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STC788-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC788-2021
Radicación n.° 70001-22-14-000-2020-00094-01
(Aprobado en sesión virtual de tres de febrero de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 27 de agosto de 2020 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, dentro de la acción de tutela promovida por Carlos Augusto Pestana Imitola contra el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de la misma ciudad, trámite al que fueron vinculados el Juzgado Promiscuo Municipal de Coveñas, el Concejo Municipal de la prenombrada ciudad, Kevin Andrés Zubiría Peroza, Carlos Morales Castellano, Sebastián Romero González, la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, y, Raúl Alfonso Ricardo, así como las demás partes e intervinientes del asunto constitucional a que alude el escrito inicial.
ANTECEDENTES
1. El accionante reclama por intermedio de apoderado judicial, la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, en el marco del incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela que adelantó frente al Concejo Municipal de Coveñas, con radicado No. 2020-00032-00.
Por tal motivo, pretende que por esta vía se conceda el resguardo deprecado, ordenando al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo, «dejar sin efecto el auto del 23 de julio de 2020», con que se surtió el grado jurisdiccional de consulta dentro del precitado asunto, y en consecuencia, «expedir una nueva providencia en la cual se deje en firme la sanción impuesta al Juzgado Promiscuo Municipal de Coveñas, por el incumplimiento al fallo de tutela del 4 de junio de 2020».
2. En apoyo de sus reclamos y en cuanto interesa para la resolución del asunto aduce, que participó en el concurso de méritos para la provisión del cargo de Personero Municipal de Coveñas para el período 2020-2024, convocado mediante Resolución 203 de 27 de noviembre de 2019 del Concejo de esa ciudad, y no obstante superó todas las etapas de la contienda y fue el único que integró la lista final de elegibles, la prenombrada autoridad municipal, previa votación, se negó a nombrarlo en el cargo, porque supuestamente estaba inhabilitado, revocando además el acto de convocatoria.
Narra que el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo negó la acción de cumplimiento que presentó contra dicha Corporación, tras argumentar que debía acudir a la acción de nulidad electoral, decisión que apeló; no obstante, a la par y por los mismos hechos, presentó acción de tutela contra el Concejo Municipal de Coveñas, la que fue declarada improcedente por el Juzgado Promiscuo Municipal de la Localidad, decisión impugnada, fue revocada por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo, para conceder el amparo y ordenar al accionado suspender los efectos del acto con que se había derogado la convocatoria al aludido concurso de méritos, y, en consecuencia, que se continuara con la última fase del mismo.
Finalmente sostiene, que por el incumplimiento de la autoridad tutelada a la segunda parte de la orden constitucional, ya que ésta se mantuvo en su decisión de no designarlo Personero, el 16 de julio del año pasado el Juzgado Promiscuo Municipal de Coveñas accedió a su solicitud de sancionar por desacato a la mesa directiva de dicha Corporación; empero, al surtirse el grado jurisdiccional de consulta, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo resolvió dejar sin valor ni efecto el castigo, debido a que no era claro si sobre él recaían inhabilidades para posesionarse en el cargo aspirado, además de la temporalidad de la protección concedida, que dependió del levantamiento de la suspensión de términos decretada por la emergencia sanitaria, situación que justifica en su criterio la intervención de un segundo juez constitucional a su favor.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
a). Los Juzgados Promiscuo Municipal de Coveñas y Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo, remitieron las actuaciones que respectivamente surtieron dentro del asunto constitucional en comento.
b). La Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, corroboró que el aquí interesado fue el único participante para la elección del Personero de Coveñas que superó el puntaje mínimo.
c.) Sebastián Romero Gonzáles, Concejal de Coveñas y Segundo Vicepresidente de la mesa directiva de la autoridad, pidió que se acceda a la protección reclamada, porque se generó en el gestor una expectativa legítima.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Juez constitucional de primera instancia negó la salvaguarda reclamada, tras advertir, en lo fundamental, que «La actividad in judicando objeto de censura, no luce palmariamente antojadiza, arbitraria o caprichosa, pues la comprobación de la premisa elucubrada por el convocante, respecto a que no hay duda de que en su persona concurren inhabilidades que le impidan participar del proceso de elección de Personero y su consecuente nombramiento, es estrictamente legal, e implica la construcción de juicios de valor, tanto fácticos como jurídicos, que requieren de un adecuado y amplio debate probatorio, de conocimiento del sentenciador contencioso administrativo en lugar del constitucional, y no en sede tutelar y menos en el accesorio defenestrado, sino a través de los medios de control pertinentes establecidos en la Ley 1437 de 2011. Tampoco puede desconocerse, que una de las razones del accionado para revocar la sanción comentada, es que la protección del fallo tuitivo estaba supeditada al levantamiento de la suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura a causa de la emergencia sanitaria genitada por la pandemia Covid-19, reactivación que efectivamente se produjo, quedando sin piso cualquier porfía a la conducencia e idoneidad de los mecanismos ordinarios para el solvento de las pretensiones incardinadas por el actor, en los que puede echar mano de medidas cautelares que le permitan neutralizar provisionalmente los actos administrativos que considere lesivos, inclusive. Por demás y en gracia de discusión, lo cierto es que el ruego impetrado no tendría vocación de prosperidad, en tanto no se avizora afectación alguna a las garantías iusfundamentales invocadas, pues aunque el interesado era el único concursante inmerso en el listado de elegibles para la Personería Municipal de Coveñas, la consecuencia de tal calidad no es indefectiblemente la designación perseguida, pues como bien ha plasmado el Consejo de Estado en su moderna jurisprudencia “la elección debe recaer sobre quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, salvo que medien razones objetivas y debidamente fundada que impidan confirmar tal determinación, verbigracia la violación del régimen de inhabilidades”».
LA IMPUGNACIÓN
El accionante replicó el fallo anterior, haciendo énfasis en que el asunto tiene relevancia constitucional porque «se trata de valorar si en la providencia judicial adoptada por el Juez Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad con una decisión de autoridad judicial»; de otro lado, lo que busca es que se le permita discutir la situación ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual no es posible porque «el Concejo Municipal no le ha enrostrado en su actuación administrativa la existencia de posibles inhabilidades», siendo además que en el proveído del 23 de julio de 2020 se incurrió en «grave defecto fáctico», ya que «la controversia jurídica y probatoria de la que hace referencia el despacho es inexistente».
CONSIDERACIONES
1. Bien se sabe, siguiendo los criterios jurisprudenciales de la Corporación, que, en línea de principio, la acción instaurada no procede contra providencias o actuaciones judiciales, dado que no pertenece al entorno de los Jueces constitucionales inmiscuirse en el escenario de los trámites ordinarios en curso o ya terminados, para tratar de modificar o cambiar las determinaciones pronunciadas en ellos, porque al obrar de esa manera se quebrantarían los principios que contemplan los artículos 228 y 230 de la Constitución Política.
El planteamiento anterior se aplica en una medida aún mayor, cuando la determinación atacada fue proferida por un juez constitucional como epílogo del trámite de amparo; de lo contrario, se abriría la puerta a una espiral infinita de acciones de la misma naturaleza, en la que se controvertiría ad aeternum lo expresado en el primer fallo. Así las cosas, de manera sumamente excepcional, la Corte ha admitido la intervención de un segundo juez de amparo cuando en el trámite de la acción se ha incurrido en una vulneración clara y ostensible al debido proceso de alguna de las partes o de terceros con interés en el resultado del respetivo trámite
2. Acerca de esta especial temática, la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 adiada 1º de octubre de 2015, consolidó los criterios dispuestos desde el año 2001 acerca de los casos en los cuales, de manera excepcional, resulta procedente la acción de tutela frente a una controversia suscitada con ocasión de un trámite de igual naturaleza, de la siguiente manera:
«4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia.
4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.
4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.
4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.
4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia.
4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional».
3. La Sala al examinar el tema, en punto a las diligencias que se surten a propósito del incidente que se origina por el incumplimiento del fallo de tutela, ha considerado improcedente una nueva revisión de la misma naturaleza constitucional, «dada la conexión y dependencia que existe entre esta etapa y la inicial, además, porque de admitirse, resultaría menguada y menospreciada la efectividad de la justicia, así como la seguridad jurídica que el fallo debe entrañar» (STC5453-2020).
No obstante, la Corte ha accedido a intervenir en el trámite accesorio en comento cuando encuentra una decisión que reviste evidente vulneración del derecho fundamental al debido proceso, «como cuando se omiten etapas de su trámite legal y en aquellos casos excepcionales, en que se invoca ausencia de notificación del accionado, una vez éste hubiera agotado en el interior del incidente de desacato esta misma situación» (STC10138-2020), o «si se logra verificar que una vez ejecutoriado un fallo de tutela que concede la protección de derechos fundamentales, la autoridad pública o el particular obligado al cumplimiento del mismo, no lo ha materializado en los términos expuestos en la parte resolutiva del mismo, y el juez constitucional de primera instancia se niega a hacer cumplir su propia sentencia una vez iniciado el desacato, el accionante al cual se le protegieron sus derechos constitucionales, puede acudir nuevamente ante otro juez de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la cosa juzgada, al debido proceso y al acceso real y efectivo a la justicia, [eventualidad en la cual] el nuevo juez constitucional podrá (i) dejar sin efectos las providencias judiciales que denegaron dar trámite al incidente de desacato; (ii) que declararon cumplido el fallo de tutela sin que se hubiera atendido a la parte resolutiva del mismo (iii) o que hubiere decretado una sanción al obligado a cumplirlo sin el respeto por el debido proceso» (CC T-010/12, citada en STC5453-2020).
4. En el presente asunto se observa, que la censura del ciudadano Carlos Augusto Pestana Imitola recae, concretamente, en la decisión del 23 de julio de 2020 del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo, de revocar en sede del grado jurisdiccional de consulta, el proveído del día 15 del mismo mes y año del Juzgado Promiscuo Municipal de Coveñas, para en su lugar, no sancionar a la mesa directiva del Consejo Municipal de Coveñas por el supuesto desacato a la orden de tutela que aquella autoridad les había dado en sentencia del 4 de junio de la misma anualidad, consistente en ordenar a la Corporación allí accionada: «SEGUNDO: (…) suspender temporalmente los efectos jurídicos de la Resolución No. 038 del 27 de febrero de 2020 expedida por dicha corporación, hasta tanto se garantice al señor Carlos Augusto Pestana Imitola que las acciones judiciales de cumplimiento y de simple nulidad con solicitud de medida provisional, presentados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de este distrito judicial, van a resultar idóneas por la reactivación del trámite procesal que le corresponde, ello cuando se verifique el levantamiento de las medidas de suspensión de los términos en las que se encuentran aquellas en este momento por disposición el Consejo Superior de la Judicatura. TERCERO: (…), continuar con la última etapa del proceso de elección de personero municipal de Coveñas de acuerdo al acta de convocatoria No. 203 del 27 de noviembre de 2019 expedida por esa Corporación y dentro del cual el señor Carlos Augusto Pestana Imitola fue publicado en la lista definitiva de elegibles, de acuerdo a la Resolución No. 10 del 9 de enero de 2020, para lo anterior se le concede el término de 4 días contados a partir de la notificación del presente fallo».
No obstante, revisados los argumentos que sustentan la solicitud de protección y aquellos expuestos en la determinación criticada, no se advierte procedente la concesión del amparo, ya que la decisión cuestionada no es el resultado de un subjetivo criterio que conlleve ostensible desviación del ordenamiento jurídico, y, por ende, tenga aptitud para lesionar las garantías esenciales del promotor de la queja constitucional, habida cuenta que para la revocatoria de la sanción por desacato, la autoridad enjuiciada consideró, con sustento en pronunciamientos del Consejo de Estado, que «al Concejo le es obligatorio la designación o cubrir la vacante del cargo sometido a concurso, con la persona que ocupó el primer puesto de la lista de elegibles solo si no ocurre en éste causal de inhabilidad o incompatibilidad. Advierte el despacho que en ese sentido el control de legalidad debe ser ejercido por el nominador y, a pesar que la elección del Personero con el proceso del concurso dejó de estar exclusivamente al arbitrio del Concejo Municipal (discrecionalidad en el nombramiento), en todo caso conservó sus facultades de nominación, pero ya no sujeto a los vaivenes del amplio margen de liberalidad que le confería el ordenamiento jurídico, sino por medio de la realización de un procedimiento objetivo y reglado, por ello no despoja a dicha corporación de todo su poder de configuración eleccionaria. En estos términos el Concejo como nominador debe ejercer el control de legalidad frente a quienes van a ocupar el cargo, en un primer momento con la verificación de los requisitos mínimos exigidos para ocupar el cargo por cada uno de los aspirantes inscritos, con las causales de inadmisión del concurso; empero tal facultad no se agota con dicha etapa, porque la jurisprudencia ha señalado que incluso puede ejercerla aun cuando hay lista de elegibles.
De esta manera, ante los argumentos y fundamentos expuestos por el presidente de la mesa directiva del concejo municipal de Coveñas que tuvieron en cuenta la mayoría de integrantes del concejo para no elegir al señor PESTANA IMITOLA, existiendo controversia jurídica y probatoria frente a este tema neurálgico de las inhabilidades enrostradas al prenombrado, indistintamente tenga o no la razón, por escapar dicha cuestión o debate a la órbita de competencia asignada al Juez constitucional, como lo es dirimir los conflictos, controversias y debates que giran en torno a la concurrencia o no de causales de inhabilidad en cabeza de los aspirantes a concurso de méritos, y en el caso particular definir si el señor CARLOS AUGUSTO PESTANA IMITOLA, se encuentra o no inhabilitado para ser elegido, pues para ello el legislador ha subrogado tal potestad en cabeza de la jurisdicción contenciosa administrativa, por ello concluye el despacho que en el caso concreto no se cumple el factor objetivo, pues el concejo de Coveñas bajo las circunstancias expuestas en sede del trámite incidental no estaría obligado como nominador efectuar la elección de resultar válidas las objeciones exteriorizadas frente a la elección del aspirante.
Aunado a lo anterior, frente al ámbito de temporalidad de la orden tutela, fue señalado expresamente que los efectos jurídicos de la decisión del 4 de junio de 2020, se mantendrían hasta tanto se le garantizara al señor PESTANA IMITOLA que las acciones judiciales de cumplimiento y de simple nulidad con solicitud de medida provisional, presentados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de este distrito judicial, resultarían idóneas por la reactivación del trámite procesal que le corresponde, ello cuando se verificará el levantamiento de las medidas de suspensión de los términos a nivel nacional, lo cual se verificó el 1 de julio del presente año, con lo cual quedando nuevamente habilitados los medios ordinarios a su alcance para la consecuencia de sus pretensiones, cesaron los alcances y efectos impartidos en la orden de tutela en comento.
Con fundamento en todo lo expuesto, deberá revocarse el auto del 15 de julio de 2020, que determinó imponer sanción por desacato a los señores KEBIN ANDRES ZUBIRIA PEROZA, presidente Concejo Municipal de Coveñas, CARLOS MORALES CASTELLANOS, primer vicepresidente y SEBASTIAN ROMERO GONZALEZ, segundo vicepresidente, por no cumplirse los presupuestos de responsabilidad objetivo y subjetivo (…)»
5. Del análisis de estas consideraciones, no cabe duda que, a diferencia de lo considerado por el accionante, la decisión del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Sincelejo de dejar sin valor ni efecto la sanción por desacato impuesta por el a quo, se soportó en el análisis de las pruebas allegadas al trámite incidental, a la luz de un razonable entendimiento de las normas sustanciales y procesales aplicables al caso concreto, por lo que el mero disentimiento con la interpretación normativa y probatoria realizada por la autoridad del asunto, no permite per se la intromisión del juez constitucional para modificar o invalidar lo resuelto, al haber quedado descartado que la autoridad tutelada había obedecido la orden de tutela, pues, dejó sin efectos el acto con que había suspendido el concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal, conforme se le ordenó en la primera parte de la misma, y al continuar con el trámite final del concurso, en cumplimiento de la segunda parte de la imposición, resolvió previa votación no nombrar al aquí interesado como personero de la municipalidad, por considerar que estaba incurso en causal de inhabilidad para el cargo, motivo que el juez de la consulta no solo estimó sustentado, sino que, debido a que la protección tutelar sobre ese particular había sido dispensada de forma temporal, mientras se levantaba la suspensión de términos dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura, el tema debía ser objeto de discusión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. De este modo, queda descartada la afrenta al debido proceso que como motivo para la intervención de un segundo juez de tutela en la decisión de un incidente de desacato ha considerado procedente esta Corte, ya que «(…) sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa en el caso concreto, que de manera manifiesta el operador jurídico ejecuta un juicio irrazonable o arbitrario sobre la valoración probatoria por fuera de las reglas básicas de realización, práctica y apreciación, las cuales se reflejan en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo, ha dicho esta Corte, debe ser de tal entidad que debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y el mismo debe poseer una incidencia directa en la decisión» (STC10138-2020).
7. Corolario de lo expuesto y sin más razones por innecesarias, habrá de ratificarse la decisión refutada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA