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STC17340-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC17340-2020
Radicación n.° 11001-02-04-000-2021-01594-01
(Aprobado en sesión virtual de quince de diciembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 31 de agosto de 2021, proferido por la Sala de Casación Penal de esta Corte, dentro de la acción de tutela promovida por Rafael Heberto Martínez Collante contra la Sala Penal del Tribunal Superior de BogotḠla Fiscalía 22 Delegada ante esa Colegiatura, la Unidad de Gestión de Pensionados y Parafiscales – UGPP y el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá, trámite al que fueron vinculadas las partes y los intervinientes del juicio declarativo a que alude el escrito inicial.
1. El promotor del amparo reclama la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad, presuntamente conculcados por las autoridades accionadas, al suspenderle el pago del reajuste de la indexación de la primera mesada, como pensionado de la Empresa de Puertos de Colombia -Foncolpuertos.
Por tal motivo, pretende que por esta vía se ordene a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, «cancelar[le] la indexación a que tiene derecho», tras «revocar la injusta e ilegal resolución que suspendió el pago del reajuste de la indexación a la primera mesada».
2. Para respaldar su queja expone en compendio, que es pensionado de la Empresa de Puertos de Colombia desde el 5 de abril de 1992, y mediante Resolución No. 027 de 26 de enero de 1998 se le reconoció la indexación de la primera mesada pensional; no obstante, ese reajuste fue suspendido por la UGPP mediante Resolución No. RDP 020737 de 25 de mayo de 2015 por orden de la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, debido a que el citado acto administrativo había sido firmado por el director de Foncolpuertos Manuel Heriberto Zabaleta, contra quien se adelanta juicio penal, por lo cual pidió se le permitiera intervenir como «tercero incidental» en ese proceso, el cual se encuentra ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en trámite del recurso de apelación de sentencia.
Señala que en decisión T-199 de 2018, la Corte Constitucional amparó el derecho de los pensionados de Puertos de Colombia, tras considerar que a instancias del precitado juicio no se podía suspender el pago de sus pensiones, motivo por el cual promovió acción de tutela en dos ocasiones reclamando el pago de la indexación de su mesada, las cuales fueron negadas, empero, como la Corte Suprema de Justicia y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá han emitido nuevos pronunciamientos donde amparan los derechos de personas en situación similar a la suya, ello «constituye un hecho novedoso que amerita un nuevo pronunciamiento por el juez constitucional», pues, «el hecho de que haya sido reconocida o firmada la resolución [donde se le reconoce la indexación de la primera mesada pensional] por el señor Manuel Heriberto Zabaleta, quien fue director de Foncolpuertos, no quiere decir, per sé, que sea ilegal», situación que, aunada a que es una persona de la tercera edad, en una difícil situación económica, hace posible la intervención del juez de tutela a su favor.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
a. El Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá informó, que, dentro del proceso penal seguido contra Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, en sentencia del 18 de septiembre de 2019 decretó como medida de restablecimiento de derecho, el levantamiento de la medida provisional de suspensión de la indexación de la mesada pensional de varios trabajadores de Puertos de Colombia, orden que se hará efectiva una vez el fallo que la contiene cobre ejecutorio.
Precisó, que dicho proceso penal es adelantado únicamente por el delito de peculado por apropiación y el aquí interesado no es parte de este, ni ha elevado solicitud alguna como tercero incidental.
b. La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, indicó que hay temeridad en la solicitud de protección, porque el aquí interesado ha presentado dos acciones de tutela con el mismo propósito, los mismos hechos y las mismas partes, las cuales fueron negadas mediante sentencias de 27 de enero de 2020 del Juzgado Tercero de Familia Oral de Santa Marta y de 17 de enero de 2021 del Juzgado Quince Civil del Circuito de la misma ciudad; que suspendió el pago de la indexación del gestor en cumplimiento de una orden judicial, sin tener la potestad de decidir si la acogía o no, además, éste cuenta con la posibilidad de elevar su reclamo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o dentro del proceso penal donde se emitió dicha imposición.
Finalmente precisó, que en el presente caso se descarta la generación de un perjuicio irremediable, porque el gestor recibe su pensión, y que la sentencia T-199 de 2018 no tiene efectos erga omnes.
c. La Coordinación de la Unidad Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá de la Fiscalía General de la Nación informó, que la Fiscalía 22 de esa unidad fue eliminada.
c. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá corroboró, que tramita la apelación interpuesta contra la sentencia emitida el 18 de septiembre de 2019 por Juzgado Dieciséis Penal del Circuito Especializado de la misma ciudad, dentro del proceso penal seguido contra Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez.
d. Manuel Zabaleta Rodríguez y Tatiana Margarita Santiago Bolívar, coadyuvaron la solicitud del inconforme.
e. El ciudadano Julio Acosta Cruz Benedicto puso de presente, que la UGPP también suspendió los efectos jurídicos del reconocimiento de su pensión, y no recibe ningún ingreso pese a tener 83 años de edad, por lo cual pidió la protección de sus propios derechos fundamentales mediante el levantamiento de dicha medida, acorde con la sentencia proferida por el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala de Casación Penal de esta Corporación, tras descartar la temeridad en el proceder del gestor, porque «en la presente demanda, el accionante invoca un cambio jurisprudencial de esta Sala Especializada frente a la procedencia formal de la acción de tutela en casos como el suyo, que no fue analizado en el trámite anterior, lo cual constituye un hecho novedoso que amerita un nuevo pronunciamiento del juez constitucional», advirtió cumplido el presupuesto de la subsidiariedad, porque «el demandante no cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar la legalidad del acto administrativo por el cual, la UGPP, suspendió la Resolución 027 del 26 de enero de 1998, que le reconoció la indexación de la primera mesada pensional, por ser un acto de ejecución»; además, señaló que a pesar de estar en curso el proceso penal dentro del cual se emitió la decisión que perjudica al gestor, «esta Sala Especializada, en la STP 9949, dictada el 29 de septiembre de 2020, en el radicado 112150, en un evento similar al aquí estudiado, estimó que, ante la clara afectación de derechos fundamentales, sería un desacierto impedir el acceso a la protección constitucional por la falta del condicionamiento en mención. Por consiguiente, en este específico asunto se tendrá por satisfecho el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela».
Hechas estas precisiones, accedió a la protección reclamada, porque «en la sentencia a la que se ha hecho alusión se reiteró que es válido que la Fiscalía, en procesos tramitados por la Ley 600 de 2000, disponga la suspensión de efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado. Pero, la UGPP viola el debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social de los beneficiarios, cuando cumple esa orden sin antes verificar si la actuación es evidentemente fraudulenta, realizando los trámites previstos en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para así determinar si procede o no suspender la mesada pensional (CC T-199-2018, CSJ STP2208-2019, STP12079-2019, STP13363-2019 y STP2748-2020). En el subjudice, es indiscutible que en el proceso penal 2013-00061 la resolución de acusación se profirió contra Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, como supuesto autor del delito de peculado por apropiación, y no frente al actor. La UGPP admite que, el 25 de mayo de 2015, suspendió la Resolución 027 del 26 de enero de 1998, que benefició a RAFAEL HEBERTO MARTÍNEZ COLLANTE con la indexación de su primera mesada pensional, bajo el único argumento de cumplir una orden de la fiscalía, es decir, que no agotó previamente el trámite previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para determinar si la actuación era evidentemente fraudulenta».
LA IMPUGNACIÓN
La presentó la UGPP alegando, de un lado, que el actor actuó de manera temeraria y la situación expuesta no le genera un perjuicio irremediable porque está recibiendo su pensión; y de otro, que suspendió el acto administrativo de indexación de la pensión del gestor, en cumplimiento de una orden judicial, so pena de incurrir en falta disciplinaria grave o en el delito de fraude a resolución judicial, además que ya se pronunció sobre dicha actualización de valores, mediante Resolución RDP031228 de 25 de agosto de 2016, donde la negó debido a la existencia de la aludida orden judicial, acto administrativo que fue recurrido extemporáneamente, por lo que se encuentra en firme.
CONSIDERACIONES
1. Respecto de la procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales, por vía jurisprudencial se le ha reconocido un carácter eminentemente excepcional y subsidiario, de acuerdo con el cual, dicha protección sólo puede abrirse paso cuando se establezcan tres situaciones, a saber: la ausencia de mecanismos judiciales para atacarla, la prontitud del reclamo, y, la existencia de causal de procedencia del amparo, es decir, cuando la acción u omisión del funcionario judicial carece de fundamento objetivo y responde más a su capricho o voluntad, valga decir, sea el producto de su arbitrariedad.
2. En el presente asunto se observa, que la censura del ciudadano Rafael Heberto Martínez Collante está encaminada, en lo fundamental, contra la decisión de la UGPP de suspender la Resolución 017 del 26 de enero de 1998, con que se le había reconocido la indexación de la primera mesada pensional, pues en su criterio, tal reconocimiento pensional es legal, a pesar de haber sido firmado por Manuel Heriberto Zabaleta, contra quien se adelanta proceso penal por presunto peculado por apropiación como directivo de Foncolpuertos.
3. De entrada corresponde precisar, que tal y como lo advirtió el a quo constitucional, la formulación del amparo no resulta temeraria, porque a pesar que similar pedimento le fue negado al gestor en sede de tutela el 27 de enero de 2020 por el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Santa Marta y el 17 de enero de 2021 por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, en esta ocasión éste reclama la aplicación a su caso de un nuevo criterio con que, dice, la Corte Constitucional y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia han concedido la protección solicitada por otras personas en situación similar a la suya, lo que descarta la similitud en el fundamento de las peticiones de amparo e impide sostener que se trata de un ejercicio repetido de la acción.
4. Sobre la temática planteada en la impugnación, esta Sala viene sosteniendo que el reclamo constitucional resulta improcedente, principalmente por incumplimiento del requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, ya que las resoluciones con que la UGPP afectó pensiones como la del aquí accionante, como consecuencia de la ejecución de la orden emitida dentro del proceso penal seguido contra Manuel Zabaleta Rodríguez, cuyo propósito es cesar los efectos nocivos derivados de los supuestos actos delictivos que cometió éste como ex director de Foncolpuertos, «son objeto de análisis en el proceso penal, y es allí donde se debe definir si las prestaciones conferidas con intervención del sindicado están o no afectadas por el delito de peculado por apropiación, y no al juez de tutela, escenario en donde, además, los interesados en hacerlas valer tienen la posibilidad de exponer las razones por las cuales sus derechos no están asociados al ilícito. Con mayor razón, si los favorecidos con la sentencia de la Sala Penal no acreditaron la existencia de un perjuicio irremediable que haga impostergable la intervención constitucional» (STC5436-2021).
También se ha negado la protección porque «resulta ostensible el actuar precipitado del actor quién, según los informes rendidos a este trámite, además de asistir a ese pleito para ser reconocido como «tercero incidental», acudió a esta salvaguarda sin esperar las resultas propias del rito que se adelanta a fin de resolver, entre otras, lo relativo a los efectos de las cautelas que allí se ordenaron sobre su prestación pensional (…) De otro lado, a pesar de las manifestaciones de urgencia y perjuicio insalvable que acotó el precursor, se echa de menos la prueba de su existencia, panorama suficiente para frustrar la intervención constitucional, siquiera de forma transitoria. En efecto, oteados los informes y el escrito de tutela es dable colegir que la mesada ordinaria del gestor se sufraga regularmente por la convocada pues dicha prestación no se halla vinculada por la resolución criticada que sólo cobijó, como ya se dijo, la indexación de esa cuota de jubilación, lo que desdibuja la alegada lesión supra legal. Con todo, la condición de ser persona de la tercera edad no es óbice para la concesión automática del resguardo» (STC12891-2021).
5. Frente al mismo supuesto, la Sala de Casación Penal de esta Corte optó por variar su postura y en decisiones como la STP9949 del 29 de septiembre de 2020 concedió la protección reclamada por personas en situación similar a la del aquí accionante, tras considerar que, «si bien la facultad de la Fiscalía para ordenar la suspensión de los efectos de actos administrativos que reconocen una prestación de carácter pensional, es una medida necesaria para cesar los efectos que pudo generar la conducta punible calificada, la actuación debe ser evidentemente fraudulenta por parte del beneficiario para que la administración pueda revocar su propio acto sin obtener previamente su consentimiento. (…) En tal virtud, la resolución de acusación se profirió en contra de Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, como supuesto autor del delito de peculado por apropiación y no frente a los aquí coadyuvantes, razón por la cual, a pesar de haberse emitido una orden por parte de la Fiscalía, esta no podía ser ejecutada automáticamente por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, porque, se insiste, de las piezas procesales aportadas al presente trámite constitucional, la actuación presuntamente fraudulenta «evidentemente» no tuvo como origen un acto de Denis Patricia Bolívar Martínez, representante de la menor T.M.S.B., Cruz Benedicto Julio Acosta, Horacio Cantillo Narváez y Miriam del Socorro Yoleani Daza. Por tanto, era imperativo respetar el debido proceso administrativo, esto es, lo previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003».
6. El prenotado criterio corresponde con un pronunciamiento emitido en sede de revisión por la Corte Constitucional, donde se dijo que «a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensiónales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin siquiera contar con el consentimiento de las pensionadas» (T-199-2018).
7. Expuesto lo anterior, en esta oportunidad observa la Corte que, si bien es cierto está pendiente de definición el proceso penal donde se discute la medida de restablecimiento de derecho de la cual el actor deriva la vulneración de sus derechos fundamentales, lo que en principio impediría la intervención del juez constitucional hasta tanto concluya ese juicio, también lo es que el acatamiento a la misma se dio por parte de la Unidad Pensional accionada, de manera unilateral, sin reparar en el derecho fundamental al debido proceso del beneficiario de la mesada, a quien no se le atribuye la conducta delictiva que trata el aludido juicio, lo cual, devino en la afectación de la garantía superior a la seguridad social y al mínimo vital de un sujeto de especial protección constitucional, por ser de la tercera edad, privándolo de su derecho a la indexación de la mesada pensional.
8. En este contexto, la condición del gestor y la ostensible mengua de su ingreso pensional, permiten flexibilizar el análisis del requisito de la subsidiariedad de la tutela, para no exigirle soportar la misma carga procesal que un sujeto sin esas condiciones de vulnerabilidad, pues, como lo ha considerado la Corte Constitucional, «exigir idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones» (T-074-2015), particularidades que entones posibilitan analizar de fondo la temática planteada en la tutela.
9. Bajo este panorama, se observa que la UGPP procedió a suspender la Resolución 017 del 26 de enero de 1998, con la cual había reconocido al actor la indexación de su mesada pensional, sin antes evidenciar la abierta ilegalidad de ese acto administrativo por actuaciones de su beneficiario, mediante el agotamiento del procedimiento establecido en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, siendo que, según tiene establecido la Corte Constitucional, «es posible suspender el pago de prestaciones pensionales y posteriormente revocar de manera unilateral los actos irregulares que los reconocieron, si acaecieron actos o hechos manifiestamente ilegales, por parte de su beneficiario, que le permitieron acceder a ellos, siempre y cuando la Administración y toda entidad encargada del reconocimiento y pago de mesadas pensionales adelante los trámites tendientes a dicha suspensión y revocatoria, observando estrictamente el debido proceso» (T-199-18).
Ahora, aunque la UGPP respaldó su proceder en el acatamiento a la orden que le dio el Delegado de la Fiscalía General de la Nación, para cesar los efectos derivados de la posible comisión de una conducta punible, ello no obstaba para que antes adelantara el aludido procedimiento, en procura del respeto al derecho fundamental al debido proceso del beneficiario de la indexación y de los derechos que adquirió presumiblemente de buena fe, ello, bajo el entendido que dicha conducta ilícita no es atribuida a éste, lo que descarta, de momento, actuaciones fraudulentas por parte del beneficiario de la indexación pensional, que permitan suspenderle ese reconocimiento sin su consentimiento expreso.
10. Lo expuesto no quiere decir, que la UGPP debía desacatar la orden que la Fiscalía General de la Nación emitió en uso de sus facultades legales, sino que particular derecho afectado con la misma, le imponía agotar previamente el procedimiento establecido en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 para determinar si procedía la revocatoria del reconocimiento de la indexación pensional, ante la constatación de una irregularidad en la actuación por parte de su beneficiario o en los documentos que sirvieron de soporte para el reconocimiento económico, so pena de afectar las garantías superiores cuya protección invocó éste, en su condición de sujeto de especial protección constitucional.
11. Así las cosas, se mantendrá la protección concedida en el fallo constitucional de instancia, teniendo en cuenta las consideraciones esbozadas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese por el medio más expedito lo aquí resuelto, y en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Con Ausencia Justificada
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE