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STC16664-2022
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Magistrado Ponente
STC16664-2022
(Aprobado en sesión de catorce de diciembre de dos mil veintidós)
Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022).
La Corte decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 11 de octubre de 2022 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó la acción de tutela promovida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- en contra de los Juzgados Cincuenta y Tres Civil Municipal y Cuarenta Civil del Circuito, ambos de esta ciudad. Al trámite se dispuso vincular a los intervinientes del decurso 2019-00763.
I. ANTECEDENTES
1. La gestora, a través de apoderado, procura la salvaguarda de su garantía fundamental al debido proceso.
2. Del escrito inicial y las pruebas allegadas, se resaltan los siguientes hechos relevantes.
2.1. Con solicitud admitida a trámite por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá el 26 de septiembre de 20191, Seguros del Estado pidió que se instara a la Dirección Seccional de Impuestos que le exhibiera los siguientes documentos: i) 32 expedientes contentivos de los trámites de devolución y compensación del I.V.A. y renta que adelantó la convocada sobre las peticiones que se elevaron en igual número de asuntos en los que Seguros del Estado S.A. expidió una póliza de cumplimiento de disposiciones legales; ii) Los procedimientos que entre el 2007 y el 2012 se aplicaban en la entidad para tramitar ese tipo de solicitudes; iii) Actas del comité interno o equivalentes en que se evidencien las fechas en que se aprobaron las peticiones referidas, así como de las deliberaciones y el examen de viabilidad realizados; iv) Funciones de los empleados involucrados en los procedimientos ejecutados entre el 2007 y el 2012; v) Planta de personal que ejecutó labores relacionadas con la devolución y compensación; vi) Hojas de vida, nombramientos y manuales de funciones de los trabajadores que emitieron las resoluciones y que participaron en esos casos; vii) Comunicaciones internas, correos electrónicos y memorandos generados o cruzados entre las diferentes dependencias de la DIAN, que se encontraren relacionados con los procesos referidos; y viii) Toda la documental que contenga y/o permita determinar la trazabilidad de los expedientes.
2.2. Una vez notificada la antedicha petición, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- se opuso a lo solicitado por Seguros del Estado S.A., argumentando que: (i) el auto admisorio -y el que lo adicionó- se notificó indebidamente, al desconocerse lo establecido en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011; (ii) no se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a pesar de así exigirlo el artículo 610 del Código General del Proceso; y (iii) que las documentales solicitadas tenían reserva legal y la manera de acceder a ellas era otra, distinta al trámite judicial de prueba extraprocesal2.
2.3. La oposición planteada, que fue tramitada como incidente, fue resuelta en auto de 13 de octubre de 2021, por el cual el estrado municipal cognoscente la declaró parcialmente próspera, en lo atinente a las hojas de vida de los empleados de la DIAN, pues sostuvo que frente a ellas no se podrían exhibir lo que constituyeren «datos sensibles»3, providencia que ratificó el 18 de enero de 2022.
2.4. La anterior determinación fue confirmada, en sede de apelación, por el Juzgado Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá el 12 de julio ulterior4.
2.5. El 22 de agosto de los corrientes, el Juzgado Municipal accionado dictó auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y fijó el 29 de septiembre siguiente como fecha para adelantar la diligencia de exhibición5. Llegada la data programada, la audiencia no pudo evacuarse6.
3. La gestora reseña como irregulares las decisiones adoptadas en las instancias el 13 de octubre de 2021, el 18 de enero, el 12 de julio y el 22 de agosto de 2022, por incurrir en un defecto sustantivo al ordenar la exhibición de documentos amparados con reserva legal. Se señalan como violados los artículos 24 y siguientes de la Ley 1755 de 2015, 583, 584, 586 y 693 del Estatuto Tributario, 15 de la Constitución Política, 6, 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, el 2.2.2.25.1.3. del Decreto 1074 de 2015, 24 de la Ley 1437 de 2011, 5 de la Ley 1581 de 2012, así como diversos conceptos, resoluciones y circulares emanadas de la autoridad nacional tributaria. Además, sostiene que Seguros del Estado debió agotar, primero, el trámite contemplado en los artículos 25 y 26 de la citada Ley 1755 de 2015 (derecho de petición en relación con documentos sometidos a reserva).
4. Con fundamento en lo relatado, exige que se dejen sin efectos las providencias citadas.
Los Juzgados accionados defendieron la legalidad de sus actuaciones. El abogado José Antonio Hernández Vera, quien dijo actuar en nombre de Seguros del Estado S.A.7, se opuso a lo pretendido por la gestora.
III. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a quo constitucional negó la salvaguarda implorada, tras evidenciar que no se configuró vía de hecho alguna en las decisiones censuradas. Aseveró que los argumentos expuestos por los competentes no se mostraban caprichosos.
IV. LA IMPUGNACIÓN
La formuló la parte actora, insistiendo en lo narrado en el escrito introductorio.
V. CONSIDERACIONES
1. En el sub examine, la promotora pide que se dejen sin efectos los autos dictados, en el curso de las instancias del trámite censurado, el 13 de octubre de 2021, el 18 de enero, el 12 de julio y el 22 de agosto de 2022. La Sala centrará su estudio en la decisión proferida el 12 de julio de 2022 por el Juzgado Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá, porque fue con esta que se resolvió lo concerniente a la exhibición de los documentos solicitados por Seguros del Estado S.A. En esta determinación, el despacho del circuito convocado se refirió a los reparos planteados en la apelación interpuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.
1.1. Frente a la necesidad de que se agotara, previo al decurso de la prueba extraprocesal, el procedimiento previsto para el derecho de petición sobre documentos sujetos a reserva, según lo previsto los artículos 25 y 26 de la citada Ley 1755 de 2015, adujo que:
1. El Código General del Proceso como norma rectora del procedimiento delimitó en su sección tercera, como parte del régimen probatorio el trámite para la práctica de pruebas extraprocesales el cual acorde con lo establecido por la Corte Constitucional tiene una finalidad práctica “…por la necesidad de asegurar una prueba que después, al adelantarse el proceso correspondiente y por el transcurso del tiempo y el cambio de los hechos y situaciones, no podría practicarse, o su práctica no arrojaría los mismos resultados, como ocurre por ejemplo cuando una persona que debe rendir testimonio se encuentra gravemente enferma. Desde el punto de vista constitucional dichas pruebas tienen su fundamento en la garantía de los derechos fundamentales de acceso a la justicia, el debido proceso y el derecho de defensa o contradicción, contemplados en los Arts. 229 y 29 de la Constitución, en cuanto ellos implican, para as partes e intervinientes del proceso, no solamente la facultad de acudir a la jurisprudencia y lograr que se cumpla la plenitud de las formas propias del mismo, sino también la de aducir y pedir la práctica de las pruebas necesarias con el fin de controvertir las de la contraparte y alcanzar la prosperidad de sus pretensiones o defensas, de conformidad con las normas sustanciales…”8 (Negrilla y subrayado fuera de texto).
A su turno, el legislador con la expedición de la Ley 1755 de 2015 reguló el derecho fundamental de petición, los parámetros para su interposición, así como las reglas especiales en materia de documentos reservados y el procedimiento de insistencia, regulación vigente desde su promulgación y derogando disposiciones contrarias.
Precisado lo anterior, al contrastar las normas mencionadas junto con el alegato inicial del recurrente denominado carencia de mecanismo idóneo por la interposición de la prueba anticipada porque la sociedad está supeditada a utilizar el procedimiento señalado en la Ley 1755 de 2015, advierte este despacho que el mismo no tiene la virtualidad suficiente para revocar la decisión adoptada en primer grado.
Memórese que el Estatuto Procesal Civil y la Ley reguladora del derecho de petición se fundan en parámetros distintos, sin que de ningún modo estas reglamentaciones se tornen contradictorias o estén supeditadas una a la otra como replica el censurante. A tal punto que cualquier persona –como la sociedad demandante–, puede en ejercicio de sus derechos hacer uso de alguna de estas vías para propender por la recaudación de los documentos solicitados sin ser excluyentes entre sí.
Es por ello, que la parte actora hizo uso de la prueba extraprocesal para recolectar elementos probatorios en aras de instaurar una acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, esto para conocer la información pertinente para elaborar la acción en contra de la entidad convocada, actuación avalada por el Código General del Proceso sin entrar en contradicción con otras normas.
De igual manera, la encartada tampoco puede imponer el agotamiento del derecho de petición para la obtención de la documental pretendida como si se trata[ra] de un requisito de procedibilidad, cuando esta actuación no resulta absoluta u obligatoria para ejecutar una prueba extraprocesal, y no es dable subsumir su estudio bajo el rasero del artículo 173 del CGP, dado que esta circunstancia no se examina al interior de un proceso judicial sino una petición de prueba extraprocesal.
1.2. Frente a la confidencialidad de los documentos cuya exhibición se pedía, el Juzgado expuso:
2. [E]n lo relativo [a la] ausencia de análisis del carácter reservado de la información[,] recabando en las declaraciones tributarias y las hojas de vida de los empleados, esta juez de segunda instancia no encuentra elementos de juici[o] suficientes (…) para revocar la decisión.
De conformidad con las disposiciones del artículo 74 de la Constitución Política, todo ciudadano tiene derecho a acceder a los documentos públicos, con excepción de los casos que establezca la ley. Este es un derecho que tiene relación directa con el derecho a la información que también lo señala la carta política en su artículo 20, siendo este último considerado por el máximo tribunal constitucional, como un elemento esencial del Estado Social de Derecho.
Sin embargo esta disposición no es de carácter absoluto[,] por lo cual se fijó [un] marco normativo con las excepciones de acceso a cierta información, como aquella con reserva instituida en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015, la disposición para la protección de datos personales de la Ley 1581 de 2012 u otras regulaciones que impidan su examinación.
En el caso concreto, la convocada en primer lugar invocó los artículos 583 y siguientes del Estatuto Tributario acerca de la reserva de las declaraciones tributarias y sus expedientes bajo las regulaciones de la protección de datos y habeas data. Adicionalmente, estimó la imposibilidad de hacer entrega de las hojas de vida de los funcionarios de la entidad en aplicación del numeral 4º del artículo 24 ibidem.
En ese sentido, pormenorizó varias de las documentales solicitadas, así:
a) Los 32 expedientes contentivos de los trámites de devolución y compensación de I.V.A. y renta que adelant[ó] la convocada sobre las peticiones que se elevaron en 32 trámites diferentes en que Seguros del Estado S.A., expidió póliza de cumplimiento de disposiciones legales; por diferentes per[í]odos respecto a los siguientes individuos[:]
(i) Metales Tato S.A.S.; (ii) Comercializadora Multimetales del Valle S.A.S.; (iii) Comercializadora de Metales Jovanny S.A.U; (iv) Metales Santalibrada S.A.S.; (v) Coexfer Ltda.; (vi) Alumek Ltda.; (vii) Distrimetales A&B S.A.S.; (viii) Creaciones Jaldi Ltda.; (ix) Distrimetales A&B SAS, (x) Comercializadora Nacional de Metales A&D SAS, (xi) Export Cueros Sánchez EU; (xii) Tratos & Negocios E.U.; (xiii) Industria Colombiana de Vidrio Ltda.; (xiv) Map Medios S.A.S.; (xv) Comercializadora solo Pieles & Accesorios E.U.; (xvi) Grupo Akkar Colombia Ltda.; (vxii) Chatarrería la Mejor Restrepo S.A.; (xviii) Jorge Román Rincón Agudelo; (xix) CI Cititez de Colombia S.A., (xx) Manufacturas Esprazo E.U.; (xxi) Excedentes Lcm S.A.S.; (xxii) Sicueros Ltda.; (xxiii) Gocol Compuestos Termoplásticos S.A. y (xxiv) Everko Ltda.
b) Los reglamentos internos, manuales directrices, formatos y en general toda la documental que contenga los procesos y procedimientos que entre el año 2007 al año 2012 se encontraban institucionalizados en la DSIB, para tramitar, desde su radicación y hasta la finalización del procedimiento, las solicitudes de devolución y/o compensación de IVA y Renta[.]
c) Las actas de comité interno o equivalente en que se denote[n] las fechas en las cuales se aprobaron cada una de las peticiones de las devoluciones y compensación referidas en la prueba extraprocesal, así como las deliberaciones realizadas y el examen de viabilidad de la procedencia de la petición y compensación.
d) Las resoluciones de funciones de los funcionarios y/o empleados que, estando adscrito a la DIAN, y trabajando como supernumerarios y/o bajo la planta global de la entidad, desarrollaron labores relacionadas con los procedimientos de devolución y/o compensación de IVA y Renta entre el 2007 al 2012.
e) Nombre y cargo del jefe de los funcionarios que debían ejercer un control técnico y jurídico de los procesos de devolución y/o compensación.
f) La relación de la planta de personal que encontrándose adscrita como supernumerario y/o bajo la planta global de la entidad, ejecutaron labores operativas, técnicas y/o jurídicas al sobre los trámites de devolución y compensación mencionados.
g) Las hojas de vid[a], [r]esoluciones de nombramiento, manuales de funciones, de cada uno de los funcionarios que para la época en la cual se emitieron las Resoluciones de Devolución que se refirieron, estuvieron vinculados en cargos que directa o indirectamente intervendrían en el proceso de devolución y/o compensación.
h) La totalidad de las comunicaciones internas, correos electrónicos y memorandos generados y/o cruzados entre las diferentes dependencias de la DSIB, entre ella y/o entre la DIAN o alguna de sus demás seccionales, que se encuentren relacionados con los trámites de devolución y/o compensación discriminados en el cuerpo de esta prueba extraprocesal.
i) Los papeles de trabajo y/o documentos de auditor[í]a que evidencien que la convocada efectuó trabajos tendientes a evidenciar el cumplimiento de los requisitos legales y procedimientos internos establecidos por la entidad, que debía cumplir toda la cadena de funcionarios que participaron en la fiscalización y aprobación de las devoluciones en la prueba extraprocesal.
j) Las planillas de radicación de expedientes, constancias de remisión entre dependencias y, en general, toda la documental que contenga y/o permita determinar la trazabilidad del expediente contentivo de las solicitudes de devolución desde su radicación hasta la culminación del proceso.
Y, frente a ellos, puntualizó lo siguiente:
Por último, respecto al criterio de reserva de las hojas de vida de servidores públicos, es preciso reconocer que aquellos documentos eventualmente pueden contener información en relación exclusiva al ámbito o esfera privada del individuo, tales como la familia, el número de teléfono privado, la residencia, o la declaración juramentada de bienes y rentas; sin embargo, no toda la información que haga parte de estos documentos públicos está sometida [a] esta limitación, por cuanto existen datos concernientes al servidor público ausentes de limitación al conocimiento público que a su vez no la excepción legal dispuesta.
En este sentido, no es viable realizar una interpretación amplia a la normativa citada, entorno (sic) que toda la información de la hoja de vida tiene reserva, pues el mismo legislador previ[ó] la especificidad únicamente respecto a asuntos donde se involucre el derecho a la privacidad e intimidad de la persona, por lo que debe ser analizado por la convocada, en cada caso, qué aspectos relativos a la hoja de vida de sus funcionarios, tocan directamente con estos derechos fundamentales, absteniéndose de exhibirlos en la audiencia programada por parte del Juzgado 53 Civil Municipal de esta urbe.
1.3. Con estribo en lo relatado, concluyó que la censura planteada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales carecía de cualquier viso de prosperidad; y, en consecuencia, confirmó la providencia proferida el 13 de octubre de 2021 por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá.
2. Así las cosas, se advierte que la acción constitucional promovida se abre paso, por cuanto en la determinación criticada se incurrió en un defecto de motivación, imperativo éste «dimanado del debido proceso en garantía del derecho de las partes e intervinientes a asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el operador jurídico frente al caso materia de juzgamiento» (ver cita en CSJ STC9147-2022).
Y es que, como quedó visto, el ad quem querellado omitió examinar, frente a cada tipo o género de documento solicitado, si se reunían los requisitos para ser exhibidos y, de manera especial, si estaban cobijados -o no- con las reserva legal que, prima faciae, respecto de alguno de ellos pudiere predicarse, fruto de la interpretación armónica de los artículos 24 a 27 de la Ley 1755 de 2015, 583, 584, 586 y 693 del Estatuto Tributario, 6, 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, 2.2.2.25.1.3 del Decreto 1074 de 2015, 15 de la Constitución Política, 24 de la Ley 1437 de 2011 y 5 de la Ley 1581 de 2012. En efecto, el estudio de asunto se abordó en forma general, sin considerar, según los argumentos de la recurrente, cuáles de los documentos requeridos y cuál información allí contenida, podrían quedar inmersos en la reserva consagrada en las disposiciones aplicables, especialmente de aquellas que regulan los temas tributarios, o por qué ello no ocurría, pues no se hizo un análisis detallado de las prescripciones normativas relacionadas, frente a las pruebas reclamadas, de manera que la decisión adoptada carece de la motivación necesaria.
3. Con base en los argumentos expuestos, se revocará el fallo de primer grado y, en su lugar, se concederá el amparo promovido, ordenado al Juzgado del Circuito accionado que deje sin efectos la decisión emitida y vuelva a resolver el asunto sometido a su consideración.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, CONCEDER el amparo deprecado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-.
SEGUNDO. ORDENAR al Juzgado Cuarenta Civil del circuito de Bogotá que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, deje sin valor ni efectos la providencia emitida el 12 de julio de 2022 y las demás decisiones que dependan de ella y, en los diez (10) días posteriores, resuelva nuevamente el recurso de apelación propuesto contra el pronunciamiento de 13 de octubre de 2021, siguiendo -para ello- los lineamientos impartidos en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO. Comuníquese lo resuelto en esta providencia a los interesados, por el medio más expedito, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
(Ausencia Justificada)
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 En determinación aclarada y adicionada el 24 de octubre y el 29 de noviembre de 2019 (fols. 119 y 120, archivo digital «01DemandaDigitalizada.pdf».
2 Fls. 426-438, archivo digital «01DemandaDigitalizada.pdf».
3 Archivo digital «13ResuelveIncidente (1)».
4 Archivo digital «04AutoConfirma2020712».
5 Visible en el estado electrónico 134, de 23 de agosto.
6 Cfr. Archivo digital «58.ActaAudiencia.pdf».
7 No exhibió ni adjuntó poder especial para actuar en esta sede constitucional.
8 Sentencia T- 274 de 2012 en concordancia con la sentencia C-830 de 2002.