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STC15215-2021
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC15215-2021
Radicación n° 13001-22-21-000-2021-10134-01
(Aprobado en sesión del diez de noviembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
ANTECEDENTES
1. La solicitante, obrando en su propio nombre, reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, seguridad social y salud, presuntamente vulnerados por la agencia judicial convocada.
2. Relató en síntesis que promovió acción de tutela contra el «Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG», la Fiduprevisora y Clínica Unión Temporal del Norte nº 5, con la pretensión de obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral dado su diagnóstico de epilepsia, solicitud que elevó tras ser desvinculada de su labor como docente.
Refirió que el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de El Carmen de Bolívar (rad. 2021-10008) mediante sentencia del 20 de mayo de 2021 concedió la salvaguarda y ordenó a las entidades accionadas «garantizar la valoración de pérdida de capacidad laboral, como el origen de la enfermedad de acuerdo al decreto 1655 de 2015».
Destacó que, en sede de impugnación, el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras con fallo del 3 de julio de este año, confirmó parcialmente el amparo, y dispuso ordenar a la «Secretaría de Educación de Bolívar: efectuar el examen de egreso y la continuidad de los servicios médicos y se inicie el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral (…)».
Contó que, solicitó a la Clínica del Norte nº 5, institución facultada para realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral que, atendiendo el fallo de tutela, programara lo correspondiente al examen de calificación, pero «su respuesta fue negativa».
Por lo anterior, y por considerar que no se cumplió con el mandato tutelar, inició incidente de desacato, admitido por el Juzgado Segundo Civil de Restitución de Tierras de Cartagena que, luego de surtida la tramitación respectiva, con auto del 6 de septiembre de 2021 decidió abstenerse de sancionar a los accionados por advertir «cumplimiento de la sentencia de tutela de primera y segunda instancia».
Cuestionó la anterior determinación pues considera que no se ha acatado la orden proferida en sede de tutela, en el sentido de realizarle la calificación de pérdida de capacidad laboral y establecer el origen de su enfermedad, por lo que, adujo, al resolver de la manera en que lo hizo, el juez accionado va «en contravía de la decisión que él mismo tomó en primera instancia, de ordenar y verificar la calificación de pérdida de capacidad laboral por los [accionados] y que en la respuesta de [aquéllos] en el incidente de desacato no se observa dicha calificación».
Indicó que, por encontrarse inconforme con la referida resolución, solicitó se remitiera la actuación al grado jurisdiccional de consulta, sin embargo, dicho pedimento le fue negado en proveído del 14 de septiembre de 2021, en el que el despacho reiteró que «el fallo [de tutela] se había cumplido», postura de la que disiente, pues «el objetivo principal de estos fallos es el cumplimiento de la calificación de pérdida de capacidad laboral y el origen de mi enfermedad, por haber sido desvinculada como docente de un área de alto de riesgo, como es el corregimiento del El Salado, cabecera municipal de El Carmen de Bolívar».
Agregó que, no se tuvo en cuenta que es madre cabeza de familia, lo que le da la condición de «estabilidad laboral reforzada» por su situación de vulnerabilidad.
3. En consecuencia, pretende que, «se ordene la calificación de pérdida de capacidad laboral y el origen de la enfermedad a la Clínica del Norte nº 5 que por ley le corresponde como EPS (sic) en primera instancia hacer esta calificación o a los demás [accionados] a que se me envíe a la Junta Regional de Invalidez de Bolívar para que sea calificada la pérdida de capacidad laboral […] además se orden el pago de incapacidades ya que me encuentro indefensa por no tener recursos económicos para mantener a mi hija en la universidad».
RESPUESTA DEL ACCIONADO
La titular del juzgado accionado informó que, efectivamente la accionante Ochoa Leguía, ha promovido dos incidentes de desacato frente a la misma sentencia de tutela y en ambos resolvió no sancionar «al encontrar que aquéllas – las accionadas – lograron demostrar que a la fecha habían adelantado todas las labores tendientes al cumplimiento de lo ordenado y que por motivos propios de la accionante misma, no se había podido completar en su totalidad».
Explicó que, de la respuesta a los requerimientos por parte de las entidades accionadas y «(…) luego de realizar el respectivo estudio de los informes allegados por las mismas, las pruebas que se anexaron y lo expuesto por la accionante, esta célula judicial […] se abstuvo de sancionar por desacato a los doctores VERÓNICA MONTERROSA TORRES, en su calidad de Secretaria de Educación de Bolívar y JAIME ABRIL MORALES, Vicepresidente Fondos de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues no fue posible evidenciar que dichas entidades hubieran incurrido en omisión alguna en sus procederes, sino que por el contrario, la responsabilidad de que no se hubieran completado los tramites relativos que pudieran dar inicio a la pérdida de capacidad laboral de la señora ENAISA OCHOA LEGUIA recae estrictamente sobre la misma, toda vez que […] no asistió a una serie de citas y valoraciones médicas que habían sido previamente programadas, de las cuales tenía conocimiento y que además obran en el expediente sus respectivas constancias, que no fueron controvertidas de manera adecuada por la accionante en el periodo probatorio, pues no aporto acreditación alguna de lo contrario».
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
Negó la salvaguarda al advertir que el pronunciamiento reprochado es razonable, y que se fundamentó en la valoración de los informes y constancias allegadas a la actuación por las entidades incidentadas, en las que se reflejaban, por un lado, las gestiones encaminadas al cumplimiento de la orden de tutela, y por otro, la inasistencia de la interesada a las consultas médicas programadas, «(…) que resultan necesarias en aras dar continuidad a los tramites de expedición de un eventual dictamen de pérdida de capacidad laboral, en los términos ordenados en la mentada sentencia de tutela, tal como lo conceptuó la Agencia judicial en la providencia objeto de reparo».
LA IMPUGNACIÓN
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Corresponde a la Corte establecer si la autoridad judicial accionada vulneró las prerrogativas denunciadas por abstenerse de sancionar a las entidades accionadas en el trámite incidental de desacato radicado nº 2021-10008 promovido por la aquí gestora – auto del 6 de septiembre de 2021 – al concluir que se acreditó el cumplimiento de la orden de tutela dada en sentencias del 20 de mayo y 3 de julio de 2021, que ampararon las prerrogativas de la actora.
2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones en incidentes de desacato.
En punto de la procedencia de la petición de amparo que se reclama frente al auto reprochado proferido dentro del trámite incidental referido, ha de acudirse al criterio reiterado por la jurisprudencia de la Sala, en tanto, la acción de tutela contra actuaciones judiciales y proveídos de este mismo talante, resulta, por regla general improcedente:
«la actividad judicial que se inicia en el marco del artículo 86 de la constitución política, solo puede ser examinada por los funcionarios competentes para tramitar los instrumentos jurídicos enunciados y previstos, que frente a los proveídos que se profieran en el trámite de los incidentes de desacato, no se considera procedente ningún otro instrumento diferente de reestudio, incluida como es natural la acción de tutela, porque se convertiría en un mecanismo llamado a minar las determinaciones tomadas en desarrollo de un trámite de indiscutido raigambre constitucional.
En ese orden de ideas, reexaminando este aspecto por la Sala, se estima que la acción impetrada no resulta procedente habida cuenta que hoy, luego de un nuevo análisis en torno a la actuación que se cumple a la luz del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, la fase que se origina por cuenta del eventual incumplimiento a la orden impartida, en principio no es dable materializar reproches o censuras a través de otra acción constitucional so pretexto de haber incurrido en una vía de hecho, porque las providencias que se profieran en el trámite de los mismos, son de rango constitucional sobre las cuales el legislador no contempló medio de impugnación alguno.
Es evidente que la real intención del legislador, en relación con el incidente de desacato, era que se regulara a sí mismo, a través de la decisión incidental y su eventual consulta cuando se impusiere sanción, con total autonomía y sin injerencia de órganos externos, aun de nivel constitucional, que puedan interferir en sus decisiones» (CSJ STC, 29 nov. 2006, exp. 01927-01, reiterada, entre otras, en STC13840-2016, 29 sept. 2016, rad. 01680-01).
De otro lado, el precedente constitucional ha dicho que la decisión que define un incidente de desacato puede ser atacada por la misma vía en el que éste tuvo asidero, siempre y cuando se extraiga con solvencia la vulneración a derechos también de orden superior, y en particular «cuando el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria» (CC T-1113/05). Subrayado fuera del texto.
Seguidamente ese alto tribunal reiteró la procedencia excepcional de la tutela en tratándose de «revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo» (CC T-951/13, T-373/14).
Esta Corporación también ha sostenido su procedencia, cuando la providencia reviste características vulneradoras del debido proceso como cuando se omiten etapas de su trámite legal y «en aquellos casos excepcionales, en que se invoca ausencia de notificación del accionado, una vez éste hubiera agotado en el interior del incidente de desacato esta misma situación» (CSJ STC, 8 feb. 2008 rad. 00344-01, reiterada STC, 9 feb. 2016, rad. 00901-01, entre otras).
3. Caso concreto – La providencia cuestionada.
Con vista en la jurisprudencia descrita, en lo que tiene que ver con la eventual vulneración de las garantías superiores de la accionante por parte del Juzgado Segundo Civil Especializado en Restitución de Tierras de El Carmen de Bolívar, aquí acusado, por negarse a sancionar a las entidades e instituciones accionadas mediante auto de 6 de septiembre de 2021, tras constatar el cumplimiento de la orden tutelar dictada el 20 de mayo de 2021 (refrendada en segundo grado el 3 de julio), encuentra la Sala que no se advierte ninguno de los supuestos fácticos para la procedencia de la tutela contra lo decidido en dicho trámite.
Preliminarmente, el despacho habilitado para ejercer el control y la ejecución del resguardo, en el proveído recriminado, previo análisis de la resolutiva del fallo de tutela dictado en segundo grado1, ponderó los informes de las entidades incidentadas, que manifestaron haber adelantado las gestiones para dar cumplimiento a los mandatos,
«La Secretaría de Educación de Bolívar, manifestó que “El día 08 de julio de 2021, requirió a la división de Bienestar laboral para que se remita a la accionante a la evaluación de retiro pertinente, siendo esta la dependencia competente para la práctica de los exámenes de egreso ordenados en el numeral primero de la referida sentencia de segunda instancia en el proceso tutelar objeto de estudio, y se emitió citación a la accionante para que acuda a la práctica de los exámenes referidos, los cuales serán efectuados el día 11 de agosto de 2021 Lugar de atención: Avenida Lacides Segovia #15-114 Barrio Manga (Cartagena, Bolívar).
El día 31 de agosto de 2021, FOMAG a través de Fiduprevisora, emite certificación donde consta que actualmente la afiliación de la Señora ENAISA OCHOA LEGUIA se encuentra en estado: 3 – protección Laboral, lo que quiere decir que, está bajo cobertura del Fondo, con lo cual se atiende la orden emanada de Resolución Judicial objeto del presente informe”.
Además de ello, también probó que efectuó citación a la accionante para la práctica de los correspondientes exámenes de egreso y que se realizó la correspondiente reactivación los servicios de la salud de aquella, conforme a lo ordenado en el fallo de tutela.
Lo anterior, fue corroborado por la misma accionante en el escrito por medio del cual interpuso incidente de desacato, quien manifestó ya haberse practicado el examen de egreso en fecha 12/07/2021
Por su parte, la FIDUPREVISORA S.A., en los distintos informes rendidos a este trámite incidental, demostró que, en efecto, en la actualidad el estado de afiliación de la accionante, era “ACTIVO en calidad de Protección Laboral”.
iii) Por otro lado, se cuenta con aquello que fuera manifestado por la UNIÓN TEMPORAL DEL NORTE REGIÓN CINCO, entidad encargada de AUTORIZAR Y SUMINISTRAR LOS SERVICIOS requeridos por la accionante, de lo cual se tiene conocimiento a través de los escritos allegados al presente accionamiento por parte de Fiduprevisora y a raíz del requerimiento que la misma entidad les realizara de forma autónoma a fin de rendir un informa más detallado al respecto, ante lo cual indicó que: “la señora ENAISA OCHOA LEGUÍA fue retirada de sus servicios médicos por su asegurador primario el 30 de marzo de 2021, y fue solo hasta el 04 de agosto de 2021 que el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DE MAGISTERIO (FOMAG) realizó la activación de los servicios médicos bajo Protección laboral” (sic); adjuntando para comprobar su dicho pantallazo de certificado de afiliación de la accionante, donde se evidencia que su estado es activo por protección laboral.
Señaló dicha entidad que, una vez la señora ENAISA OCHOA LEGUÍA registró activa en la base de datos Hosvital Aseguramiento Fiduprevisora S.A. que mensualmente les prepara y envía el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, procedieron a programar las valoraciones recomendadas por el prestador de riesgos laborales que le realizó el examen de retiro contratado por el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- FIDUPREVISORA, las cuales son: Neurología, Psiquiatría y Optometría.
Además de ello, la IPS incidentada manifestó y demostró que, ha iniciado los trámites tendientes a la valoración de la pérdida de capacidad que reclama la accionante, en atención a lo manifestado a su patología de Epilepsia. Lo anterior en tanto que, dicha entidad demostró haber comunicado a la accionante la programación de las consultas médicas de control, las cuales habían quedado fijadas de la siguiente manera.
* Cita Psiquiatría Dr. Haydar 19/8/2021 teleconsulta 11:00 A.M.
* Cita Neurología Dra. Puello presencial 13/8/2021 1:00 P.M.
* Cita Optometría 10/8/2021 presencial 7:00 A.M.
Señaló el Director Médico del programa Magisterio de esa IPS que, la paciente ENAISA OCHOA LEGUÍA no acudió a la consulta de optometría programada para el 10 de agosto, por lo que se le reprogramó nuevamente consulta por Optometría para el viernes 13 de agosto en IPS FOCA, en la ciudad de Cartagena. Dicha reprogramación fue igualmente comunicada a la accionante, con el respectivo recordatorio de las demás citas, tal como se puede observar en el escrito allegado al despacho en fecha 12 de agosto de los cursantes».
De la apreciación de las intervenciones reseñadas, el juzgado coligió que las entidades involucradas «(…) dieron pleno cumplimiento al fallo en lo que a sus funciones corresponde; mientras que en lo que corresponde a las órdenes a cargo de la Clínica la Unión Temporal del Norte Regional 5, dicha IPS viene adelantando los procedimientos necesarios para su total y efectivo cumplimiento».
Y conforme a lo anterior, concluyó que,
«(…) no se encuentra acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo de tutela. Ahora bien, en lo que respecta al elemento subjetivo, atendiendo la naturaleza disciplinaria del incidente de Desacato8 , al estudiar la conducta de los funcionarios accionados, de manera subjetiva, para endilgar su responsabilidad en el trámite que nos ocupa, se tiene que de acuerdo a lo informado y a los documentos aportados por los distintos incidentados en el presente tramite, aquellos demostraron tener voluntad y realizar actos positivos en pro del cumplimiento de la orden impartida en los fallos objeto del presente tramite incidental, por lo que no se encuentra acreditada la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo dentro del caso que hoy es objeto de estudio, toda vez que es clara la intención de los demandados de cumplir debidamente la orden del fallo de tutela y por tanto, no resultan sancionables por desacato, dado que para ello era necesario encontrar que sus comportamientos hubiesen sido dolosos o culposos en punto de desconocerla.
(…) Así las cosas, éste despacho se abstendrá de sancionar por desacato a los doctores VERÓNICA MONTERROSA TORRES, en su calidad de Secretaria de Educación de Bolívar; JAIME ABRIL MORALES, Vicepresidente Fondos de Prestaciones, así como a ALEXANDER ALBERTO DOMÍNGUEZ BOLAÑO, Director Médico/ Programa Magisterio Bolívar, IPS Clínica General del Norte S.A.; al demostrarse que se vienen adelantando actuaciones en pro del cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela emitido por este despacho judicial en fecha 24 de mayo del 2021, modificado por la sentencia del 02 de julio de las calendas por el Tribunal Superior de Cartagena- Sala Civil Especializada en restitución de Tierras, anotando que aquello solo no ha sido cumplido a cabalidad debido a la renuencia de la accionante para acudir a las citaciones realizadas» Se resalta.
Entonces, según lo visto, contrario a lo afirmado por la querellante, las conclusiones a las que llegó el Juzgado accionado no configuran defecto fáctico, sustantivo o de otra índole, en tanto que, advirtió que las accionadas respondieron al incidente indicando en detalle los procedimientos surtidos con miras a dar cumplimiento a las órdenes proferidas en sede de tutela en favor de la señora Ochoa Leguía, precisando que, en el caso de la IPS incidentada – Clínica Unión Temporal del Norte Regional 5 – institución encargada de realizar la evaluación de pérdida de capacidad laboral, quedó demostrado que programó las correspondientes consultas médicas y citó a la interesada a través de su correo electrónico de contacto, citaciones que aquélla finalmente no atendió, siendo esa la razón por la cual el reclamado procedimiento no se ha llevado a cabo.
De manera que, como puede observarse de lo reseñado, la autoridad accionada resolvió no sancionar de acuerdo a la valoración que les dio a los informes rendidos por las entidades allí convocadas, alcance demostrativo que, desde luego, no puede ser alterado por esta vía, máxime si no se aprecia inconsulto o desfasado, en todo caso, distante de edificar la vía de hecho denunciada.
Cuando se controvierte vía tutela el ejercicio valorativo de los jueces de instancia, la Sala en precedencia ha indicado que ese es precisamente,
«(…) el campo en donde fluye la independencia del juez con mayor vigor, […] Ello por cuanto el administrador de justicia es quien puede apreciar y valorar, de la manera más certera, el material probatorio que obra dentro de un proceso, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica; por lo tanto, a juicio de la Corte, la regla general de que la figura de la vía de hecho solamente puede tener una aplicación en situaciones extremas debe ser manejada con un criterio restrictivo (…) de forma que sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa en el caso concreto, que de manera manifiesta el operador jurídico ejecuta un juicio irrazonable o arbitrario sobre la valoración probatoria por fuera de las reglas básicas de realización, práctica y apreciación, las cuales se reflejan en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo, ha dicho esta Corte, debe ser de tal entidad que debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y el mismo debe poseer una incidencia directa en la decisión» (CSJ STC, 5 jul. 2012, rad. 01339-00, reiterado, entre otros, en STC3479-2015, STC-9611-2015, y, STC4546-2016, 13 ab. rad, 00770-00).
Ahora, la simple disparidad de criterios sobre la forma en que debía cumplirse el mandato dado en el fallo de tutela, no puede ser razón suficiente para dejar sin efectos el proveído que resolvió «abstenerse» de sancionar, pues ello atentaría contra los principios de autonomía e independencia que rodean las actuaciones judiciales.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido, de un lado, que «el juez de tutela no es el llamado a intervenir a manera de árbitro para determinar cuáles de los planteamientos valorativos y hermenéuticos del juzgador, o de las partes, resultan ser los más acertados, y menos acometer, bajo ese pretexto, como lo pretende la actora, la revisión oficiosa del asunto, como si fuese uno de instancia» (CSJ STC, 7 mar. 2008, rad. 00514-01, STC4198-2016, 7 ab rad. 00052-01); y, de otro, que «la adversidad de la decisión no es por sí misma fundamento que le allane el camino al vencido para perseverar en sus discrepancias frente a lo resuelto por el juez natural» (CSJ STC, 28 mar. 2012, rad. 00022-01 y, STC4185-2016, 7 ab. rad. 00696-00).
Adicionalmente, y al margen de lo anterior, la Sala frente a cuestionamientos contra providencias judiciales ha dicho en precedencia que,
4. Conclusión.
Se ratificará la negativa de la presente salvaguarda por cuanto no puede señalarse de caprichosa o arbitraria la determinación a través de la cual el accionado resolvió no sancionar en el incidente de desacato en cuestión, de conformidad con lo aportado a esa actuación por las demandadas, que acreditaron el adelantamiento de gestiones dirigidas al cumplimiento de la orden de tutelar.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito, y en oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
1 «a) ORDENAR a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOLÍVAR que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contabilizadas desde la notificación de la presente sentencia, proceda a remitir a la accionante al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o Clínica General del Norte para efectos de la realización de los exámenes de egreso, en razón de los argumentos expuestos en la motivación de la presenten sentencia.
b) ORDENAR a el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DE MAGISTERIO (FOMAG), que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a dar estatus de activa a la accionante ENAISA OCHOA LEGUÍA, para efectos de que a través de UNIÓN TEMPORAL DEL NORTE REGIÓN 5 – conformada por la ORGANIZACIÓN CLÍNICA GENERAL DEL NORTE, dé continuidad a los servicios médicos que le venían siendo suministrados en razón de sus patologías y demás asistencias consagradas en el Decreto 1075 de 2015, 1655 de 2015 y demás normas concordantes y así mismo, de ser el caso, se inicien los trámites tendientes a la valoración de la pérdida de capacidad que reclama la accionante en atención a lo manifestado por ella relativo a su patología de Epilepsia. Esta reactivación se extenderá mientras se surten los trámites tendientes a la valoración de la pérdida de capacidad laboral o en su defecto, hasta el momento en que se determine la improcedencia de dicha valoración.».