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STC3142-2022
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC3142-2022
Radicación n° 11001-02-30-000-2021-01616-01
(Aprobado en sesión del dieciséis de marzo de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 19 de octubre de 2021, dentro de la acción de tutela promovida por Hely Wbeimar Pasos Jiménez contra el Congreso de la República, Corte Suprema de Justicia, Presidencia de la República, Ministerios del Trabajo, Educación Nacional, Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Defensoría del Pueblo, y Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
ANTECEDENTES
1. Actuando en su propio nombre, el solicitante reclama la protección de los derechos fundamentales al trabajo, igualdad y vida digna, entre otros, presuntamente vulnerados por los convocados al expedir, sancionar y aplicar la Ley 1821 de 2016, «por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas».
2. Expuso que en razón a «la pandemia covid19 y las manifestaciones que se [h]an presentado desde el año 2020 y lo que va del 2021, llegada masiva de migrantes (…) que han disparado la inflación del país, la tasa de desempleo por las nubes, la delincuencia por falta de oportunidades laborales, el empobrecimiento o la perdida de adquisición económica de muchos colombianos, el hambre disparada, el retraso de profesionales en la vida laboral o desempeño de profesiones no acordes, la quiebra o cierre de empresas privadas, etc. (…), se le exige [de los accionados] tomar cartas en el asunto».
Que es menester «de manera inmediata para conservar el estado social de derecho de Colombia, honra, igualdad, economía, paz, tranquilidad, educación, salud y sustento de muchos colombianos que han perdido el ingreso diario por perdida del empleo y la poca oportunidad que hay para las personas en carrera, estudios superiores, jóvenes en edad de iniciar la vida laboral (…) declarar [la] inconstitucionalidad la ley 1821 de 2016, la cual modifica la edad “70 años” máxima de retiro forzoso para las personas o empleados públicos, la cual se puede considerar una ley vergonzosa porque mantiene en sus puestos de trabajo personas que hace varios años ya han causado el número de (1300) semanas cotizadas y la edad (62 años para los hombres y 57 años para las mujeres), reglamentada para que un ciudadano colombiano pueda adquirir su pensión de jubilación y pueda hacer uso del disfrute de la misma».
Agregó que «por motivo de pandemia también se han conocido casos donde algunos empleados públicos se han beneficiado de sus salarios desde sus hogares por tener alguna patología que no les permite estar en lugar de trabajo desempeñando sus funciones, que por la edad que poseen, la tecnología no ha sido muy amigables con estas personas, permitiéndoles disfrutar un salario por prácticamente no hacer nada y que hace rato adquirieron el tiempo y la edad de retiro de 57 y 62, años dependiendo de su sexo».
3. Pretende que, por esta vía jurídica, se proceda a «derogar y declarar[ar] [la] inconstitucionalidad [de la] ley 1821 de 2016», y «[garantizar] una vez digna para el pensionado (…)».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, manifestó que «la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para realizar el tipo de solicitudes plasmadas en las pretensiones; para la solicitud de derogación o declaración de inconformidad sobre una ley, en este caso de la ley 1821 de 2016, existe la herramienta idónea la cual es la acción pública de inconstitucionalidad», razón por la cual no se cumple el requisito de la subsidiariedad. Aunado a lo anterior, «la Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas, pues por su naturaleza excepcional y subsidiaria, ésta no puede reemplazar las acciones ordinarias creadas por el legislador para resolver asuntos de naturaleza litigiosa».
2. La Corte Suprema de Justicia, solicitó la desestimación del amparo «por incumplir el presupuesto de la subsidiariedad, comoquiera que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para demandar la inexequibilidad de una disposición legal, ni esta Colegiatura es competente para ello. Para ese cometido, el interesado cuenta con la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política». Además, «para la procedencia de la acción de tutela se requiere la vulneración del derecho fundamental cierta y real, lo que de suyo excluye los eventos hipotéticos o presuntos».
3. La Presidencia de la República también se opuso a lo pretendido por «inexistencia de derechos fundamentales vulnerados», e invocó a su favor «falta de legitimación en la causa por pasiva del señor presidente de la República y de la Presidencia de la República». Pidió que, en lo atinente a esa autoridad, se declare la «inexistencia de vulneración a derechos fundamentales y falta de legitimación en la causa por pasiva», porque «no tienen funciones que se relacionen con declarar la inconstitucionalidad de una ley». Por lo demás, adujo «falta del requisito de subsidiariedad [por] la existencia de otro mecanismo judicial».
4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expresó que en el caso planteado se suscita «inexistencia de vulneración de derechos fundamentales», puesto que «se limitó a afirmar situaciones generales, con ocasión a su juicio, por la emisión de la Ley 1821, pero sin establecer cuáles de sus derechos fundamentales individuales se veían afectados ni mucho menos allegó prueba que acreditara la afectación a la que aludía». Así mismo, dijo que la acción no cumple el requisito de subsidiariedad por existir otro medio de defensa judicial, señalando la improcedencia de la tutela «contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto», sumado a la «carencia actual de objeto».
5. El Ministerio de Trabajo solicitó «declarar la improcedencia de la acción en relación a [esa cartera] y, en consecuencia, exonerarlo de responsabilidad alguna que se le endilgue, dado que no hay obligación o responsabilidad de su parte, ni ha vulnerado ni puesto en peligro derecho fundamental alguno al accionante». Apuntó que la salvaguarda no procede «por falta de legitimación en la causa por pasiva», y porque la tutela no es el instrumento idóneo «para resolver las pretensiones» del actor.
6. El Ministerio de Justicia y del Derecho, se opuso al auxilio implorado, aduciendo su improcedencia «por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad» con fundamento en el artículo 6-5 del Decreto 2591 de 1991, y, además, «por falta de legitimación en la causa por pasiva» respecto de esa cartera.
7. El Ministerio de Educación Nacional propuso la «excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva», y por tanto solicitó se proceda a su desvinculación de este trámite, ya que «no está desconociendo derecho fundamental alguno».
8. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – PARISS, dijo que su vinculación resultaba «improcedente», por cuanto «se evidencia una inexistencia del nexo causal entre el hecho y la violación de derecho por parte del P.A.R.I.S.S. en liquidación», por lo que invocó a su favor se declarara «falta de legitimación en la causa por pasiva».
SENTENCIA DE PRIMER GRADO
Declaró improcedente el resguardo al considerar que el actor «desconoció la condición de subsidiariedad», ya que la censura «con respecto a la Ley 1821 de 2016 de cara a las limitaciones de oportunidades que implica la ampliación de la edad de retiro forzoso, (…) no puede ser analizado por esta vía, pues la tutela está consagrada para resarcir la presunta vulneración de un derecho fundamental, pero no es un mecanismo apto para cuestionar la validez de las leyes de la República», pues dicha función «fue asignada de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, conforme con el numeral 6º del artículo 40 de la Constitución Política, concordante con el canon 241 numeral 4° ibidem». Adicionalmente, porque «el accionante no refiere la afectación de alguna de sus garantías fundamentales, que permitan la verificación de alguna situación particular, sino que únicamente expone las inconveniencias generales de dicha ley».
IMPUGNACIÓN
La interpuso el demandante, afirmando pese a que su pretensión no la formuló a través de la acción pertinente, «me manifesté mediante la tutela que es un mecanismo parecido y que igual forma me permite exigir como ciudadano» los argumentos de la querella que reiteró seguidamente.
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Corresponde a la Corte establecer, preliminarmente, si la presente demanda satisface el requisito de la subsidiariedad, y de superarse lo anterior, si las autoridades y entidades accionadas, vulneraron las prerrogativas fundamentales invocadas por el reclamante, al no haber procedido a «derogar» o «declarar la inconstitucionalidad» de la Ley 1821 de 2016.
2. Del principio de la subsidiariedad
En invariable línea de pensamiento esta Corte ha dicho que cuanto se omite hacer uso de los mecanismos legalmente previstos, no es posible acudir a la tutela, ya que este instrumento no puede tenerse en lugar del sendero ordinario que la ley previó para definir un asunto determinado y menos como una instancia adicional, y el juez del amparo no puede ser visto como un operador paralelo de la actividad a cargo de quien está llamado a resolver.
Así, la improcedencia de la salvaguarda por el desconocimiento de su carácter subsidiario, residual e inmediato, es criterio jurídico insuperable que corresponde confirmar, por constituirse en impedimento manifiesto y no estar edificado evento alguno que permita contemplar su flexibilización, pues no se avizora justificación para que la actora hubiese dejado de utilizar los recursos a su alcance.
Lo anterior, por cuanto el uso racional de la salvaguarda, conforme a la naturaleza jurídica prevista en el canon 86 de la Carta Política y el Decreto 2591 de 1991, se reserva para los casos en que el ciudadano carece de otros instrumentos de protección de sus derechos, pues la acción no es sustitutiva, alternativa, paralela ni complementaria de las demás herramientas que consagra el ordenamiento jurídico.
3. Del caso concreto.
Bajo las anteriores premisas, realizado el análisis pertinente a los argumentos de la demanda y a la información adosada al expediente, la Sala ratificará el fallo desestimatorio de primera instancia, en la medida en que con ella se pretende la declaración de «inconstitucionalidad» de una ley, objetivo frente al cual se evidencia la improcedencia de este excepcional mecanismo jurídico.
En primer lugar, a tono con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela, estableció que esta deviene improcedente «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», causal que se configura en el caso examinado, comoquiera que previo a la presente invocación, el actor no acreditó haber agotado la acción pública de inconstitucionalidad que a todo ciudadano faculta el numeral 6° del artículo 40 de la Carta Fundamental, cuya discusión y definición compete a la Corte Constitucional al tenor del artículo 241-4 superior.
Conforme al anterior entendimiento, la decantada jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que, en razón al carácter subsidiario y residual del amparo, este no se erige como herramienta opcional para resolver de manera paralela al funcionario que está llamado a hacerlo. Recuérdese, por tanto, que el estudio de fondo del auxilio solo tendría cabida cuando la accionante ya se dirigió ante la autoridad competente para exponer su requerimiento, y no obtuvo respuesta o la misma fue desfavorable en términos de arbitrariedad, lo cual acá no acontece.
En segundo lugar, al pretenderse mediante tutela que se deje sin efecto una Ley de la República, también se tipifica la causal de improcedencia contenida en el numeral 5° del canon 6° del precitado Decreto 2591 de 1991, según la cual no se abre paso la acción «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto».
Nótese que la modificación pretendida a la disposición legal «por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas», comprende una situación atinente a políticas públicas, aspecto frente al cual la injerencia del juez de tutela no está llamado a intervenir so pena de desbordar su competencia, pues el Constituyente de 1991 no estatuyó este instrumento jurídico para señalar pautas, acciones o normativas de direccionamiento de la administración tendiente a una adecuada gestión gubernamental.
Por lo demás, de los hechos narrados en la demanda, no se logra extractar con precisión y menos con probanza concreta, la directa vulneración a los derechos individuales del accionante, pues aparte de que refieren a expectativas de posibles consecuencias jurídicas derivadas de la aplicación de la Ley 1821 de 2016, no es evidente una situación dañosa que pudiera legitimar la tutela como mecanismo transitorio.
Al respecto, anótese que la ausencia de reproche sobre la aptitud y eficacia del medio ordinario de defensa que aún no ha empleado, el solicitante no probó la existencia de perjuicio irremediable, pues para tal evento se requiere que el daño «revista cierta gravedad e inminencia más allá de lo puramente eventual, y que sólo pueda evitarse con medidas urgentes e impostergables propias de la tutela» (CSJ STC 1º sep. 2011, exp. 00194-01, citada, en STC8801-2021, 15 jul. 2021, rad. 00165-01, entre otras).
4. Conclusión.
Por lo discurrido en precedencia, al estar condicionada la intervención de esta particular justicia a la superación del requisito de la subsidiariedad, el cual no se satisface, se impone ratificar la declaración de improcedencia de la tutela, advirtiendo que tampoco se configuran las indispensables condiciones para otorgarla como mecanismo transitorio.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA el fallo impugnado.
Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por medio expedito, y en oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS