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ATC882-2023
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
Radicación n.º 11001-02-03-000-2023-01154-01
(Aprobado en sesión de dos de agosto de dos mil veintitrés)
Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
Se decide el incidente de desacato formulado por Forpresalud IPS S.A.S. contra la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga – Magistrada Mery Esmeralda Agón Amado.
ANTECEDENTES
1. Forpresalud IPS S.A.S. prestó servicios médicos No POS para atender a los usuarios del régimen subsidiado del Departamento de Santander – Secretaría de Salud de Santander, conforme quedó detallado en unas facturas, y al no recibir el pago de las mismas, acumuló demanda dentro del proceso ejecutivo tramitado contra el ente territorial con radicado «2015-289», conocido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga, donde se libró mandamiento de pago a su favor el 27 de octubre de 2017 y el 24 de septiembre de 2018 se ordenó seguir adelante con la ejecución, posteriormente el 24 de abril de 2019 se aprobó la liquidación de costas y se ordenó remitir el expediente a los juzgados de ejecución, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de la misma ciudad, donde se acumuló al proceso con radicado 2008-00295-01.
El 18 de marzo de 2022 se actualizó la liquidación del crédito; el 21 de septiembre siguiente el juzgado de ejecución requirió a varias entidades financieras «para que se sirvan atender la medida cautelar decretada en el asunto sobre los dineros que se encuentren a favor del Departamento de Santander – Secretaría de Salud Departamental de Santander, con la salvedad que la cautela no puede afectar: (i) los dineros que no son de la demandada, (ii) los emanados del Sistema General de Participaciones (art.513 del C.P.C., Decreto 1101 de 2007, art. 6 de la Ley 179 de 1994 y art 19 del decreto 111 de 1996); y (iii) los que tengan el carácter de parafiscales y no estén dentro de las excepciones, de acuerdo a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias que se acaban de citar. En el evento en que las entidades llamadas a atender la anterior orden requisitoria, encuentren que los dineros están dentro de alguna de las mentadas situaciones, deberán de abstenerse de ponerlos a disposición, haciéndolo saber con el soporte legal en que se fundan y las respectivas documentales del caso».
La gestora apeló la precitada decisión y el 22 de febrero de 2023 la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga la confirmó, afirmó aquella, en contra de los precedentes sobre las excepciones a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados para Salud, emitidos por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia (STC3842-2021, STC4663-2021, STC1479-2020, STC14198-2019, STC8545-2020, STC3842-2021), la Sala de Casacón Laboral de la misma Corporación (STL6430-2018, STL2493-2020) y la Corte Constitucional (C-546 de1992, C-103 de 1994, C-566 de 2003, C-543 de 2013, C-1154 de 2008).
2. La ahora incidentante acudió, entonces, a la acción de tutela, criticando que la Colegiatura accionada en su decisión del 22 de febrero de 2023 no logró demostrar que el citado precedente haya variado, por lo cual desatendió el criterio vertical aplicable, el cual establece que es posible la cautela, cuando se cobran obligaciones que tienen como fuente la prestación de servicios de salud, y en este caso la cautela se dirige no sobre dineros del SGSSS depositados en cuentas maestras, sino sobre dineros del SGP en su rubro de salud.
Agregó que con destino a las entidades financieras que tienen depositado dinero del ente territorial, éste allegó certificaciones suscritas por la Directora Técnica de la Tesorería General del Departamento, donde indicó que las sumas son inembargables, «olvidándose que las medidas cautelares son producto de la prestación de servicios de salud», y con base en tal documento, que es una prueba emanada de la misma ejecutada, todas las cuentas serían inembargables, porque todos los recursos que recibe el ente territorial se enmarcan para una previsión de ingresos y gastos relativos a una determinada actividad económica, según el artículo 353 de la Constitución Política y el Decreto 111 de 1996, artículo 109.
3. El 29 de marzo de 2023 esta Colegiatura concedió el amparo solicitado (STC3044-2023), ordenó a «la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga que, (…) deje sin efecto el proveído del 22 de febrero de 2023, que confirmó el proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de la misa ciudad, el 21 de septiembre de 2022, y las actuaciones que dependan de éste» y en consecuencia «emita nueva providencia en la que resuelva la apelación interpuesta por la ejecutante en contra del referido proveído de 21 de septiembre de 2022, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de este fallo»
Para arribar a esa conclusión, en lo medular, se consideró que, la Colegiatura accionada no acertó cuando condicionó el embargo solicitado por la gestora sobre dinero depositado en cuentas bancarias, para que no recayera sobre recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, porque en el caso concreto se daban los presupuestos para aplicar la excepción a la inembargabilidad de los mismos, debido a que el título objeto del recaudo tenía génesis en la prestación de servicios de salud, además de que ya existía una sentencia judicial que daba vía libre al cobro.
Esa determinación no fue impugnada y el asunto se remitió a la Corte Constitucional para su eventual revisión, donde el 30 de junio postrero fue excluido de la misma, en proveído T9410041.
4. En cumplimiento del mentado fallo de tutela, el 11 de abril de 2023, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dictó auto con que resolvió nuevamente la alzada, en el que resolvió
1. Dejar sin efectos el auto proferido por este tribunal el 22 de febrero de 2023 por medio del que se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de septiembre de 2022, proferido por la señora Juez Segunda Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga, en el proceso de la referencia.
2. MODIFICAR el auto apelado, que para mayor claridad se reproduce en su totalidad con la modificación, así:
“ORDENAR requerir al BANCO DE OCCIDENTE S.A., al BANCO GNB SUDAMERIS S.A.S., a COLPATRIA, a BANCOOMEVA, al BANCO ITAU, al BANCO PICHINCHA, a SCOTIABANK y a la ADRES para que se sirvan atender la medida cautelar decretada en el asunto sobre los dineros que se encuentren a favor del DEPARTAMENTO DE SANTANDER-SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, con la salvedad que la cautela no puede afectar: (i) los dineros que no son de la demandada, (ii) los dineros o recursos que hacen parte del presupuesto general del Departamento de Santander, (iii) los que tengan el carácter de parafiscales y (iv) los que se registren en la ADRES y se encuentren depositados en cuentas maestras.
ORDENAR oficiarles a las aludidas entidades, informándoles que conforme a lo considerado por la SALA DE CASACIÓN CIVIL de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, en la Sentencia STC3044-2023 proferida el 29 de marzo de 2023 con ponencia del señor magistrado DR. AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO, y dentro de la acción de tutela radicada al número 11001-02-03-000-2023-01154-00, los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a financiar las acciones de salud pública pueden ser objeto de la medida cautelar de embargo y retención decretadas al configurarse “la segunda de las excepciones contempladas previamente” , por cuanto “se reclamó el embargo, con miras a obtener el pago de las obligaciones reconocidas en la providencia que ordenó continuar con la ejecución y que corresponden a la prestación de servicios de salud” (…)
2. Ordenar al señor juez de primera instancia que proceda, en forma inmediata, a librar los oficios con destino a quienes deben ejecutar las medidas informándoles de la modificación acá decretada.
3. Ordenar al señor juez de primera instancia que proceda, a verificar la naturaleza de los dineros objeto de la medida cautelar y si son inembargables, deberá levantar la medida inmediatamente.
5. La incidentante reclamó el acatamiento aduciendo que, en materia de recursos para la salud, los entes territoriales no recaudan aportes parafiscales, porque ello corresponde a las EPS en el régimen contributivo, por lo cual deben diferenciarse las cuentas maestras abiertas por la ADRES para dicho recaudo por parte de las EPS, de las cuentas abiertas por el ente territorial y registradas ante la ADRES, que no manejan recursos parafiscales y por ende no están beneficiadas del principio de inembargabilidad, de ahí que la ejecutada «no tiene cuenta maestra recaudadora por concepto de parafiscales ante la ADRES, pues estas cuentas son inscritas única y exclusivamente por las EPS, del régimen contributivo, y por consiguiente los recursos que la ADRES le gira a las Secretarías de Salud Departamentales, no son parafiscales, sino hacen parte del Sistema General de Participaciones del Sector Salud, que después son incorporados en el presupuesto departamental, mediante ordenanzas».
Lo expuesto haría nugatorias las medidas cautelares, porque dichos recursos, pese a su fuente, luego son incorporados al presupuesto departamental mediante Ordenanza emitida por la Asamblea Departamental para cada vigencia fiscal, conforme dan cuenta las certificaciones emitidas por el mismo ente territorial, presupuesto que no se puede embargar porque es utilizado por las entidades oficiales para su funcionamiento.
En suma, estima que en el proveído con que se dijo cumplir el fallo constitucional se consideró que «los recursos que le debe girar la ADRES, al Departamento de Santander, a pesar que no son PARAFISCALES, al tenor de la normatividad ibidem, y lo establecido en la sentencia T-053 de 2022, o los que provengan del sistema general de participaciones sector salud, son inembargables al hacer parte del presupuesto general del ente territorial, lo que imposibilita de acuerdo a las certificaciones emanadas por la misma demandada, sean acatadas y aplicadas las órdenes de embargos por parte de las entidades financieras».
6. Esta Corte, previo requerimiento al Tribunal que soportó el reclamo tutelar seguido bajo el radicado del epígrafe, por auto del pasado 31 de mayo dispuso tramitar el incidente previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, surtir el traslado de rigor a la funcionaria de tal sede judicial, y en proveído del 22 de junio siguiente tuvo como pruebas la totalidad de los documentos allegados a la actuación.
En oportunidad, la Magistrada sustanciadora de la Colegiatura convocada -Mery Esmeralda Agón Amado- señaló que emitió el auto de 11 de abril último «con el único propósito de dar cumplimiento, en sus propios términos, a las anteriores órdenes», a lo cual agregó que,
Sin el ánimo de hacer nuevas consideraciones, considero pertinente aclarar que no corresponde a lo considerado y decidido en la citada providencia [auto del 11 de abril de 2023], lo manifestado por el apoderado incidentante en lo relacionado con el ADRES, pues en la parte resolutiva puede advertirse claramente que a dicha entidad también se le ordenó requerir para que cumpliera con la medida cautelar decretada con las salvedades allí indicadas, entre las que no se incluyeron los recursos provenientes del SGP.
Incluso se ordenó oficiarle informándole que, conforme a la sentencia de tutela objeto de cumplimiento, los recursos del SGP podían ser objeto de la medida de embargo y retención decretada, y se dispuso ponerle en conocimiento el citado fallo, por lo que es clara dicha decisión, en que los recursos que maneja el ADRES de la entidad territorial – DEPARTAMENTO DE SANTANDER- y que son girados del SGP como lo contempla el literal a del artículo 67 de la ley 1753 de 2015, pueden ser objeto de la medida decretada con base en lo considerado en el fallo de tutela. Y la salvedad que se indicó en el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva, enumerado como “(iv) los que se registren en la ADRES y se encuentren depositados en cuentas maestras”, es claro que se trata de los demás recursos que maneja el ADRES y que son del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, pues conforme a la norma en cita, no solo tiene los del SGP, sino también, por citar un ejemplo, los que provienen del “producto del monopolio de juegos de suerte y azar (novedosos y localizados) que explota, administra y recauda Coljuegos de propiedad de las entidades territoriales destinados a financiar el aseguramiento”.
A estos argumentos, en los que explico porqué considero que di cabal cumplimiento al fallo de tutela, me permito agregar los siguientes, de cara a lo alegado por el señor apoderado judicial incidentante en el escrito que descorrió el traslado de la respuesta dada anteriormente.
5.1. Considero que no incurrí en contradicción en la decisión al hacer la salvedad de que la medida no recae sobre los recursos del presupuesto del departamento, los que tengan el carácter de parafiscales y los que se registren en la ADRES y se encuentren depositados en cuentas maestras, como lo alega el abogado incidentante, pues la orden debe leerse y entenderse en todo su contexto y no parcialmente como lo resalta el libelista.
De la orden completa, se entiende claramente que todos los recursos del SGP pueden ser objeto de la medida cautelar de embargo y retención decretada, y de ello se dispuso comunicarles no solo a las entidades financieras sino a la ADRES, es decir, las salvedades que se hicieron en el numeral 2° de la parte resolutiva del auto proferido el 11 de abril de 2023, no llevan implícitos los recursos que provengan del SGP, lo que sucede es que (i) no todos los recursos del SGSSS son provenientes del SGP, (ii) no todos los recursos que se encuentran en el presupuesto general del departamento provienen del SGP, y (iii) tampoco, pertenecen únicamente al SGP todos los recursos que se giren a la ADRES y que esta maneja en las cuentas maestras, por lo que es apenas lógico que todos los recursos parafiscales que se giren a la ADRES y estén en cuentas maestras y los que hagan parte del presupuesto general del Departamento, que no provengan del SGP, son inembargables. Hasta estos no se extendió la orden de tutela, [por lo menos así se entiende de sus consideraciones] y tampoco son cobijados con la excepción al principio de inembargabilidad que la Corte consideró en la sentencia objeto de cumplimiento, respecto de los recursos del SGP.
Enfatizó que su único propósito es cumplir la orden de tutela, por lo que, si se considera que no lo ha hecho de manera exacta, se le indique como debe enmendar su providencia y para ello se le conceda la oportunidad, ya que su intención es «acatar el fallo de tutela en sus propios términos»
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del inciso 2º del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, «la sanción por desacato será impuesta por el mismo juez» que profirió la orden, mediante trámite incidental, por lo que:
…no existe duda de que la competencia para resolver el incidente propuesto está radicada en cabeza del mismo juzgador o sentenciador que resolvió la tutela a favor de su promotor, salvedad hecha de las órdenes de protección impartidas con ocasión de la impugnación formulada contra el fallo denegatorio del amparo, porque en tal caso, la resolución de la actuación incidental corresponde al juzgador de la primera instancia (CSJ ATC, 13 jun. 2012, rad. 2011-02468-04).
2. Adicionalmente, se ha dicho que la orden dictada en el ámbito de la acción de tutela, además de estar revestida del carácter imperativo que le da su condición de decisión judicial, tiene una relevancia especial al estar ligada con la salvaguarda de garantías de primer orden. Al respecto se ha expuesto que:
…no sólo goza de la fuerza vinculante propia de toda decisión judicial, sino que, al encontrar fundamento directo en la Carta Política y estar consagrada aquélla de modo específico para la guarda y protección de los derechos fundamentales de rango constitucional, se reclama la aplicación urgente e integral de lo ordenado, comprometiendo a partir de su notificación, la responsabilidad del sujeto pasivo de ese mandato judicial, por lo que está obligado a su cumplimiento… (Ibídem).
Igualmente, por su especial connotación, al juez que conoce del desacato no le es permitido analizar nuevamente los tópicos que fueron objeto de debate en el trámite constitucional, pues de aceptarse tal proceder reviviría una controversia concluida. Es por ello que «su actuación se encuentra delimitada por la parte resolutiva de la decisión que se acusa incumplida, limitación con la que, entonces, le corresponde constatar los aspectos relacionados con el destinatario de la orden de protección, su contenido y el término otorgado para su cumplimiento» (Ídem).
En el examen inicial, cumple al juzgador verificar no solo el aspecto objetivo, traducido en constatar el acatamiento del fallo de tutela, sino también el factor subjetivo, toda vez que la conducta censurada corresponde a la que proviene de una actitud consciente y voluntaria de parte de quien debía cumplir el mandato judicial.
También, conviene precisar que no es posible en este escenario fijar una postura sobre el litigio como si se tratara de una extensión del proceso, habida cuenta de que ello escapa a la finalidad del presente trámite, cuyo objeto consiste principalmente en verificar si la autoridad destinataria de la orden de tutela cumplió o no con sus designios.
3. Con el propósito de establecer si en el sub examine la sede judicial convocada atendió la orden constitucional, comoquiera que el alcance de la protección brindada constituye la base para ello, es preciso remitirse a la sentencia que otorgó el amparo.
En ese veredicto se ordenó a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga que, «deje sin efecto el proveído del 22 de febrero de 2023, que confirmó el proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de la misa ciudad, el 21 de septiembre de 2022, y las actuaciones que dependan de éste. (…). Cumplido lo anterior y, en un término no superior a 10 días, emita nueva providencia en la que resuelva la apelación interpuesta por la ejecutante en contra del referido proveído de 21 de septiembre de 2022, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de este fallo».
Lo anterior, al hallar, con apoyo en los precedentes de la Sala sobre la materia tratada (CSJ STC14198-2019, 17 oc. 2019, rad. 2019-03208-00), que el Tribunal cuestionado:
el Tribunal acusado erró al confirmar la decisión del a quo de condicionar el embargo para que no se practique sobre dineros del Sistema General de Participaciones, pues tal como se expuso es aplicable la excepción a tal inembargabilidad cuando el título objeto de recaudo tenga como génesis la prestación de servicios de salud, por ser ésta la actividad para la que están destinados los recursos de dicho sistema, tal como lo concibió la Corte Constitucional en sentencia C-543/13 al precisar que la limitación en comento es inaplicable «respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)1»
4. A partir de lo dispuesto en el mencionado fallo tutelar es que esta Corte debe cotejar si el proceder del Tribunal encartado se sujetó a sus lineamientos, pues de encontrar una respuesta positiva, como es apenas natural, decaería la aspiración de la promotora del presente incidente.
De tal labor, prontamente se desprende que dicha autoridad no desobedeció o desatendió lo determinado por la jurisdicción constitucional en el caso concreto, ya que, como quedó visto con detenimiento en el numeral 5º de los antecedentes de este pronunciamiento, al volver a resolver sobre la aludida alzada, se ordenó a las entidades financieras ya la ADRES atender el embargo sobre los dineros a favor del Departamento de Santander – Secretaría de Salud Departamental, con la precisión de que «los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a financiar las acciones de salud pública pueden ser objeto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros (…)», con la salvedad de que la cautela no puede afectar «(i) los dineros que no son de la demandada, (ii) los dineros o recursos que hacen parte del presupuesto general del Departamento de Santander, (iii) los que tengan el carácter de parafiscales y (iv) los que registren en la ADRES y se encuentren depositados en cuentas maestras», propósito para el cual la Colegiatura dispuso que se remitiera a los destinatarios de la cautela copia del fallo constitucional.
Lo anterior tras encontrar como primer problema jurídico a resolver que,
¿Para este caso, debe mantenerse y materializarse la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada sobre los recursos que el DEPARTAMENTO DE SANTANDER tenga en las cuentas corrientes, de ahorros, CDTS y cualquier otro tipo de producto del que sea titular en las siguientes entidades financieras: BANCO DE OCCIDENTE S.A., al BANCO GNB SUDAMERIS S.A.S., a COLPATRIA, a BANCOOMEVA, al BANCO ITAU, al BANCO PICHINCHA y a SCOTIABANK, porque -en consideración del demandante- la cautela debe recaer sobre recursos del sistema general de participaciones ya que se está ante una excepción de inembargabilidad al cobrarse obligaciones originadas en la prestación de servicios de salud para el ente territorial?
Cuestionamiento para cuya respuesta citó en extenso las consideraciones realizadas en el fallo de tutela y concluyó que,
los argumentos citados por la Corte Suprema de Justicia son conclusivos de que si los títulos objeto de cobro judicial tienen como origen alguna de las actividades para las cuales están destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico), sí es procede la excepción de inembargabilidad de estos recursos del SGP.
En otras palabras, para la Corte Suprema de Justicia, en la citada sentencia, los recursos del SGSSS que provienen del SGP, pueden ser objeto, excepcionalmente, de una medida de embargo cuando con dichos recursos se garantice el pago de títulos generados con ocasión de un contrato de prestación de servicios entre, la EPS o entidad territorial ejecutado y la entidad ejecutante, es decir, facturas expedidas con ocasión de la prestación del servicio de salud.
3.3. Bajo las anteriores consideraciones de la Corte Suprema, contenidas en el fallo de tutela que acá se cumple, veamos los hechos del caso y su solución al primer problema jurídico planteado, relacionado con los recursos del SGP.
3.3.1. En este proceso se cobran las obligaciones dinerarias incorporadas en las facturas expedidas por FORPRESALUD IPS S.A.S. con ocasión de la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado en lo no cubierto por el POS, a cargo del DEPARTAMENTO DE SANTANDER- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL.
(…)
3.4. Así las cosas, atendiendo lo dispuesto en el fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la SALA DE CASACIÓN CIVIL de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, el 29 de marzo de 2023, caso STC3044-2023, radicación No. 11001-02-03-000-2023-01154-00, magistrado ponente DR. AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO, y para darle cumplimiento al mismo, debe el tribunal (i) dejar a un lado los argumentos expuestos en el auto del 22 de febrero de 2023 en lo relacionado con la inembargabilidad de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y (ii) acoger los de la alta corporación, a partir de los cuales sí resulta procedente el embargo de los dineros que le sean girados al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, puesto que al decir de la alta Corporación:
Por tanto, el Tribunal acusado erró al confirmar la decisión del a quo de condicionar el embargo para que no se practique sobre dineros del Sistema General de Participaciones, pues tal como se expuso es aplicable la excepción a tal inembargabilidad cuando el título objeto de recaudo tenga como génesis la prestación de servicios de salud, por ser ésta la actividad para la que están destinados los recursos de dicho sistema, tal como lo concibió la Corte Constitucional en sentencia C-543/13 al precisar que la limitación en comento es inaplicable «respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico).iv
4.1. En este punto, cabe añadir, respecto al precedente de la Corte Constitucional establecido en la sentencia T053/22, que el mismo no resulta plenamente aplicable al caso de autos, pues allí se concluyó la inembargabilidad absoluta «de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS» (negrillas ajenas al texto), más no de los dineros pertenecientes al Sistema General de Participaciones, respecto de los cuales se mantuvieron las excepciones al prenotado principio de inembargabilidad.
En efecto, en la citada providencia, la Corte Constitucional precisó:
Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones.
En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales. Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes. (Resaltado por la Corte).
4.2. Bajo ese horizonte, se reitera, es posible perseguir bienes inembargables, pertenecientes al Sistema General de Participaciones, con el propósito de lograr «(i) [La] satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas»; «(ii) [El] pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos»; «(iii) [La extinción de] títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible»; y «(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)».v
Entonces, comoquiera que en el asunto de marras se reclamó el embargo, con miras a obtener el pago de las obligaciones reconocidas en la providencia que ordenó continuar con la ejecución y que corresponden a la prestación de servicios de salud, no cabe duda que se configuraba la segunda de las excepciones contempladas previamente y, por tanto, resultaba viable la cautela que reclamó la ejecutante.
En seguida abordó el segundo problema jurídico, que lo estableció en determinar si,
¿Es procedente mantener y materializar la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada sobre los recursos que el DEPARTAMENTO DE SANTANDER tenga en las cuentas corrientes, de ahorros, CDTS y cualquier otro tipo de producto del que sea titular en las siguientes entidades financieras: BANCO DE OCCIDENTE S.A., al BANCO GNB SUDAMERIS S.A.S., a COLPATRIA, a BANCOOMEVA, al BANCO ITAU, al BANCO PICHINCHA, a SCOTIABANK, cuando la TESORERÍA DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER, certificó que los dineros consignados en dichas entidades hacen parte del Presupuesto General del Departamento?
De cara a lo cual halló respuesta «negativa, pues de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 584 del CGP, tales recursos son inembargables».
Para sustentar la postura citó una decisión citó un precedente judicial que estimó aplicable2 para en seguida colegir que,
[L]a CORTE CONSTITUCIONAL no ha estudiado a la luz de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA el artículo 594 del CGP, en consecuencia, se hacen propias las palabras del CONSEJO DE ESTADO: En relación con la inembargabilidad de dichos bienes, rentas y recursos, la Sala advierte que de ellos no es posible predicar las excepciones al principio de inembargabilidad antes estudiadas, en razón al amplio margen de configuración normativa que le asiste al legislador, cuya voluntad fue mantener su intangibilidad en lo que respecta a la medida cautelar de embargo.
A lo cual añadió que,
Alega el recurrente que las entidades financieras no pueden abstenerse de dar cumplimiento a la orden de embargo con base en la certificación expedida por la DIRECTORA TÈCNICA DE LA TESORERÌA GENERAL DEL DEPARTAMENTO, pues la demandada no puede elaborar su propia prueba, menos cuando se evidencia de su contenido que su intención es evadir que la medida se haga efectiva, pues “todos los productos financieros inclusive los dividendos, impuesto de vehículos, de libre destinación, estampillas departamentales, y demás, lo arropó con la institución jurídica de la inembargabilidad”, siendo que las utilidades que recibe el departamento “por su participación accionaria en diferentes entidades, le pertenece a ella y pueden ser objeto de medidas cautelares porque son de su propiedad, máxime cuando, se reitera, la obligación perseguida tiene como causa el cobro de servicios de salud prestados en favor de la SECRETARIA DE SALUD DE SANTANDER”.
Procedió entonces el Tribunal a analizar cada una de las mentadas certificaciones y encontró que,
se advierte que los recursos que se encuentran depositados en los productos financieros de los bancos requeridos en el auto apelado, fueron incorporados al presupuesto general del Departamento, el que de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 584 del CGP, es inembargable.
Además, no es el juez quien determina las rentas que ingresan al presupuesto general del Departamento, esto se hace mediante Ordenanza aprobada por la Asamblea Departamental para cada vigencia fiscal, y es precisamente la TESORERÍA del Departamento la dependencia que tiene la información exacta y puede certificar (i) sobre los recursos que fueron incorporados a ese presupuesto y (ii) en cuáles cuentas u otros productos financieros se encuentran depositados, pues de conformidad con el artículo 6° de la Ordenanza 056 del 01 de diciembre de 2021, por medio de la que se fijó el presupuesto general de ingresos y gastos del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, para la vigencia 2022, es la encargada del manejo de la totalidad de los “ingresos corrientes, y todas aquellas contribuciones y recursos” incorporados en el presupuesto, para cuyo recaudo “puede hacer convenios con entidades financieras”.
No es que la entidad territorial los haya querido incluir en las certificaciones que expidió con destino a las entidades financieras, como inembargables, sino que lo son, al haberse incorporado en el presupuesto general de la vigencia 2022, fecha para la que se expidieron las aludidas certificaciones. No es la entidad la que define cuáles recursos son o no inembargables, el carácter de inembargable de los recursos del presupuesto general del ente territorial, lo da la ley, la Tesorería simplemente certificó cuáles de los recursos que posee en productos de las diferentes entidades financieras, hacen parte de ese presupuesto.
El tercer problema jurídico lo ciñó a establecer si,
¿Es procedente mantener y materializar la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada sobre los recursos que la ADRES gira al DEPARTAMENTO DE SANTANDER y que se encuentren en cuentas maestras?
Al cuestionamiento emitió respuesta negativa,
por el principio de inembargabilidad que los cobija, sin que le sean aplicables las excepciones previstas para los recursos que provienen del SGP.
Así lo consideró claramente la Corte Constitucional, al decir:
La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.
5. Siendo así las cosas, como atrás se dijera, no existe una separación entre lo dispuesto en la providencia que concedió el resguardo superior y lo plasmado en la decisión de la autoridad incidentada, comoquiera que tras imponer como premisa que eran embargables los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones en salud, ordenó oficiar no solo a las entidades financieras que pudieran tenerlos depositados sino directamente a la ADRES, y si bien estableció unas salvedades que en criterio de la incidentante envuelven una contradicción con la premisa principal, el análisis íntegro del fundamento de la providencia emitida, el hecho de que se ordenara oficiar directamente a la ADRES y el acompañamiento a los oficios respectivos del fallo tutelar, permite interpretar que las excepciones a la orden de embargo no deben entenderse extendidas a dineros que provengan del Sistema General de Participaciones, sino a los demás recursos sobre los que no aplica la excepción al principio de inembargabilidad, pues es claro que no todos los dineros del SGSSS, del presupuesto general del departamento y los que le gira la ADRES al ente territorial con destino a cuentas maestras, provienen del SGP; ajustándose, así, en un todo, a lo que ordenó esta Corte en el mentado amparo supralegal.
6. En consecuencia, ante la suficiencia de las consideraciones insertas en el veredicto recriminado, se declarará impróspero el incidente propuesto.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil y Agraria, resuelve:
Primero. Declarar no probado el desacato endilgado a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga – Magistrada Mery Esmeralda Agón Amado, respecto de los cuales se propuso el incidente.
Segundo. Abstenerse de imponer las sanciones a que se contrae el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Ordenar la terminación y archivo del presente trámite.
Notifíquese lo aquí resuelto a las partes y demás intervinientes, por el medio más expedito y eficaz.
Presidenta de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 CC C-793/02.
2 Auto de 5 de diciembre de 2022 del Consejo de Estado.