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STC6538-2023
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC6538-2023
Radicación n° 05000-22-13-000-2023-00078-01
(Aprobado en sesión del cinco de julio de dos mil veintitrés)
Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de “X” el 8 de mayo de 2023, dentro de la acción de tutela promovida por “J” contra los Juzgados Promiscuo de Familia de “Y” y Promiscuo Municipal de “Z”, trámite al cual fueron vinculados los intervinientes en el proceso de restablecimiento de derechos n° “2023-00000”.
ANOTACIÓN PRELIMINAR
Como medida de protección a la intimidad de las menores involucradas en el asunto bajo estudio, esta Sala ha decidido suprimir de la providencia, y de toda futura publicación de la misma, su nombre y el de sus familiares, al igual que los datos e información que permita su identificación, en procura de lo cual se elaborará otro texto del presente fallo, de igual tenor, pero con tal supresión, que será el publicable para todos los efectos correspondientes1.
ANTECEDENTES
1. Actuando en su calidad de Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la solicitante reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, dignidad humana, a tener una familia y al interés superior de las menores “A” y “B”, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales convocadas.
2. Expuso que «el 17 de agosto de 2021 el Hospital (…) de la ciudad de “M” reporta al ICBF, la situación de las niñas “A” y “B” (…) con activación de código fucsia por presunto abuso sexual y negligencia en sus cuidados», y ante ello, en esa misma data, «la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal “N” (…) dispone abrir Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos [PARD], ordenándose adoptar como medida de protección provisional a favor de las mismas su ubicación en medio institucional (hogar sustituto u hogar de paso)».
Que en audiencia llevada a cabo el 3 de febrero de 2022, la Defensora de Familia «declara la situación de vulneración de derechos de las niñas, se confirma la medida de protección provisional de ubicación en hogar sustituto, (…) y se ordena el traslado del proceso al Centro Zonal “S” ubicado en el municipio de “Y” debido a que las niñas fueron ubicadas en Hogar Sustituto con asiento en el municipio de “Z”», y, «el 1 de agosto de 2022 se avocó conocimiento del proceso administrativo en mención, por parte de la suscrita defensora de familia (…), expidiéndose resolución mediante la cual se dispuso la prórroga del seguimiento a la medida de protección adoptada en favor de las niñas en cita, por el término de seis meses».
Que «el 16 de enero de 2023 la suscrita Defensora de Familia (…), remitió el proceso al Juzgado Promiscuo de Familia de “Y” para que en los términos de los parágrafos 2 y 5 del artículo 100 de la ley 1098 de 2006 modificada por la ley 1878 de 2018, procediera a revisar el trámite administrativo de restablecimiento de derechos en relación con la posible existencia de yerros procesales constitutivos de nulidad y de hallarlos, procediera a declarar la nulidad, continuando con el conocimiento del proceso». A su turno, «mediante autos interlocutorios 009 y 010 de 17 de enero de 2023 el Juzgado Promiscuo de Familia de “Y” remitió el [PARD] al Juzgado Promiscuo Municipal de “Z”, bajo la consideración de [era el competente, porque] las niñas estaban ubicadas en hogar sustituto en dicho municipio».
Que el estrado receptor, «mediante auto de 26 de enero de 2023 (…), se pronunció respecto a la solicitud de revisión [señalando] que dentro del trámite se respetaron y se cumplieron con las garantías procesales, por cuanto el gobernador del cabildo indígena (…) actúo en diferentes ocasiones»; que «no se avizoran irregularidades que den al traste con lo actuado en sede administrativa», y que «comoquiera que las medidas de protección adoptadas (…) el 01 de agosto de 2022, fueron “…Ampliar conforme lo autoriza la norma, por espacio de 6 meses el término de seguimiento del proceso administrativo… con ubicación en hogar sustituto”, es claro que, aún nos encontramos dentro del término inicialmente otorgado para dicho beneficio [artículo 96 de la Ley 1098 de 2006]». Resolvió «ratificar las diligencias adelantadas por la Defensora de Familia de “Y”, [y], remitir el PARD de la menor “B”, a la Coordinación del CZ “S” del ICBF, para lo de su competencia».
Que «realizado el correspondiente control de legalidad (…) por parte del señor Juez Promiscuo Municipal de “Z”, (…) previa convocatoria a los padres de las niñas y autoridades indígenas correspondientes, realizó la respectiva audiencia de pruebas y fallo, los días 7 y 8 de febrero de 2023, profiriendo, esta Defensoría de Familia la Resolución N° (…) mediante la cual, [con] exposición de las razones de hecho y de derecho correspondientes (…), se declaró la situación de adoptabilidad de las niñas “A” y “B”, y consecuencialmente se declaró la terminación de la patria potestad de las niñas en relación a sus progenitores, señores “V” y “M”».
Que, contra la anterior decisión, los progenitores de las menores interpusieron recurso de reposición, el cual «fue despachado de manera negativa [y] con observancia en de las previsiones legales contenidas en el artículo 108 de la ley 1098 de 2006 (…), se ordenó la remisión del proceso al Juez Promiscuo Municipal de “Z” para que se surtiera la correspondiente acción de homologación», quien con auto del 2 de marzo de 2023, estimó que el competente era el Juzgado Promiscuo de Familia de “Y”.
Que «mediante providencias N° (…) y (…) de 21 de marzo de 2023 el Juzgado Promiscuo de Familia de “Y” resolvió “NO HOMOLOGAR la Resolución N° (…) del 8 de febrero de 2023, proferida por la Defensoría de Familia (…), por medio de la cual se declaró la situación adoptabilidad de la niña “A”, y se dispuso como medida de restablecimiento de derechos la permanencia de los niños en el hogar sustituto, hasta tanto se haga efectiva su adopción, consagrada en el artículo 61 de la Ley 1898 de 2006; ORDENAR como consecuencia de la anterior decisión, devolver el trámite administrativo a la Defensoría de Familia competente, para que subsane acorde con los preceptos legales que regulan esta materia”».
Que «materialmente, tal decisión constituye un pronunciamiento correspondiente exclusivamente a la revisión de los yerros en que presuntamente habría incurrido la autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, operación ya realizada hacía menos de dos meses por el señor Juez Promiscuo Municipal de “Z”, yerros que en el momento procesal en que se produjo el pronunciamiento del Juez Promiscuo de Familia, legalmente, no serían susceptibles de subsanación por parte de la autoridad administrativa [conforme al] artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 modificado por la Ley 1878 de 2018, parágrafo 2º».
Que, «pese a que el señor Juez Promiscuo de Familia de “Y” no señaló la causal o causales de nulidad en que se habrían incurrido en el trámite administrativo (…), sí fue claro en indicar que se devolvía el proceso para que desde la defensoría se procediera a subsanar el trámite conforme a los preceptos legales (…), toda vez que ya se había superado el término de 6 meses para resolver de fondo la situación jurídica de las niñas dentro del [PARD], habiéndose resuelto la misma el día 3 de febrero de 2022 y, cumplidos 19 meses desde el conocimiento de la situación de vulneración de los derechos por parte de la autoridad administrativa, conforme lo establecido en los parágrafos 2° y 5° del artículo 100 de la ley 1098 de 2006 modificada por la ley 1878 de 2018, la Defensoría de Familia ha perdido competencia para continuar conociendo del asunto y consecuencialmente, no podría subsanar la actuación, procediéndose, en consecuencia, a remitir el expediente al Juez Promiscuo de Familia de “Y” para que, ajustado a derecho, asumiera la competencia del proceso y subsanara los yerros procesales, por el mismo señalados en las providencias (…) y (…), antes citadas, y definiera de fondo la situación jurídica de las niñas».
Que de cara a la «pérdida de competencia» que dispuso su despacho, y por ende la remisión al juzgado «para lo de su competencia y solicitando al despacho judicial dar trámite al correspondiente conflicto negativo de competencia ante el Consejo de Estado de no considerarse competente para continuar conociendo del proceso de restablecimiento de derechos», este, «mediante autos interlocutorios N° (…) y (…) de 27 de marzo de 2023, ordenó devolver el proceso a la Defensora de Familia, disponiendo compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Directora Regional del ICBF y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de (…), calificando mi profesional actuar como negligente, contestatario y abusivo del derecho, además de señalar a esta funcionaria incursa en la punible conducta de fraude a resolución judicial en el evento de no acatar lo ordenado por su despacho».
Que, el juzgado «no asumió la competencia del proceso ni dio curso al respectivo conflicto negativo de competencia ante el Consejo de Estado», por lo que, «mediante memorial de 29 de marzo de 2023, (…) solicitó aclarar: 1) Cuáles son los requisitos legales específicos que en consideración del Juez deben ser subsanados en el proceso de restablecimiento de derechos, [y], 2. Para la respectiva subsanación de los requisitos solicitados a este despacho, qué actuaciones procesales se requieren realizar por parte de la autoridad administrativa», a lo que el accionado respondió con proveído del 30 de marzo de 2023, remitiéndola «a lo resuelto en [las] sentencias N° (…) y (…) de 21 de marzo de 2023 y autos interlocutorios N° (…) y (…) del 27 de marzo de 2023, toda vez que en cada una de las citadas providencias, fue absolutamente claro en determinar el origen de las fallas procesales que violentaron los procesos».
Aseveró que «el ciego acatamiento (…) a lo ordenado por el Juez Promiscuo de Familia de “Y”, (…) podría constituir conducta de prevaricato por acción toda vez que, en el estado en que se encuentra el proceso, y conforme con el material contenido de la decisión proferida por la autoridad judicial, la suscrita NO cuenta ya con competencia legal (…) para subsanar las actuaciones señaladas por el despacho y de hacerlo de la manera irreflexiva [como] parece pretender la citada autoridad judicial, paradójicamente estaría, la Defensora de Familia, incurriendo, además, en violación a uno de los principales presupuestos para el cumplimiento del fundamental derecho al debido proceso por la falta de competencia de la autoridad administrativa desde el prisma de la especial normativa de niñez, infancia y adolescencia en materia de los derechos de niños, niñas y adolescentes».
3. Pretende, «se ordene al Juez Promiscuo de Familia de “Y”, declarar la nulidad de las providencias N° (…) y (…) de 21 de marzo de 2023 y autos interlocutorios N° (…) y (…) de 27 de marzo de 2023, [y] al Juez Promiscuo Municipal de “Z”, asumir el conocimiento de la homologación de la declaratoria de adoptabilidad de las niñas “A” y “B” hasta su resolución, en observancia de la competencia legalmente establecida por el artículo 120 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098/2006)».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juez Promiscuo de Familia de “Y”, tras ratificar la interpretación de las normas que rigen el proceso de restablecimiento de derechos de menores de edad, concluyó que «la Defensora de Familia, no puede argumentar pérdida de competencia, comoquiera que, en los casos puestos a consideración de este Despacho a través de la homologación, no se dieron los presupuestos establecido en el inciso decimo del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 modificado por la Ley 1078 de 2008 (…), ni el séptimo del 103», ya que: «i) Con la Resolución N° 20 de 8 de febrero de 2023, la autoridad administrativa decidió de fondo la situación jurídica de las niñas “A” y “B”, declarándolas en adoptabilidad; ii) Resolvió los recursos de reposición presentados por los padres de las niñas y el Gobernador de la Comunidad Indígena (…), no reponiendo la decisión y iii) El PARD no se encuentra en términos de seguimiento. En consecuencia, no existe en la normatividad vigente y aplicable en el caso en concreto, tal pérdida de competencia».
Sobre la falta de especificidad de la causal de nulidad, dijo que contrario a lo aducido por la accionante, «la decisión sometida a homologación, (…) no respetó las exigencias o formalidades legales en lo relativo a términos, oportunidades procesales, derecho de defensa, decreto, recepción y práctica de las pruebas, publicidad y contradicción de las mismas, entre otros», ello, porque, «se evidenció que el 24 de septiembre de 2021, la Defensora de Familia del C.Z. “N”, avocó conocimiento del PARD, señaló fecha de audiencia de practica de pruebas y fallo para el 17 de enero de 2022 a las 9:00 a.m., sin embargo, dicha audiencia se celebró el 3 de febrero de 2022, sin que haya obrado prueba dentro del PARD, que diera cuenta: i) que la primera fecha, 17 de enero, se haya notificado por estados; ii) que se hubiese proferido auto que cambiara dicha fecha para el 3 de febrero y iii) que dicho cambio hubiese sido notificado por estados», y se refirió sobre lo atinente al supuesto «conflicto de competencia».
Pidió declarar «improcedente» el amparo «ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales», refutando que el cumplimiento a la orden por él impartida implicara incursión en prevaricato, porque tal decisión «se dio dentro del trámite de homologación, [que es] posterior a la declaratoria de adoptabilidad», y recordó que con lo dispuesto por su despacho se persigue proteger «el interés superior de los niños indígenas».
2. El Juez Promiscuo Municipal de “Y”, también se opuso a lo pretendido, aduciendo que «las órdenes o providencias judiciales emitidas dentro del proceso de restablecimiento de derechos de las menores (…), se encuentran debidamente ejecutoriadas, por cuanto no se presentó ningún tipo de recurso por parte de la accionante. Conforme lo esgrimido, la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional o primaria para discutir este tipo de asuntos».
3. El Procurador (…) Judicial II de Familia de “M”, solicitó «acceder a las súplicas (…), toda vez que le asiste razón a la tutelante cuando plantea que hay un uso indebido de la competencia por parte [de los funcionarios accionados]», indicando que si el Juez Municipal de “Z” «revisó y decidió (sic) la posible nulidad del proceso PARD, a él también le correspondía revisar la homologación, sin embargo, no asume la competencia y lo envía [al] Juez Promiscuo de Familia de “Y”, quien debió habérselo devuelto».
SENTENCIA DE PRIMER GRADO
Concedió el auxilio al advertir que «contrario a lo manifestado por el [Juez de Familia], la actora constitucional sí emitió un acto administrativo motivado con sustento en las normas que regulan el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos para declarar su incompetencia», y ante ello, «el marco decisorio de la célula judicial fustigada se limitaba a avocar el conocimiento del asunto o bien, rehusarlo y trabar la colisión negativa de atribución»; que al «no haber provocado el conflicto de competencia (…) conculcó el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de las menores agenciadas, concretamente, la garantía del juez natural, puesto que con su proceder impidió (…) determin[ar] si, efectivamente, se produjo la pérdida de competencia de la Defensora de Familia [y] cuál de las autoridades involucradas en la colisión negativa de atribución le corresponde continuar con el conocimiento del PARD».
Por lo anterior, invalidó «las decisiones n.º 90 y 91 emitidas por el Juez Promiscuo de Familia de “Y” el 27 marzo de 2023, por medio de las cuales ordenó devolver la causa a la Defensora de Familia», por cuanto «aun cuando estaba pendiente determinar la autoridad encargada de continuar con el trámite administrativo de restablecimiento de derechos de las dos menores de edad». Ello, porque en su sentir, tales decisiones «implican (…) desconocimiento de las reglas procesales que rigen la formulación, trámite y decisión de los conflictos de competencia [y] repercuten negativamente en las prerrogativas fundamentales de las niñas (…), habida cuenta que dicho proceder retarda injustificadamente la adopción de una decisión de fondo que propenda por la restitución de las garantías supralegales que se les hallaron conculcadas». Ordenó al funcionario judicial en mención, «provocar el conflicto de competencia propuesto por la aquí accionante y remit[ir] las actuaciones a la autoridad que en derecho le corresponda dirimir la colisión negativa de atribución».
IMPUGNACIONES
1. La interpuso el Juez Promiscuo de Familia de “Y” para insistir en que «en el presente caso no aplica [la] pérdida de competencia, comoquiera que, la Defensora de Familia (…) ya había resuelto de fondo la situación jurídica del PARD, mediante Resolución N° 20 del 8 de febrero de 2023, declarando en situación de adoptabilidad a las niñas indígenas (…), decisión frente a la cual presentaron oposición tanto los progenitores de [estas], como el Gobernador del Resguardo Indígena (…), por lo que la Defensora de Familia, mediante Resolución No. (…) del 8 de febrero de 2023, no repone la decisión adoptada y ordena remitir al Juez de Familia para la respectiva Homologación», trámite que «tiene por finalidad garantizar los derechos procesales de las partes y subsanar los defectos en que la Defensoría de Familia hubiere podido incurrir», situación última que observó y «por lo que [dicha autoridad] no ha perdido competencia para continuar con el conocimiento del PARD», dado que en ese evento «el carácter transitorio de las medidas no se aplica».
2. El Procurador (…) Judicial II de Familia de “M”, también mostró desacuerdo con el fallo, aseverando que «la tutela solicitaba que se saneara el tema de la competencia, y se declare que el Juez competente para homologar es el mismo que revisó la nulidad [es decir], el Juez Promiscuo Municipal de Jardín (…), no como lo pretendió el Juez de Familia de Andes, quien dispuso de la competencia de forma alternativa, le delega la competencia para la nulidad al juez de Jardín, pero la asumió para la homologación, lo que resulta desprovisto de toda lógica procesal, [pues] es necesario que en esta tutela por el bien de las menores (…) se decida de manera urgente y rápida la homologación del proceso [y las niñas] pueden ver restablecidos sus derechos».
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
2. De la tutela contra providencias judiciales.
La jurisprudencia de esta Corporación de manera invariable ha señalado que, por regla general, esta acción no procede contra esta clase de actuaciones judiciales y, por tanto, sólo en forma excepcional resulta viable para atacar tales decisiones, cuando con ellas se produzca vulneración a los derechos fundamentales de los asociados.
Los criterios que se han establecido para identificar las causales de procedibilidad en estos eventos se basan en el reproche que merece toda actividad judicial arbitraria, caprichosa, infundada o rebelada contra las preceptivas legales que rigen el respectivo juicio, con detrimento de los derechos fundamentales de las personas que han sometido la ventilación de sus conflictos a la jurisdicción.
De igual forma, es imprescindible que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta sea determinante o influya en la decisión; que el accionante identifique los hechos generadores de la vulneración; que la providencia discutida no sea una sentencia de tutela; y, finalmente, que se haya configurado alguno de los defectos de orden sustantivo, orgánico, procedimental, fáctico, material, error inducido, o se trate de una decisión sin motivación, que se haya desconocido el precedente constitucional o se haya violado directamente la Carta Política.
3. Del caso concreto.
Estudiados los argumentos de la presente reclamación y cotejándolos con las piezas procesales adosadas al expediente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia mediante la cual se concedió el amparo implorado, toda vez que la actuación reprochada obedece a un criterio jurídicamente razonable y por tanto no configura defecto específico de procedibilidad con la fuerza suficiente para quebrantarla, conforme se explicará seguidamente.
3.1. Del restablecimiento de derechos.
Preliminarmente se hace necesario precisar que conforme a lo previsto en los artículos 50 y 51 del Código de la Infancia y la Adolescencia – Ley 1098 de 2006, esta figura jurídica comprende «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados» a niños y adolescentes, y «es responsabilidad del Estado en su conjunto a través de las autoridades públicas, quienes tienen la obligación de informar o conducir ante la Policía, las Defensorías de Familia, las Comisarías de Familia o en su defecto, los Inspectores de Policía o las Personerías Municipales o Distritales a todos los niños, las niñas o los adolescentes que se encuentren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad».
Siendo variadas las circunstancias para determinar una «situación irregular» que amerite la intervención estatal, se contemplan como medidas de restablecimiento: (i) «la amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico»; (ii) el retiro inmediato del menor «de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar, y ubicación en un programa de atención especializada»; (iii) «la ubicación inmediata en medio familiar», la cual puede ser con su familia extensa cuando existen parientes cercanos que puedan cuidarlo; en hogar de paso cuando no aparezcan esas personas; o en hogar sustituto, es decir con una familia que se comprometa a brindarle el cuidado y atención necesaria en sustitución a sus parientes de origen; (iv) «la ubicación en centros de emergencia para los casos en los que no procede ubicación en los hogares de paso»; (v) «la adopción»; y (vi) las demás señaladas en otras normas y «que garantice la protección integral» del niño o adolescente (artículos 53, 56, 57 y 59 ibidem).
Dentro de las autoridades llamadas a aplicar dichas medidas, el Defensor de Familia del ICBF, tiene esa función de manera preferente, dada su calidad de coordinador del sistema de Bienestar Familiar y concretamente de las medidas de restablecimiento, para lo cual, además del apoyo de un equipo profesional interdisciplinario, demanda el de la Policía Nacional y el Ministerio Público (artículos 79 a 95 de la normativa especial en comento). En este punto, se precisa que «la declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia».
Según el artículo 99 del citado estatuto, dicha autoridad está facultada para iniciar de oficio el trámite cuando tenga conocimiento de vulneración o amenaza de derechos del niño o adolescente, en tanto que sus funciones son: «1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar»; «3. Recibir denuncias y adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes»; «4. Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar»; «5. Definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas…», y «8. Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito» (artículo 86).
Al abrir la investigación, la norma en estudio autoriza al Defensor de Familia que tenga a su cargo la instrucción del caso, para ordenar «2. Las medidas provisionales de urgencia que requiera la protección integral del niño, niña o adolescente», las cuales podrán mantenerse al decidir de fondo el asunto, según la necesidad y utilidad de las mismas con observancia en la prevalencia de los derechos de los niños como lo contemplan los tratados internacionales y se recoge expresamente en el artículo 44 de la Constitución de 1991, y en el ordenamiento legal en comento.
Según el Código de la Infancia y la Adolescencia, el superior funcional de la autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales en materia de restablecimiento de derechos de menores de edad, es el juez de familia del lugar donde se encuentra el niño o adolescente (artículos 100, 103, 108, 119 y 123, concordante con los numerales 18 y 19 del canon 21 del Código General del Proceso), sin perjuicio que también pueda asumir el asunto en única instancia cuando se suscita pérdida de competencia de la autoridad administrativa (numeral 20).
Bajo las anteriores premisas, emerge diáfano que la competencia en materia de restablecimiento de derechos de menores de edad, bien sea como fallador en única instancia o para homologar la decisión del Defensor de Familia, está radicada en el juez de la especialidad de familia con competencia en el circuito donde se hallen los menores involucrados, razón suficiente para que la Corte defina la desvinculación de este trámite tutelar del Juzgado Promiscuo Municipal de “Z”, lo que conlleva la improcedencia de la pretensión enfilada contra dicho funcionario.
3.2. De la razonabilidad.
3.2.1. En primer lugar, se predica de las «sentencia[s] N° 015 [y] N° 016», proferidas por el Juzgado Promiscuo de Familia de “Y” el 21 de marzo de 2023, mediante las cuales decidió «no homologar la resolución N° (…) del 8 de febrero de 2023, proferida por la Defensoría de Familia del CZ “S”, por medio de la cual declaró la situación adoptabilidad de [las niñas “A” y “B”]», y «devolver el trámite administrativo a la Defensora de Familia competente, para que lo subsane acorde con los preceptos legales que regulan la materia».
Lo anterior, porque para emitir tales decisiones, la autoridad judicial confutada se valió de argumentos que se acompasan con la realidad procesal, y se muestran acordes a la normativa y jurisprudencia aplicable, los cuales, en lo pertinente, se sintetizan así:
«(…) El trámite de homologación de la declaratoria de adoptabilidad ante el juez de familia o promiscuos de familia, debe verificar no sólo el cumplimiento del «procedimiento administrativo», sino también velar por la garantía y protección del interés superior de los menores y los derechos de los familiares, de tal suerte que la autoridad judicial cumple una doble función: por una parte, realiza el control de legalidad de la «actuación administrativa», pero al mismo tiempo, examina que se hayan respetado los derechos fundamentales de los implicados en el trámite, actuando de esta forma como juez constitucional.
La característica esencial del debido proceso es su naturaleza de derecho fundamental como presupuesto que se incrusta en un Estado Social de Derecho y aun cuando el móvil de la intervención estatal sea la protección del interés superior de los niños, niñas o adolescentes las autoridades públicas no pueden olvidar que toda decisión debe ser producto de un procedimiento respetuoso de las formas propias de cada juicio. En el trámite de los procesos confiados a los Defensores de Familia es imperativa la sujeción a los principios generales del debido proceso en particular el respecto al derecho de defensa y el mantenimiento de la igualdad de las partes.
(…) Es de advertir que el debido proceso se considera violentado o quebrantado cuando las autoridades administrativas no respetan las exigencias o formalidades legales en lo relativo a términos, oportunidades procesales, derecho de defensa, decreto, recepción y práctica de las pruebas, publicidad y contradicción de las mismas, entre
otros.
En el caso que nos ocupa se evidencia que, el 24 de septiembre de 2021, la Defensora de Familia del C.Z. “N”, avoca conocimiento del PARD, señala fecha de audiencia de practica de pruebas y fallo para el 17 de enero de 2022 a las 9:00 a.m., sin embargo, dicha audiencia se celebró el 3 de febrero de 2022, sin que obre prueba dentro del PARD, que diera cuenta, en primer lugar, que la primera fecha, 17 de enero, fuera notificada por estados; en segundo lugar, que se hubiese proferido auto que cambiara dicha fecha para el 3 de febrero y en tercer lugar, que dicho cambio hubiese sido notificado por estados. A esta conclusión se llega, como quiera que no reposa en el expediente dichas actuaciones administrativas.
Inobservancia que vulnera el debido proceso, toda vez que no se respetó el derecho de defensa, publicidad y contradicción que le asistía a los padres de las niñas.
De otro lado, no obstante, como lo indicó el Juez Promiscuo Municipal de “Z”, a falta de notificación expresa del PARD, a las autoridades indígenas, se evidencia dentro de las pruebas allegadas al mismo, que el Gobernador del Resguardo Indígena (…) actuó en diferentes ocasiones, lo que permite presumir que efectivamente se encontraba vinculado al proceso. Sin embargo, este Despacho considera relevante advertir que, dicha vinculación y participación, así como la del
traductor, se debe evidenciar desde las primeras actuaciones administrativas, como fue evidenciado por la Defensora de Familia (…), cuando suspendió la reunión celebrada el 20 de septiembre de 2021, con los progenitores de las niñas, quienes, no obstante, le manifestaron entender idioma, la Defensora de Familia suspende la reunión, en tanto considera importante la asistencia de un traductor y de la autoridad indígena. Empero, este hecho no se evidenció en las actuaciones administrativas posteriores.
Habrá de advertirse que, en el presente caso se está decidiendo la situación de dos niñas indígenas, quienes gozan de un estatus jurídico especial desde el punto de vista constitucional, por lo que han sido considerados sujetos de protección constitucional reforzada, por lo que como ha señala la Corte Constitucional, “la Constitución protege de manera especial el interés superior del menor indígena, el cual no solamente es vinculante para los jueces ordinarios, sino también para las propias comunidades indígenas y debe ser evaluado de acuerdo a su identidad cultural y étnica” [CC T-921/13].
El debido proceso, así como el derecho de defensa, son de forzoso cumplimiento en las actuaciones administrativas, según el canon 29 de la Carta Política y como ello no se cumplió en esta actuación, no se Homologará la resolución adoptada por la Defensoría de Familia del C.Z. “S” del ICBF.
Lo que implica que la Resolución impugnada no sea homologada y que por el contrario se devuelvan las diligencias conforme lo previsto en el artículo 123 de la Ley 1098 de 2023, para que se subsanen las falencias, se cumplan los requisitos de ley y de esta manera se garantice los derechos de los niños y la familia al debido proceso». Se subraya.
En segundo lugar, se muestran razonables los proveídos «(…)» y «(…)» adiados el 27 de marzo de 2023, emitidos por el acusado como respuesta a la devolución de las diligencias por parte de la hoy accionante, quien consideró carecer de competencia para corregir las falencias advertidas, y tras ello pidió tramitar un «conflicto de competencia» en caso de que el juez no avocara el conocimiento del asunto.
Ciertamente, para que el juzgado devolviera nuevamente el caso a la Defensoría de Familia, advirtiéndole «su deber de acatar los fallos proferidos por este Despacho el 21 de marzo [de 2023]», y «compulsar copia para que se investigue [su] actuación», recordó «las características y el procedimiento aplicables al trámite administrativo de restablecimiento de derechos», concretadas por la jurisprudencia constitucional.
Así, indicó que según la sentencia T-262 de 2018, «(…) si durante el proceso administrativo de restablecimiento de derechos se omitió algún requisito legal, el juez debe ordenar “devolver el expediente al Defensor de Familia para que lo subsane” [Ley 1098 de 2006, artículo 123]»; que «si el juez decide homologarla, el defensor de familia que adelantó el trámite administrativo deberá expedir una resolución en la que consigne esa decisión. En cambio, si opta por no homologar, el defensor subsanará las irregularidades advertidas por el juez o tomará medidas o decisiones distintas a la -adoptabilidad-, a favor del niño, niña o adolescente [T-67110, T-502/11 y T-741/17]».
Del mismo modo, que «De acuerdo con el artículo 123 de la Ley 1098 de 2006, “[l]a sentencia de homologación de la declaratoria de adoptabilidad se dictará de plano” y produce la terminación de la patria potestad del niño, la niña o el adolescente adoptable, respecto de los padres», y que «“la procedencia de la adopción como medida de restablecimiento de derechos estará sujeta al cumplimiento del debido proceso y al agotamiento de todos los medios necesarios para asegurar el cumplimiento de derechos en la familia biológica de los niños, niñas o adolescentes, en aras de proteger la unidad familiar y sin que se logre obtener un resultado adecuado, en conclusión, la declaración de adoptabilidad será la última opción, cuando definitivamente sea el medio idóneo para protegerlos” [T-376/14]».
En atención a lo antedicho, aseguró que:
«(…) en el presente caso no se dan los presupuestos establecido en el inciso decimo del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 modificado por la Ley 1078 de 2008 “(…) Vencido el termino para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un mínimo máximo de dos (2) meses. Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. (…)”.
Ni el séptimo del 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1078 de 2008, “(…) Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecido en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el termino inicial de seguimiento sin emitir la prorroga perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familiar para que este dedica de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia (…)”».
A esta conclusión se llega, como quiera que, i) con la Resolución N° (…) de 8 de febrero de 2023, la autoridad administrativa decidió de fondo la situación jurídica de las niñas “A” y “B”, declarándolas en adoptabilidad; ii) Resolvió los recursos de reposición presentados por los padres de las niñas y el Gobernador de la Comunidad Indígena (…), no reponiendo la decisión, y iii) El PARD no se encuentra en términos de seguimiento.
En consecuencia, no existe en la normatividad vigente y aplicable en el caso en concreto, tal pérdida de competencia, como lo señala la Defensora de Familia.
Y como lo estableció la Corte Constitucional [T-671/10, T-502/11 y T-741/17], ante la no homologación, el Defensor deberá subsanar las irregularidades advertidas por el juez o tomará una medida distinta». Se resalta.
En cuanto a la causal de nulidad, dijo que se configuraba por «violación al debido proceso constitucional, [pues] la autoridad administrativa no respetó las exigencias o formalidades legales en lo relativo a términos, oportunidades procesales, derecho de defensa, decreto, recepción y práctica de las pruebas, publicidad y contradicción de las mismas, entre otros», para lo cual reiteró que:
«Específicamente se evidenció que, el 24 de septiembre de 2021, la Defensora de Familia del C.Z. “N”, avocó conocimiento del PARD, señaló fecha de audiencia de practica de pruebas y fallo para el 17 de enero de 2022 a las 9:00 a.m., sin embargo, dicha audiencia se celebró el 3 de febrero de 2022, sin que haya obrado prueba dentro del PARD, que diera cuenta:
i) que la primera fecha, 17 de enero, se haya notificado por estados;
ii) que se hubiese proferido auto que cambiara dicha fecha para el 3 de febrero y,
iii) que dicho cambio hubiese sido notificado por estados».
De otro lado, aseveró que para invocar el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, referente a conflictos de competencia administrativa, «se deben cumplir dos pasos»:
«1. Que la autoridad se declare incompetente, declaración que la debe proferir mediante acto administrativo debidamente motivado y proferido en cumplimiento de las normas y la jurisprudencia que considere aplicables al asunto debatido. De lo contrario, como lo ha expresado el Consejo de Estado: “Así las cosas, salvo excepciones previstas en el ordenamiento, un acto administrativo sin motivación alguna o con una motivación manifiestamente insuficiente, carece de validez constitucional y legal, al no expresar las causas fácticas y jurídicas que determinan su adopción.”
Tribunal que en la misma providencia indicó “Este último aspecto implica que la falta de motivación es violatoria del derecho al debido proceso, como lo estableció la Corte Constitucional en un fallo de 2005, basado en la Sentencia SU-250 de 1998, entre otras, y que constituye precedente aplicable al caso sub examine: “El artículo 209 de la Constitución Política establece el principio de publicidad en las actuaciones adelantadas por la administración pública: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”. Dentro de este principio se inscribe, precisamente, el de motivación de los actos administrativos”.
2. Que la segunda autoridad también se declare incompetente, providencia que debe igualmente ser motivada. Por lo que la presente decisión no puede tomarse o interpretarse como una colisión de competencia, toda vez que el Despacho no la está proponiendo».
3.2.2. En apoyo de lo expuesto por el funcionario encartado, respecto de la duración del proceso de restablecimiento de derechos, esta Sala estima necesario recordar que según el inciso 9° del canon 100 de la Ley 1098 de 2006, «la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial».
También, que «[r]esuelto el recurso de reposición [del que es susceptible esa resolución cuando la profiere la autoridad administrativa] o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al juez de familia para homologar el fallo, si dentro de los quince (15) días siguientes a su ejecutoria, alguna de las partes o el Ministerio Público manifiestan su inconformidad con la decisión» (inciso 7° del citado canon 100).
Ahora, si la medida de restablecimiento de derechos es otra distinta a la declaratoria de adoptabilidad -pues para esta la ley prevé un trámite un tratamiento diferencial en el artículo 108-, procede el seguimiento regulado por el artículo 103, modificado por el precepto 6° de la Ley 1878 de 2018, en cuya etapa, la autoridad administrativa «podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación».
La duración del seguimiento es de «seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo», prorrogable «por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento de seguimiento inicial» (inciso 5°); de ahí que seguidamente la disposición indique: «El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso (…)» (inciso 6°, modificado por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019). Se subraya.
Trasladada la situación anteriormente descrita al caso examinado en sede constitucional, comoquiera que el ICBF conoció de la «presunta amenaza o vulneración» de los derechos de las niñas el 17 de agosto de 2021, y el 3 de febrero de 2022 declaró la vulneración de sus prerrogativas imponiendo la medida de restablecimiento consistente en «ubicación en hogar sustituto», estima la Corte que la definición inicial de su situación jurídica se produjo dentro de los seis (6) meses que consagra el ordenamiento legal.
Luego, pese a la confusión surgida entre la autoridad administrativa y los Juzgados Promiscuo de Familia de “Y” y Promiscuo Municipal de “Z” para conocer del seguimiento del caso, finalmente la Defensora de Familia (accionante), previo el adelantamiento de las diligencias encaminadas a resolver la adoptabilidad de las menores o el cierre del proceso, mediante proveído del 8 de febrero de 2023 optó por lo primero, evidenciándose, de nuevo, que esa resolución se produjo oportunamente, ya que se emitió antes de vencerse el término de dieciocho (18) meses que prevé el inciso 6° del artículo 103 de la normativa especial en comento, modificado por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.
Lo anterior significa que la Defensora de Familia no perdió competencia para definir el asunto, en primer lugar, porque no dejó vencer el plazo de seis (6) meses de que trata el inciso 10° del artículo 100 de la precitada codificación especial, y en segundo lugar, porque en la etapa de seguimiento de la declaración de vulneración de derechos que dispuso la institucionalización de las niñas, dentro de los 18 meses (contando los 6 iniciales), resolvió la situación jurídica mediante declaración de adoptabilidad.
En esas circunstancias, al juez de familia no le era dable avocar conocimiento para asumir el rol de fallador en única instancia del proceso, sino para verificar si la actuación se ceñía a derecho, es decir, para homologar o no la medida dispuesta por la autoridad administrativa, y al ser negativa su postura por evidenciar yerros que en su criterio afectan el debido proceso de los intervinientes, el trámite a seguir, como acontece en cualquier otro litigio, es el de aplicar los correctivos con sujeción a lo previsto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso.
Al respecto, en un pleito de naturaleza similar al que hoy se revisa, si bien la nulidad se produjo dentro de la primera fase declarativa, esto es, antes de la de seguimiento, esta Sala, con observancia en los parágrafos 2° y 5° del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que trata sobre la «subsanación de los yerros» en el trámite administrativo y las «causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos», precisó que:
«(…) cuando se tipifica una nulidad y el Defensor de Familia perdió competencia por superarse el semestre indicado, quien debe declararla y reanudar la actuación correspondiente hasta su finalización, es el juez, quien por ende deberá adelantarla en única instancia.
Ocurre otra cosa cuando el Defensor decide tempestivamente el asunto, ya que, en tal evento, el procedimiento se agota en dos fases, la administrativa y la judicial. En la última el juez de familia revisa la resolución del citado funcionario; de modo que, si al examinarla invalida total o parcialmente la causa, le señalará al Defensor ‘la actuación que debe renovarse’, por ser él quien la adelantó (inciso final del artículo 138 del C. G. del P.). No de otra forma podrán enmendarse los yerros cometidos en el curso del ‘procedimiento administrativo’, a fin de que la resolución que le ponga fin se adopte con respeto al debido proceso de los interesados. De lo contrario, de subsanarse el trámite por el propio juez, se pretermitiría, sin sustento legal alguno, la ‘instancia administrativa’, y se incurriría en ‘nulidad por falta de competencia funcional’.
Bajo estos lineamientos, deben distinguirse tres hipótesis:
La primera, cuando el Defensor de Familia advierte una nulidad antes del vencimiento para definir la situación jurídica del menor en sede administrativa, caso en el cual estará habilitado para declararla.
La segunda, cuando dicho plazo ha fenecido, evento en el que el Defensor, por haber perdido competencia, no podrá invalidar lo actuado, y tendrá que remitir el caso al servidor judicial, quien, de considerarlo pertinente, invalidará el procedimiento, pero lo tendrá que reanudar hasta desatarlo, en única instancia, eso sí, en el plazo de dos (2) meses.
Por último, puede ocurrir que el Defensor de Familia sin advertir anomalía, dentro del semestre comentado dicte la decisión correspondiente; en tal caso si el juez al hacer el control de legalidad advierte alguna nulidad, la declarará, pero dispondrá que las diligencias retornen al Defensor para que conjure la irregularidad» (CSJ STC, 7 may. 2020, rad. 00054-01, citada en STC3100-2023, 29 mar., rad. 00018-01).
Más ajustado al sub lite, enseguida indicó:
«(…) aun cuando el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018), determinó que «(…) la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos del menor de edad (…)», tal normativa se enlaza con lo pregonado en el inciso 3° del artículo 103 ídem (modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018), en el evento que la «autoridad administrativa» en ese período opte por la primera de las mencionadas, esto es, «declare en vulneración de derechos al menor», toda vez que bajo esa hipótesis le corresponde emprender un seguimiento en el cual estipulará
De ahí que (…), el referido «seguimiento» tiene una duración de 18 meses contados a partir del conocimiento de los hechos denunciados hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del litigio, según fuere el caso y, hasta que ello no ocurra, no existe una “medida definitiva”» (CSJ STC3436-2023, 13 abr., rad. 00026-01).
3.2.3. De lo expuesto, contrario a lo advertido por el tribunal a-quo, emerge diáfano que la funcionaria acá querellante, mantiene competencia sobre el proceso de restablecimiento de derechos de las menores “A” y “B”, y por tanto está habilitada para corregir los yerros que advirtió el juez al ejercer control de legalidad del caso, renovando seguidamente la actuación declarada nula.
Lo anterior porque, se itera, la pérdida de dicha competencia contemplada en los preceptos 100 y 103 de la Ley 1098 de 2006, aplica cuando la autoridad administrativa deja vencer el término de 6 meses «para fallar o para resolver el recurso de reposición», o excede el previsto para realizar seguimiento a lo resuelto –que sumado al anterior es de 18 meses-, pero ninguna de esas situaciones acontece en el caso sub júdice para que pudiera abrirse campo la competencia al juez de familia en única instancia que atribuyen los artículos 119-4 ibidem y 21-20 del estatuto procesal general.
Conforme a lo que acaba de verse, la pretensión invocada con esta demanda es inviable, porque la actuación criticada no desencadena en amenaza o vulneración a la garantía esencial invocada, en tanto que no adolece de defecto procedimental, fáctico o de cualquier otra índole; esto, en la medida en que las providencias en cuestión, no evidencian desmesura, sino que se funda en razonamientos que denotan adecuada valoración probatoria y de la normativa aplicable, lo cual hace parte de los principios de autonomía e independencia judicial que inhiben al juez constitucional para inmiscuirse en el asunto.
Sobre el particular, esta Corte ha reiterado que cuando la providencia censurada cuenta con el suficiente respaldo jurídico, la tutela no se abre paso, en tanto, «no constituye vía de hecho las meras discrepancias que se tengan con las interpretaciones normativas y las apreciaciones probatorias en las decisiones judiciales, por ser ello de competencia de los jueces» que resolvieron el asunto ordinario (CSJ STC, 21 jul. 1995, rad. 2397); de igual modo, que: «independientemente de que se comparta o no la hermenéutica de los juzgadores atacados, ello no descalifica su decisión ni la convierte en caprichosa y con entidad suficiente de configurar vía de hecho, la reseñada providencia consigna, en suma, un criterio interpretativo de los hechos y de las pruebas coherente que, como tal, debe ser respetado, aunque éste pueda ser susceptible de otra exégesis (…)» (CSJ STC, 11 dic. 2009, exp. 02212-00, citada en STC2422-2023, 15 mar., rad. 00024-01, entre otras).
En ese orden, el hecho de que la accionante disienta de lo resuelto, no por ello se abre camino la prosperidad del auxilio constitucional deprecado, pues es necesario que la decisión se muestre arbitraria por contener errores superlativos y desprovistos de fundamento objetivo, situación que no ocurre en el asunto examinado.
4. Conclusión.
Por lo discurrido, se revocará el fallo estimatorio de primer grado y en su lugar se denegará la salvaguarda, al advertirse que la resolución judicial criticada, no es producto de un subjetivo criterio que conlleve desviación del ordenamiento jurídico y, por ende, tenga aptitud para lesionar las prerrogativas superiores invocadas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil y Agraria, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia impugnada.
En su lugar, se DENIEGA el amparo deprecado a través de la presente acción de tutela, y, por consiguiente, se invalida la actuación desplegada en cumplimiento de la determinación de primera instancia.
Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito, y en oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidente de Sala
(Ausencia Justificada)
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Acuerdo No. 034 de 16 de diciembre de 2020, CSJ – Sala de Casación Civil.