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STC2171-2023
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC2171-2023
Radicación n.º 11001-02-30-000-2021-01375-01
(Aprobado en sesión de ocho de marzo de dos mil veintitrés)
Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 23 de septiembre de 2021 por la Sala de Casación Penal de esta Corporación1, dentro de la acción de tutela promovida por Carlos José Naranjo Arabia, Sandra Susana Cogollo Mangones, Vanessa Paola Villarreal Molina, Iván Mauricio De Jesús Vásquez Viana, Viviana Dávila Sinning, Germán Gustavo García García, Karen Contreras Serge, Rober De Jesús Cárdenas Moré, Anyelis Patricia Barrios Padilla, Karol María Herrera Chamorro, Gissela Paola Urruchurto Monterroza, María Fernanda Batista Montiel, Sandra Milena Correa Marrugo, Arturo Matson Carballo, Yerlis Arrieta Castillo, Mónica Lafont Caballero, Ilinel Maria Utria Rodriguez, Martha Liliana Ochoa García, Milena Del Carmen González Madrid, Mayra Alejandra Morales Rodríguez, Marcela López Álvarez, María Angélica Padilla Vega, Giovanna Bonilla Mitrotti, Paulina Campo Thorné, David Calderón Correa y Gladis Bossa Cartuiste contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena, la Administradora de Riesgos Laborales ARL Positiva y el Ministerio de Salud y Protección Social.
ANTECEDENTES
1. Los promotores reclaman la protección de las prerrogativas fundamentales a la salud, vida y trabajo en condiciones dignas, presuntamente vulneradas por los accionados.
En consecuencia, solicitan se disponga que el Consejo Superior de la Judicatura «proceda a revocar parcialmente el Acuerdo PCSJA21. 11840 del 26 de agosto de 2021», pues «es un aforo demasiado alto [e] innecesario, toda vez que para entregar información de manera presencial… basta con la comparecencia de un solo empleado…», además que «autoriz[ó] la entrada a los despachos judiciales de los usuarios sin autorización y/o cita previa… que… traerá consigo la aglomeración descontrolada de usuarios en los despachos judiciales», y que «en lo sucesivo y antes de tomar decisiones que afectan directamente la prestación del servicio de los empleados, realice mesas de concertación con los representantes de los empleados, para de esta forma preservar el derecho al trabajo en condiciones dignas»; que se ordene «la suspensión inmediata de los servicios judiciales presenciales en antiguo Edificio Telecartagena… toda vez que… no cuenta con las condiciones mínimas necesarias para aplicar mecanismos de protección ante el Covid 19»; que se realice «un comité de concertación encaminado a resolver las contingencias que se presentan en el antiguo Edificio… con el fin de encontrar una salida consensuada a la situación de insalubridad que se presenta…»; se «tomen todas las medidas administrativas y presupuestales para realizar las modificaciones al… edificio, o se evalúe la posibilidad de trasladar el funcionamiento de los Juzgados… a un lugar que cuente con las condiciones mínimas para la prestación del servicio»; que el Ministerio de Salud proceda «iniciar todas acciones administrativas necesarias para supervisar y si del caso sancionar a la Rama Judicial, con ocasión a la expedición del Acuerdo… sin la correcta observancia del estado de emergencia sanitaria…, en donde no se da apertura gradual de despachos, sino… total, con la posibilidad de la concurrencia de empleados con un 100% de aforos de los despachos judiciales»; y que la ARL Positiva «realice un estudio serio de los riegos laborales que est[án] corriendo los empleados que labora[n] en el… edificio…, he indique cuales son los correctivos que debe emplear la Dirección Administrativa de la Rama Judicial para garantizar la correcta prestación del servicio en esa sede judicial».
2. La queja constitucional se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. Indicaron los accionantes que con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el covid 19, desde el 12 de marzo de 2020, prorrogado hasta el 30 de noviembre de 2021 a través de la Resolución 1315 de 27 de agosto de 2021, la Rama Judicial había venido prestando los servicios ininterrumpidamente de manera virtual y en forma presencial cuando fuera estrictamente necesario, atendiendo las medidas de bioseguridad requeridas, mediante el agendamiento previo con los usuarios y cuando estos no tuvieran la posibilidad de acceder a los medios tecnológicos.
2.2. Señalaron que el Consejo Superior de la Judicatura, sin tener en cuenta el referido estado de emergencia y la gran cantidad de usuarios de la Rama Judicial, procedió a abrir las puertas de los despachos y estableció un aforo de mínimo 60% de los empleados, lo que significa que si el jefe de despacho disponía que fuese el 100% debían acudir de forma presencial, lo que era contrario a la preservación de la salud y vida de los integrantes de la comunidad.
2.3. Sostuvieron que el Consejo Superior acusado no solo desconoció la referida Resolución 1315 de 2021, sino la Resolución No. 777 de 2021 que adoptó un protocolo de bioseguridad para la ejecución de las actividades; y que no efectuó ningún tipo de concertación, ni escuchó la opinión de funcionarios y empleados de la Rama Judicial para adoptar la decisión de apertura de los despachos.
2.4. Refirieron que el Ministerio de Salud no se había pronunciado ni hecho uso de las herramientas legales para contrarrestar la «nefasta decisión del Consejo Superior… de aperturar los despachos judiciales al público y permitir que los jefes… puedan obligar el total de sus empleados a cumplir sus funciones de forma presencial».
2.5. Afirmaron que en el Edificio de Telecartagena, en donde funcionaban los juzgados administrativos, se presentaba una situación de insalubridad e inexistencia de las condiciones mínimas bioseguridad para prevenir contagios por covid 19, reabrir al público y recibir empleados, garantizando la salud y vida de estos, en tanto que, entre otras cosas, no había ventanales que permitieran su apertura para la circulación del aire natural; no tenían baños propios sino compartidos, varios de los que no estaban en uso; el internet era precario; la ventilación era aire acondicionado, el que no funcionaba cuando se iba la luz y no había planta; y la mayoría de las oficinas eran pequeñas, lo que no permitía el distanciamiento entre empleados, presentándose hacinamientos.
LA RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADOS
1. Positiva Compañía de Seguros SA indicó que acorde con los lineamientos definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social realizaba asesoría y asistencia técnica de manera concertada con los delegados del Sistema de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, acorde con la normatividad vigente, entre esta, con la Resolución 777 de 2021 del Ministerio de Salud y Protección Social; que había adelantado acciones para minimizar los efectos negativos del Covid-19, a través de actividades de sensibilización, asesoría y asistencia en temas de autocuidado y protección, de acuerdo con los protocolos de bioseguridad definidos por las entidades del orden nacional, así como actuaciones de prevención; que sobre la solicitud del estudio de los riesgos laborales, desde su alcance de asesoría y asistencia técnica, adelantaría una visita de inspección técnica integral, con énfasis en la verificación de implementación de las medidas de bioseguridad en la sede del antiguo edificio Telecartagena; que los protocolos de bioseguridad y el retorno a actividades laborales de manera presencial estaban en cabeza del empleador y debían ser adaptados y adecuados por las Direcciones Ejecutivas Seccionales; que aunque los empleadores trasladan a la ARL la protección y prevención de accidentes de trabajo y enfermedades laborales, ello no implicaba que asumiera o tuviera competencia para disponer obligaciones especiales; que no era la llamada a responder por la relación laboral o a ejercer control de legalidad sobre esas actuaciones, por lo que se configuraba una falta de legitimación por pasiva; que no había vulnerado ni afectado ningún derecho fundamental; y que se probó que la entidad estaba brindado adecuadamente las prestaciones asistenciales derivadas del evento laboral que los actores habían requerido.
2. El Ministerio de Salud y Protección Social refirió que se oponía a las pretensiones formuladas, en tanto que no había conculcado prerrogativa esencial alguna; que los actos administrativos gozaban de presunción de legalidad, lo que podía ser controvertido por la acción de revocatoria directa, nulidad o, nulidad y restablecimiento del derecho; que la afectación de Covid-19 en Cartagena y en el departamento de Bolívar era analizada de forma regular y permanente por el comité de recomendación y evaluación de las acciones que integraban la estrategia de respuesta sanitaria para enfrentar la enfermedad; que todas las decisiones que se toman en el país para el manejo de la pandemia estaban basadas en las recomendaciones de profesionales idóneos de la Organización Mundial de la Salud, la Organización Panamericana de la Salud, las organizaciones científicas e internacionales y en la evidencia; que en la Resolución 777 de 2021 se definían los criterios y las condiciones para el desarrollo de las actividades económicas, sociales y del Estado y se adaptaba el protocolo de bioseguridad para su ejecución, correspondiéndole en el caso concreto a la Alcaldía de Cartagena vigilar el cumplimiento de los mismos en el edificio Telecartagena; que todas las entidades debían observar el protocolo de bioseguridad adoptado y su violación daba lugar a sanción penal y multas; que el retorno gradual a la actividad laboral presencial dependía del empleador; que se debía declarar la improcedencia de esta acción de tutela y exonerarlo de toda responsabilidad que se le endilgue.
3. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena adujo que la decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PCSJA21-11840, no resultó ajena a la realidad nacional, pues casi en su totalidad, las entidades públicas y privadas del país, habían iniciado el retorno normal de sus actividades presenciales; que atendiendo el particular servicio prestado por la Rama Judicial no se dispuso el retorno total de los empleados; que en desarrollo de las consideraciones plasmadas en el citado acuerdo venía desarrollando una serie de contratos y actividades para garantizar el retorno de los empleados a su sitio de trabajo, independientemente del compromiso y la responsabilidad que cada uno debía tener, en materia de autocuidado, prevención, vacunación y distanciamiento; que había realizado contratos de salvaguarda de la salud e integridad de sus empleados; que en conjunto con el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar expidió un protocolo de bioseguridad que debía ser tenido en cuenta por los empleados de los despachos; que entregó dotación de elementos de bioseguridad a cada estrado; que respecto al Edificio de Telecartagena se advertía que de acuerdo con el área de cada juzgado administrativo se podía mantener el distanciamiento de un metro requerido; que el aforo del 60% debía ser coordinado por el funcionario nominador, con lo cual se garantizará dicha medida con el uso de la rotación del personal; que el 31 de agosto había hecho entrega de los respectivos elementos de protección a la Oficina de Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos para ser distribuidos de cara al retorno del 60%; que se habían efectuado diferentes obras en el inmueble, entre ellas, puertas, mejoramiento del suministro de agua, adecuación de baños, eliminación de goteras, habilitación del ascensor desde el pasado mes de agosto; que conforme con el informe rendido por el Área Gestión Tecnológica, el inmueble contaba con equipos de cómputo e internet con las herramientas requeridas; que diariamente se realizaba un control de limpieza de espacios; que estaba cumpliendo y proporcionado a los empleados lo necesario para la prestación del servicio de justicia en época de pandemia; que el edifico sí contaba con las garantías mínimas de funcionamiento que permitían el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad y medidas dispuestas por el Gobierno Nacional; y que no se transgredía prerrogativa esencial alguna.
4. El Consejo Superior de la Judicatura adujo que no se observaba la ocurrencia de un perjuicio irremediable; que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, pues los accionantes disponían de otro mecanismo de defensa como lo era la acción de nulidad que regulaba el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; que cada consejo seccional, teniendo en cuenta las particularidades de cada distrito, circuito y municipio, así como las regulaciones de las autoridades sanitarias a nivel local, podía reducir los aforos en el porcentaje que asegurara la protección de salud y la vida de servidores judiciales y usuarios de la justicia, así como los horarios para el ingreso a las sedes dependiendo de las condiciones físicas del inmueble y el número de empleados que laboraban en la edificación para evitar la aglomeración del personal y el contagio; que no había vulnerado los derechos fundamentales de los promotores, por cuanto la expedición del Acuerdo PCSJA21-11840 y la Circular PCSJA21-18 de 2021, se realizó en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, previendo la reducción de aforos en caso de ser necesario y medidas de alternancia; que estaba sujeta a las políticas que el Gobierno Nacional trazaba en materia de salubridad y bioseguridad, disponiendo el retorno paulatino a las sedes judiciales y adaptando las condiciones operativas para el efecto; que seguía adoptando medidas que permitían mayor presencialidad en las sedes judiciales, en la medida en que el Gobierno lo permitiera, garantizando la prestación del servicio y la salud de los servidores y usuarios.
5. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sostuvo que dentro de las competencias de esa entidad no se encontraba la de expedir acuerdos o reglamentaciones respecto a las condiciones y formas en las que se debía prestar el servicio esencial de justicia, competencia atribuida al Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 270 de 1996; que la tutela era improcedente cuando se dirigía frente a actos generales y abstractos como el Acuerdo PCSJA21-11840 de 2021; que le competía la aplicación dicho acuerdo frente a sus servidores judiciales con base en los lineamientos trazados por el Consejo Superior de la Judicatura; que se configuraba una falta de legitimación en la causa por pasiva ante la falta de competencia funcional para la expedición de acuerdos o inaplicación de los mismos, además que las quejas elevadas no eran consecuencia de una acción u omisión atribuible a ella.
6. Conforme los anexos allegados de manera virtual por el a quo constitucional a fin de adelantar la impugnación formulada, no se evidencian más respuestas ni pronunciamientos de los convocados.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala de Casación Penal negó el amparo al considerar que la tutela no era la vía para cuestionar actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto; que los accionantes debían acudir a la jurisdicción contenciosa para controvertir el Acuerdo PCSJA21-11840 de 2021 del Consejo Superior de la Judicatura; que en dicha acción podían pedir medida cautelar para suspender provisionalmente los efectos de la decisión; que no se encontraba probada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues no se advertía que en el edificio donde estaban los juzgados se hubiesen presentado aglomeraciones o que un funcionario, empleado o usuario se hubiere afectado; que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena estaba ejecutando reparaciones y que era posible mantener el distanciamiento establecido; que cada Consejo Seccional podía adoptar las medidas pertinentes ante un desmesurado incremento de los contagios, lo que no estaba acreditado que ocurriera en ese lugar; que los jefes de despacho podían implementar procedimientos para la alternancia con el trabajo en casa y asegurar la prestación del servicio de forma presencial.
LA IMPUGNACIÓN
Los accionantes impugnaron la referida decisión reiterando los argumentos expuestos en su escrito inicial y aduciendo que era paradójico que quienes tenían la función de velar por la protección de los derechos de la comunidad se les cercenaran; que aportaron la valoración del estado físico del edificio pero no se estudió; que si bien podía existir la acción de nulidad frente al Acuerdo censurado, había razones de peso para analizar la precaria situación del edificio, la que podía causar contagios del temido covid-19 y trágicas consecuencias; y que la apertura desproporcionada e irresponsable de los despachos, sin las garantías mínimas, con un aforo desmedido, era una bomba de tiempo que estaba en contravía con las disposiciones del estado de emergencia sanitaria.
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
Por lineamiento jurisprudencial, este instrumento excepcional no procede respecto de providencias judiciales, salvo que el funcionario adopte una decisión por completo desviada del camino previamente señalado, sin ninguna objetividad, afincado en sus particulares designios, a tal extremo que configure el proceder denominado «vía de hecho», situación frente a la cual se abre camino el amparo para restablecer las garantías esenciales conculcadas siempre y cuando se hayan agotado las vías ordinarias de defensa, dado el carácter subsidiario y residual del resguardo y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. De los elementos de convicción obrantes en las diligencias, advierte la Corte que el reclamo constitucional elevado está llamado al fracaso, comoquiera que actualmente no existe la vulneración de los derechos fundamentales invocada.
Ciertamente, la declaratoria de la emergencia sanitaria del país fue prorrogada por la Resolución 666 de 2022 hasta el 30 de junio de ese año, por lo que carece de objeto impartir una orden respecto de las disposiciones del Acuerdo de 26 de agosto de 2021, concretamente, sobre el aforo mínimo en los despachos judiciales del 60% de los empleados con miras a evitar contagios por covid 19, así como el ingreso de los usuarios a dichos estrados.
Sobre el particular, esta Corporación ha precisado:
…[S]i la omisión por la cual la persona se queja no existe, o ya ha sido superada, en el sentido que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha o lo ha sido totalmente (…) la tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez del amparo carecería de sentido. (CSJ STC, 13 mar. 2009, rad. 2009-00147-01; reiterada en STC, 7 nov. 2012, rad. 2012-02211-01; STC, 17 sep. 2013, rad. 2013-00184-01; STC, 12 jun. 2014, rad. 2014-00262-01; y STC, 5 mar. 2015, rad. 2014-00194-01).
3. Se impone, entonces, confirmar el fallo objeto de impugnación.
DECISIÓN
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidenta de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Recepcionada en esta Sala Especializada el 10 de febrero de 2023.