitucionales imperantes en torno a las excepciones al “principio de inembargabilidad” de los recursos públicos, lo cierto es, el despacho fustigado pasó por alto la realidad jurídica emanada de los títulos ejecutivos base de recaudo, la cual permitía, en un principio, mantener la concesión de la medida cautelar decretada en el caso sublite.
4. En efecto, la Corte Constitucional, en distintos pronunciamientos, ha estimado que el principio de inembargabilidad de los bienes públicos es una garantía necesaria para salvaguardar el presupuesto del Estado, especialmente, los valores dirigidos a cubrir las necesidades esenciales de la población1.
Asimismo, ha relievado que dicho principio tiene como finalidad asegurar la “(…) adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado (…)”2.
Lo anotado porque si se avalara el embargo de todos los activos públicos “(…) (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior (…)”3.
La jurisprudencia de ese Alto Tribunal también ha sostenido que el anotado beneficio “(…) no desconoce el contenido de los derechos adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de seguridad jurídica (…)”, pues no es absoluto y es susceptible de excepciones.
Sobre esto último, el legislador ha permitido la persecución de recursos públicos para el pago de sentencias proferidas contra la Nación, entre éstas, las derivadas de obligaciones laborales4.
No obstante, es la Corte Constitucional quien ha definido y desarrollado un régimen de excepciones al renombrado principio de inembargabilidad.
Ciertamente, esa Corporación, para armonizar el postulado estudiado con “(…) la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo (…)”, en sentencia C-543 de 2013, prohijó la posibilidad de perseguir bienes inembargables con el propósito de lograr
“(i) [La] satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas5 (…)”.
“(ii) [El] pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos6 (…)”.
“(iii) [La extinción de] títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible7 (…)”.
En esa providencia, se aludió, además, a una cuarta categoría así:
“(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)8 (…)” (subraya fuera de texto).
Si bien las excepciones reseñadas continúan establecidas sólo en la jurisprudencia, se observa que la Codificación Procesal Civil atendió a la existencia de éstas y las incluyó en el citado parágrafo del canon 5949, precepto sobre el cual la Corte Constitucional indicó:
“No se desprende que exista una autorización para incumplir órdenes de embargo ni tampoco que arbitrariamente se autorice a que la entidad encargada de ejecutar la medida de embargo pueda congelar los recursos. Al contrario, en esta norma se consagra expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de inembargabilidad de recursos públicos, sólo que ante la ausencia de fundamento legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se revoca la misma si la autoridad que la decreta no explica el sustento del embargo sobre recursos inembargables. Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así lo ordena (…)”10 (subraya fuera de texto).
Ahora, para lo que aquí concierne, resulta necesario memorar que el artículo 25 de la Ley Estatutaria en Salud -Ley 1751 de 2015-, dispuso expresamente la inembargabilidad de todos “(…) los recursos públicos que financian la salud (…)”.
Lo anterior significa que, en la actualidad, no hay duda de la protección otorgada a los activos Estatales orientados a la señalada actividad, entre estos, los recursos de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- administrados por las Empresas Prestadoras de Salud (art. 42.2, Ley 1438 de 2011) y los destinados al régimen subsidiado, ambos consignados a las EPS, de manera directa, por el Ministerio de Salud y Protección Social, en nombre de las entidades territoriales y en las cuentas maestras abiertas por aquéllas para el efecto (arts. 5, 7 y 8, Dto. 971 de 2011).
Sin embargo, tal como arriba se esgrimió la inembargabilidad, se insiste, no es absoluta y permite excepciones.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2014, al efectuar el control previo sobre el proyecto de la anotada Ley Estatutaria, sostuvo:
“(…) El artículo 25 del Proyecto hace referencia al tratamiento de los recursos que financian la salud, a los cuales dota de las siguientes características: i) son públicos, ii) son inembargables, iii) tienen destinación específica y, por ende, iv) no podrán ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente (…)”.
“En lo que respecta al carácter público que se le atribuye a los recursos de salud, esta Corporación ha precisado, en reiteradas ocasiones (…) que dicho peculio es de índole parafiscal, aspecto que refuerza su naturaleza pública (…)”.
“Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, ‘la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta’. Para la Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar (…)”.
“En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros públicos, entre ellos algunos destinados a la salud, muestra de esto es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el cual preceptúa que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables, concluyendo la Sala que: ‘(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos (…)”.
“Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto. Observó la Sala: ‘(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…). [P]odrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…)”.
“(…)”.
“Por lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte en la Sentencia C-155 de 2004, lo siguiente: ‘De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 superior establece que ‘No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella’. En relación con dicho precepto superior la Corte constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social (…)”.
“Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo (…)”.
“(…) Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones, llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (…)”.
“Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por la Corte en la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica naturaleza y destinación específica”.
“De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia constitucional, con lo cual se controla el uso que los diferentes actores del sistema den a los recursos de la salud (…)”.
“En este sentido, respecto a la interpretación que pueda atribuírsele a la parte final de la disposición, esto es: ‘(…) no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente’, claro se advierte que de ninguna manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política. Esta comprensión del artículo 25 no se armonizaría con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las personas (…)” (subraya fuera de texto).
Conforme a lo discurrido en precedencia, se concluye que los recursos del Sistema General de Participaciones destinados de manera específica para la salud no pueden ser, en principio, objeto de medidas cautelares; empero, se insiste, de presentarse las excepciones jurisprudenciales reseñadas, es preciso efectuar su análisis para establecer la viabilidad de cautelar tales rubros.
Por tanto, corresponde estudiar cada caso en particular para determinar la embargabilidad de los recursos con destinación específica, los cuales son objeto del Sistema General de Participaciones.
Revisada la primera excepción, concerniente a cancelar las obligaciones laborales del Estado, determinadas en sentencia, se encuentra que la misma se contempló en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, empero limitándose el reconocimiento de dichas deudas con ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial; no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, declaró exequible ese canon de manera condicionada, en el entendido de que si el pago de esas acreencias no podía hacerse con aquél rubro por resultar insuficiente, era dable acudir a los recursos con destinación específica.
En lo atinente a la segunda excepción, relativa a sufragar las condenas impuestas frente al Estado en fallos judiciales, se observa que desde la expedición del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, se estableció la necesidad de adoptar “(…) medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos (…)” estatales; norma declarada exequible condicionadamente por la sentencia C-354 de 1997, donde, entre otras cuestiones, se dio paso a una tercera excepción, luego reconocida en la sentencia C-402 de 1997, permitiéndose el recaudo no sólo de las mencionadas providencias, sino de los “títulos legalmente válidos” a cargo del Estado.
Para el cobro de esas dos últimas obligaciones, esa Corte, en ambos fallos de constitucionalidad, estableció la posibilidad de ejecutar a la Nación “(…) con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”11.
Ahora, no hay duda de la viabilidad de cubrir las acreencias reseñadas con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, esto es, con destinación específica.
Ciertamente, para las deudas laborales ello fue determinado expresamente por la Corte Constitucional en la anotada sentencia C-1154 de 2008, posibilidad igualmente avalada para atender las obligaciones derivadas de fallos judiciales y títulos, únicamente, cuando aquéllos tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”12, lo cual significa que esas acreencias deben estar relacionadas con la prestación de alguno de esos servicios, porque, de lo contrario, no podrían usarse los dineros dirigidos a tales actividades para sufragarlas.
En la sentencia C-793 de 2002, respecto de la temática descrita, se explicitó:
“(…) [C]omo ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad dados a partir de la sentencia C-354 de 1997, los cuales fueron reiterados en la sentencia C-402 del mismo año, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligación de la respectiva entidad y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepción quedan incluidas las obligaciones contraídas por la entidad territorial en materia laboral, tal como se ha señalado, de manera uniforme, desde la sentencia C-546 de 1992 (…)”.
“(…) De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 71513, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones- (…)” (subraya fuera de texto).
Las consideraciones transcritas hacen referencia a los dineros destinados a educación; no obstante, la Corte Constitucional extendió el criterio comentado a los demás sectores, tal como se extrae de la sentencia C-566 de 2003, donde expuso:
“(…) Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002 solamente respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones- debe extenderse en el presente caso a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad (…) de los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las categorías 4, 5 y 6 cuando estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento básico (…)”.
“En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la Ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones (…)”.
“Téngase en cuenta en efecto que el artículo 91 acusado hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (título V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general y que es en relación con todas ellas que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse”.
“Téngase en cuenta así mismo, que contrariaría el mandato constitucional de destinación de las participaciones aludidas (arts. 356 y 357 C.P.) el que pudiera entenderse que se puedan afectar en esas circunstancias los recursos de las participaciones para educación y salud, así como de propósito general que tienen fijadas por la Constitución y la ley precisas destinaciones (…)”.
“Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión ‘estos recursos no pueden ser sujetos de embargo’ contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones (…)” (subraya fuera de texto).
5. A la luz de las anteriores elucubraciones, es claro que el juzgado confutado para resolver la alzada impetrada en el litigio bajo estudio, forzosamente, debía revisar el punto concerniente a la naturaleza de la obligación contenida en los documentos base de recaudo, pues, solo así, podía evidenciar si se encontraba ante la presencia de una excepción al principio de inembargabilidad de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, aun cuando, ese específico punto, no fue objeto de reparo en la apelación.
Sobre ese tópico esta Sala en un asunto de similares contornos a los aquí expuestos, expresó:
“Ciertamente, la jurisprudencia y normas atrás analizadas procuran la protección del patrimonio estatal, particularmente, los activos con destinación específica, pero, sin desconocer “(…) la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo (…)”, criterios sustento de las excepciones relegadas”.
“En consecuencia, de aducirse por un acreedor la configuración de las excepciones jurisprudenciales respecto de tales rubros, es deber de las autoridades judiciales determinar su aplicación, mandato inserto, incluso, en el citado parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso”.
“El tribunal acusado estaba compelido a evaluar los títulos base del cobro y el negocio subyacente. Así, habría concluido que las obligaciones cobradas devenían de la prestación del servicio de salud, circunstancia que le abría paso a la retención de los dineros inembargables consignados en las mencionadas “cuentas maestras”.
“Reitérese que la posibilidad de cautelar los emolumentos derivados del Sistema General de Participaciones sólo tiene lugar cuando la sentencia o el título objeto de recaudo tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”14 .
Es de recordar que el artículo 328 del Código General del Proceso establece: “[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (negrillas propias).
5.1. No obstante lo anterior, el juzgado incurrió en vía de hecho al sostener la inexistencia de “prueba siquiera sumaria de que la obligación contenida en [los] títulos [cobrados], soporten o tuvieran como fuente alguna las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SPG”, sin merecerle ningún pronunciamiento, que, dentro de las facturas base de ejecución, se plasmó el origen de su concepto de la siguiente manera:
“PAGO REFERENTE POR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO SIN SUBORDINACIÓN LABORAL COMO MÉDICO ESPECIALISTA EN CIRUGÍA GENERAL (…) EN LA IPS CLÍNICA GUARANDA SANA”.
“SERVICIOS PRESTADOS: DISPONIBILIDAD Y PRESENCIALIDAD LAS 24 HORAS. ATENCIÓN DE LA CONSULTA EXTERNA. REALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS QUIRÚRGICOS DE URGENCIAS O PROGRAMADOS. VALORACIÓN E INTERCONSULTAS EN HOSPITALIZACIÓN Y URGENCIAS.
Por tanto, la vulneración enrostrada al despacho atacado es trascendente porque faltó a su deber de realizar un estudio juicioso y pormenorizado de los títulos base de recaudo y del negocio subyacente, para así entrar a determinar la procedencia de la medida cautelar solicitada en el caso bajo estudio, patrocinando, con su omisión, el incumplimiento de las obligaciones de la IPS deudora, quien se valió de la labor profesional de la interesada para desempeñar la prestación del servicio de salud puesto a su cargo.
Nada justifica que la ejecutada haya hecho uso de los servicios de la demandante para cumplir con su razón social, se hubiesen expedido facturas por esos conceptos y, luego, escudada en la inembargabilidad de los recursos públicos consignados en sus cuentas, pretenda no responder.
6. En ese contexto, la motivación del proveído de 22 de abril de 2021 es insuficiente, pues pretermitió exteriorizar los raciocinios frente a los aspectos reseñados con antelación, cuestiones que resultaban esenciales para la resolución del asunto subexámine.
Varios principios y derechos en los regímenes democráticos imponen la obligatoriedad de motivar la decisión judicial: el de publicidad porque asegura la contradicción de la determinación del juez y muestra la transparencia con que actúan dicho funcionarios, pues si hay silencio en las causas de la decisión no habrá motivos para impugnar; el de racionalidad para disuadir el autoritarismo y la arbitrariedad; el de legalidad porque la providencia debe estar afincada en las normas aplicables al caso y en las pruebas válidamente recaudadas; los de seguridad jurídica y confianza legítima y debido proceso, entre otros, para materializar el principio de igualdad y aquilatar el Estado Constitucional.
El deber de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas las razones que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso.
Frente a la temática planteada, memoró esta Sala:
“(…) [Es] menester dejar sentado que la motivación de las [providencias] constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón por la cual ésta debe ser, para el caso concreto, suficiente, es decir “la función del juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de una decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración (…).
“(…) La obligatoriedad e intangibilidad de las decisiones judiciales proviene de la autoridad que les confiere la Constitución para resolver los casos concretos, con base en la aplicación de los preceptos, principios y valores plasmados en la propia Carta y en las leyes, y de ninguna manera emanan de la simple voluntad o de la imposición que pretenda hacer el juez de una determinada conducta o abstención, forzosa para el sujeto pasivo del fallo (…)”15.
7. Deviene fértil abrir paso a la protección incoada, dado el control legal y constitucional que atañe en esta sede al juez, compatible con el necesario ejercicio de control convencional, siguiendo el Pacto de San José de Costa Rica de 22 de noviembre de 1969 (art. 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), a fin de garantizar el debido proceso.
“(…) Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)”.
Complementariamente, el artículo 93 ejúsdem, contempla:
“(…) Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.
“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”.
El mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados de 196916, debidamente adoptada por Colombia, según el cual: “(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)”17, impone su observancia en forma irrestricta cuando un Estado parte lo ha suscrito o se ha adherido al mismo.
7.1. Aunque podría argumentarse la viabilidad del control de convencionalidad sólo en decursos donde se halla el quebranto de garantías sustanciales o cuando la normatividad interna es contraria a la internacional sobre los derechos humanos, se estima trascendente efectuar dicho seguimiento en todos los asuntos donde se debata la conculcación de prerrogativas iusfundamentales, así su protección resulte procedente o no.
Lo aducido porque la enunciada herramienta le permite a los Estados materializar el deber de garantizar los derechos humanos en el ámbito doméstico, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales, con la Convención Americana de Derechos Humanos y su jurisprudencia, ejercicio que según la Corte Interamericana se surte no sólo a petición de parte sino ex officio18.
No sobra advertir que el régimen convencional en el derecho local de los países que la han suscrito y aprobado, no constituye un sistema opcional o de libre aplicación en los ordenamientos patrios; sino que en estos casos cobra vigencia plena y obligatoriedad con carácter impositivo para todos los servidores estatales, debiendo realizar no solamente un control legal y constitucional, sino también el convencional; con mayor razón cuando forma parte del bloque de constitucionalidad sin quedar al arbitrio de las autoridades su gobierno.
7.2. El aludido control en estos asuntos procura, además, contribuir judicial y pedagógicamente, tal cual se le ha ordenado a los Estados denunciados –incluido Colombia19, a impartir una formación permanente de Derechos Humanos y DIH en todos los niveles jerárquicos de las Fuerzas Armadas, jueces y fiscales20; así como realizar cursos de capacitación a funcionarios de la rama ejecutiva y judicial y campañas informativas públicas en materia de protección de derechos y garantías21.
Insistir en la aplicación del citado control y esbozar el contenido de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en providencias como la presente, le permite no sólo a las autoridades conocer e interiorizar las obligaciones contraídas internacionalmente, en relación con el respeto a los derechos humanos, sino a la ciudadanía informarse en torno al máximo grado de salvaguarda de sus garantías.
Además, pretende contribuir en la formación de una comunidad global, incluyente, respetuosa de los instrumentos internacionales y de la protección de las prerrogativas fundamentales en el marco del sistema americano de derechos humanos.
6. Por los anteriores argumentos, se impone modificar la concesión del amparo, atendiendo a los argumentos expuestos en este proveído.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada para, en su lugar, ORDENAR:
Al Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, deje sin efecto la decisión emitida el 22 de abril de 2021 y las determinaciones que de ella se desprendan, y resuelva, nuevamente, la alzada a su cargo, previa recepción del decurso cuestionado, atendiendo a los lineamientos esbozados en este fallo. Por secretaría, envíesele copia de este pronunciamiento.
SEGUNDO: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica o por mensaje de datos, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 La línea jurisprudencial sobre el tema se encuentra en las sentencias de la Corte Constitucional C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008, C-539 de 2010. C-543 de 2013 y C-313 de 2014, entre otras.
2 Ídem.
3 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992, reiterada en C-543 de 2013
4 Art. 21 del Decreto 028 de 2008
5 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992
6 Corte Constitucional. Sentencia C-354 de 1997. “Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada [artículo 19 del Decreto 111 de 1996] y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-103 de 1994 “(…) [S]e estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses (…)”.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002
9 “Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. (…) Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. (…) En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas sólamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 2013
11 Corte Constitucional. Sentencia C-354 de 1997
12 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002; criterio reiterado en sentencia C-543 de 2013
13 “Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)” se subraya aparte demandado.
14 CSJ STC de 18 de junio de 2020, exp. 11001-02-03-000-2020-01203-00
15 CSJ. Civil. 22 de mayo de 2003, Rad. 00526-01, invocada el 10 de agosto de 2011, Rad. 00168-02.
16 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969.
17 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985.
18 Corte IDH. Caso Gudiél Álvarez y otros (“Diario Militar”) contra Guatemala. Sentencia de noviembre 20 de 2012. Serie C No. 253, párrafo 330.
19 Corte IDH, Caso Vélez Restrepo y familiares Vs. Colombia, Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de septiembre de 2012. Serie C No. 248, párrs. 259 a 290, criterio reiterado Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párrs. 295 a 323.
20 Corte IDH, Caso de la Masacre de Las Dos Erres Vs. Guatemala, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211, párrs. 229 a 274.
21 Corte IDH, Caso Furlan y familiares Vs. Argentina, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párrs. 278 a308.