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STC7681-2022
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado ponente
STC7681-2022
Radicación n.º 50001-22-14-000-2022-00101-01
(Aprobado en Sala de quince de junio de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo de 24 de mayo de 2022, proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio dentro de la acción de tutela que promovieron Leidy Solano Puentes y Miller Augusto Vargas Zamora contra los Juzgados Cuarto Civil del Circuito de esa ciudad y Promiscuo Municipal de Cumaral.
ANTECEDENTES
1. Los accionantes, actuando en nombre propio, en su calidad de representantes legales de Medisalud U.T., reclamaron la protección de sus prerrogativas esenciales de debido proceso –en sus modalidades de defensa y contradicción–, libertad, entre otras, supuestamente vulneradas por las autoridades convocadas.
2. En sustento de sus súplicas, indicaron que Nelcy Penagos Bacca, obrando como agente oficiosa de Cruz Ana Penagos Bacca, interpuso acción de tutela contra Medisalud U.T. en el 2018 (rad. n.º 2018-00171), cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Promiscuo Municipal de Cumaral, quien concedió la protección deprecada y, en consecuencia, ordenó, entre otros aspectos, «suministrar los servicios de enfermería durante las 24 horas, con el fin de ayudar en las tareas de cuidado».
Con posterioridad, la allí promotora radicó una solicitud de desacato contra la entidad, pese a que, en la junta médica integrada por los especialistas de neurología, fisiatría, medicina familiar, psicología y trabajo social de las IPS Jersalud S.A.S. y Domsalud –instituciones que forman parte de la red de prestadores que Medisalud U.T.–, se conceptuó que «no se continúa con el servicio de enfermería, debido a que la señora CRUZ ANA PENAGOS BACCA requiere de cuidador primario intrafamiliar para realización de actividades de acompañamiento, alimentación, cambios de posición, limpieza y aseo personal, las cuales están a cargo de los familiares».
Sin embargo, el estrado a quo sancionó por desacato a los aquí gestores, con 10 días de arresto y multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes –SMMLV, sin analizar la responsabilidad subjetiva ni el citado concepto, «situación que es desproporcionada toda vez que MEDISALUD UT ha dado cumplimiento al fallo de tutela y soport[ó] y justific[ó] m[é]dicamente el motivo por el cual no es posible suministra[r] el servicio de enfermería a la señora Cruz Ana Penagos Bacca»; resolución confirmada por el ad quem con idénticos argumentos.
Por lo anterior, precisaron que «MEDISALUD UNIÓN TEMPORAL administra recursos públicos destinados a la salud, los cuales debe ser invertidos en la prestación de servicios de salud estando debidamente soportados por criterios médicos, de no estar el servicio debidamente soportado y ordenado por un médico tratante, estaríamos inmerso en una destinación indebida de los recursos de la salud configurándose así el delito de Peculado por aplicación oficial diferente, tipificado en el Artículo 399, Ley 599 de 2000 Código Penal colombiano».
De este modo, señalaron que «MEDISALUD UT no está incumpli[endo] el fallo de tutela, por cuanto se est[á] demostrando con DOS Juntas M[é]dicas realizada a la señora Cruz Ana Penagos Bacca que NO REQUIERE DEL SERVICIO DE ENFERMERÍA según los conceptos médicos de los galenos tratantes, por lo tanto, hace[n] mal los JUZGADOS CUARTO CIVIL DEL CIRCUITO y (…) PROMISCUO MUNICIPAL DE CUMARAL al sanciona[r]».
Por último, añadieron que, en un caso similar (STC2722-2022, 9 mar., rad. 2021-00237), esta Corporación avaló la razonabilidad de la decisión que se abstuvo de imponer sanción por desacato, ante el cambio de la prescripción médica.
3. En tal virtud, pidieron, en compendio, que (i) se dejen sin valor ni efecto los reseñados proveídos y (ii) se elaboren los oficios respetivos para informar el levantamiento de las órdenes de arresto y multa proferidas en su contra.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio manifestó que «en grado de consulta este despacho modificó el numeral 2 del proveído consultado, para disminuir a uno (1) los días de la sanción de arresto y se confirmó en lo demás el proveído consultado, exponiéndose los argumentos jurídicos y fácticos de dicha decisión, los cuales fueron abordados ampliamente, razón por la cual me remito a ellos para ser analizados por su despacho».
2. El homólogo Promiscuo Municipal de Cumaral también se opuso a la prosperidad del petitum, porque no se vulneraron los derechos invocados por los inconformes.
3. Nelcy Penagos Bacca relievó que «la agenciada Cruz Ana Penagos Bacca es una paciente con un cuadro clínico de Distrofia muscular de Becker, enfermedad que genera un trastorno muscular y pérdida de capacidad, por tal razón acudió al juez de tutela para solicitar el amparo de los derechos de la señora Penagos, obteniendo fallo favorable del 1 de octubre de 2018, en el que se ordenó, entre otros servicios, el suministro de enfermería de 24 horas. Indicó que el día 18 de febrero de 2021, se le notificó la suspensión del servicio de atención domiciliaria, por lo que presentó el incidente de desacato, dado que el cuidado no puede ser asumido por el núcleo familiar, el cual está compuesto por personas de la tercera edad y con patologías que impiden brindar la atención que requiere la paciente, a más que, no cuentan con el presupuesto para pagar los gastos de una enfermera».
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El tribunal a quo concedió el amparo, porque «pese a que para el momento en que se profirió el fallo de tutela la agenciada Cruz Ana Penagos Bacca contaba con concepto médico favorable de fisiatría, ginecología, neurología y de asistencia de enfermería en su domicilio, esta situación varió y para la fecha en que se definió el trámite incidental – abril de 2022- se evidencia un nuevo criterio médico en el que se valoró la no asistencia por enfermería, ya que la atención de las necesidades básicas y actividades cotidianas de la paciente podían recaer sobre el cuidador primario».
En ese sentido, agregó que « el alcance de la orden de tutela de fecha 1 de octubre de 2018, en el que se otorgó a la EPS brindar el servicio de enfermería, perdió vigencia, dado que existe un nuevo criterio médico que justamente indica que la paciente no requiere de dicha atención de salud, sino de los servicios de un cuidador; concepto médico que no puede ser desconocido por el Juez de tutela, pues se itera, la experticia para determinar la necesidad de un servicio de salud, radica en cabeza del galeno tratante».
Por ende, destacó que «el análisis de los jueces accionados fue errado, configurando así una vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial que regla el suministro del servicio de enfermería, extralimitando el alcance de la orden de tutela inicial e imponiendo su cumplimiento dejando de lado el criterio médico según el cual la necesidad de tal servicio varió. A más que, permitir una interpretación como la expuesta por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cumaral, Meta, y por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio, se traduciría en el sacrificio de las garantías constitucionales como la seguridad jurídica y debido proceso, de manera que, en este caso particular se torna necesaria la protección constitucional invocada y se concederá la súplica».
Así mismo, precisó que «no se pretende desconocer la situación de salud de la paciente Cruz Ana Penagos Bacca, quien requiere de los cuidados pertinentes en su diario vivir, y en la que se encuentra su núcleo familiar; sin embargo, como lo definieron los médicos tratantes, actualmente no requiere de un servicio de enfermería sino de un cuidador, atención que resulta ajena a la controversia tramitada al interior del incidente de desacato originado con ocasión de la acción constitucional de tutela que otorgó el amparo en la sentencia de fecha 1 de octubre de 2018 por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Cumaral –Meta; lo que obsta para advertir, que en caso que el médico tratante prescriba a favor de la señora Penagos Bacca nuevamente el servicio de enfermería, la EPS esté compelida a su suministro, o que eventualmente, la usuaria pueda acudir a la vía constitucional en busca de la protección de sus derechos fundamentales para el otorgamiento de cuidador, claro está, bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos para ello».
En consecuencia, dispuso «DEJAR SIN VALOR Y EFECTOS el auto del 6 de abril de 2022 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cumaral (Meta) dentro del proceso con Radicado No. 502264089001 2018 00171 03, y todas las actuaciones adelantadas con posterioridad, incluyendo el auto del 28 de abril de 2022 del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio (Meta) [y] ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Cumaral – Meta- , que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este proveído, se pronuncie nuevamente sobre el desacato con Radicado No. 502264089001 2018 00171 03, atendiendo los razonamientos expuestos en esta providencia, desde luego respetando los principios de autonomía e independencia judicial, en su genuina concepción».
IMPUGNACIÓN
La vinculada Nelcy Penagos Bacca, en su condición de agente oficiosa de su hermana Cruz Ana Penagos Bacca, recurrió la precitada providencia, reiterando los argumentos expuestos en su intervención y agregando que « el fallo de tutela, con el fin de amparar los derechos a mi hermana y garantizar con ella una dignidad humana ordeno el servicio de enfermería las 24 horas, sin alguna restricción, límite de tiempo o condición alguna, pues fue suficiente el conocer la situación medica real de mi hermana para verificar la necesidad que ella requiere, adicional a lo anterior, cabe señalar que los pronunciamientos de los médicos especialistas (ginecología, neurología, fisiatría y medicina interna) que ella ha tenido durante todos estos años han coincidido en la necesidad que tiene mi hermana en tener el servicio de enfermería las 24 horas del día debido a su enfermedad la cual es de carácter progresivo y degenerativo».
Además, sostuvo que «puedo llegar a entender el criterio que enmarca la EPS en sus argumentos y con el cual los honorables magistrados fundamentan la decisión tomada bajo sentencia del 24 de mayo del año en curso, si la enfermedad de mi hermana fuese temporal o dentro de los alcances médicos y tratamientos ella tuviera mejorías, pero en la realidad es de conocimiento de la Entidad Promotora de Salud que la enfermedad que ella padece al ser distrofia muscular, atrofia sus músculos, degenerando no solo sus capacidades físicas y cognitivas si no que a su vez el riesgo de que su corazón deje de funcionar es demasiado alto al ser este también un musculo, y todo sus sistemas como ya está sucediendo empiecen a fallar y es que con el pasar de los días su estado de salud está empeorando mucho más, lo que hace dispendioso los cuidados especializados como lo son el de enfermería».
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Corresponde a la Corte establecer si la autoridad enjuiciada incurrió en presunta vía de hecho en el trámite incidental de desacato que se promovió contra los libelistas, en su calidad de representantes legales de Multisalud U.T. (rad. n.º 2018-00171), por declarar el incumplimiento de las órdenes impartidas y sancionarlos, supuestamente, en desmedro de sus prerrogativas.
Lo anterior, porque si bien el reclamo involucra los proveídos de 6 y 28 de abril de 2022, proferidos por los despachos convocados, el análisis de la Corte se circunscribirá a este último, esto es, el del ad quem, por cuanto fue el que definió el asunto, pues como lo ha señalado la jurisprudencia:
«(…) aunque el quejoso enfila su ataque contra la decisión de primera instancia, en esta sede constitucional es inane detenerse en ella, pues, al haber sido apelada y estudiada por el ad quem, fue sometida a la controversia que legalmente le corresponde ante el juez natural de tal manera que la valoración sobre si se lesionaron los derechos fundamentales invocados debe hacerse frente al pronunciamiento definitivo, so pena de convertir este escenario en una instancia paralela a la ya superada» (CSJ STC, 2 may, 2014, rad. 00834-00, reiterada en STC2242, 5 mar. 2015, rad 01992-00).
2. De la tutela contra decisiones adoptadas dentro de un incidente de desacato.
La reiterada jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que, en principio, la salvaguarda no es el mecanismo idóneo para censurar decisiones de índole judicial, y que sólo excepcionalmente puede acudirse a ella, en los casos en los que el funcionario profiera alguna decisión caprichosa o arbitraria, y en el entendido que el afectado concurra dentro de un término razonable a formular la queja, y no disponga de otros medios efectivos de defensa judicial.
A tono con lo anterior, cuando la tutela se enfila contra lo resuelto al interior de un incidente de desacato de fallo proferido en acción de similar rango constitucional, por regla general su abordaje se muestra impertinente, porque:
«la actividad judicial que se inicia en el marco del artículo 86 de la Constitución Política, solo puede ser examinada por los funcionarios competentes para tramitar los instrumentos jurídicos enunciados y previstos, que frente a los proveídos que se profieran en el trámite de los incidentes de desacato, no se considera procedente ningún otro instrumento diferente de reestudio, incluida como es natural la acción de tutela, [ya que] es evidente que la real intención del legislador, en relación con el incidente de desacato, era que se regulara a sí mismo, a través de la decisión incidental y su eventual consulta cuando se impusiere sanción, con total autonomía y sin injerencia de órganos externos, aun de nivel constitucional, que puedan interferir en sus decisiones» (CSJ STC, 29 nov. 2006, exp. 01927-01, citada entre otras en STC4260-2019, 3 abr. 2019, rad. 00053-00).
Por su parte, esta Corte ha dispensado el auxilio en los eventos en que la providencia reviste características vulneradoras del debido proceso, «como cuando se omiten etapas de su trámite legal y en aquellos casos excepcionales, en que se invoca ausencia de notificación del accionado, una vez éste hubiera agotado en el interior del incidente de desacato esta misma situación» (CSJ STC, 8 feb. 2008 rad. 00344-01, citada en STC16838-2018, 19 dic. 2018, rad. 00048-01, entre otras).
3. Solución al caso concreto.
Realizada la verificación del escrito inicial, los elementos de convicción adosados al expediente, la normativa y precedentes aplicables, la Sala precisa que habrá de refrendarse la concesión del amparo, comoquiera que el juez ad quem del incidente de desacato, al expedir la decisión con la que confirmó, en sede de consulta, la atribución de responsabilidad de los gestores, incurrió en defecto de motivación insuficiente, lo que hace necesaria la intervención del fallador excepcional, como pasa a explicarse.
3.1. En efecto, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio ratificó, con resolución del 28 de abril de 2022, las sanciones impuestas por el homólogo Promiscuo Municipal de Cumaral en contra de Vargas Zamora y Solano Puentes, en su condición de representantes legales de Medisalud U.T. –solo modificando los días de arresto–, porque, en ejercicio del control judicial respectivo, encontró que «correspondía a la entidad incidentada materializar la orden del juez constitucional y prestar el servicio de enfermería las 24 horas, para que la profesional ayudara en las tareas de cuidado de la promotora constitucional; sin que sea de recibo, para excusar la negativa de la materialización del servicio, el concepto dado por la junta médica de la entidad con posterioridad a la sentencia de tutela, toda vez que la directriz constitucional se encontraba en firme».
En ese sentido, el estrado precisó que se constató la garantía del debido proceso de los incidentados, así como la defensa que les asiste, en la medida en que no se observó controversia sobre la individualización de la responsable de cumplir las órdenes impartidas y del superior jerárquico en la entidad, pues «fueron debidamente notificados de cada uno de los requerimientos emitidos al interior del incidente de desacato a la dirección de correo electrónica de la entidad accionada a la que representa[n]».
Seguidamente, sobre el fondo de la controversia, arguyó que «de las actuaciones surtidas por MILLER AUGUSTO VARGAS ZAMORA, como representante legal – presidente de MEDISALUD UT, y a LEIDY SOLANO PUENTES representante legal para efectos de Acciones Constitucionales de Tutelas e Incidentes de Desacato, estructuran en una conducta culposa, pues fueron renuentes en el cumplimiento a la orden de tutela dada, sin que la justificación traída al plenario ante los requerimientos del juez sea óbice para desatender las órdenes concretas que fueron dadas en el fallo de tutela, conforme se indicó en líneas anteriores. Incurriendo en el incumplimiento de las ordenes de tutela».
Con todo, señaló que «configurada como se encuentra la responsabilidad subjetiva imputable a los sancionados, este juzgado comparte la decisión tomada por el A quo dentro del auto objeto de consulta, de manera que será confirmada, pero atendiendo que la parte incidentada ha intervenido en el asunto, exponiendo o argumentado una actuación o razón – que si bien bajo el análisis hecho por a quo y en esta providencia no es justificante para desobedecer la orden – ello nos descarta una desidia plena o desatención caprichosa de la orden, por lo cual, se disminuirá la sanción de arresto, a 1 día».
3.2. No obstante, como acaba de verse, la autoridad encartada omitió analizar las circunstancias esbozadas por los incidentados, que referían la «imposibilidad» de observar en estricto sentido la orden dispuesta por el despacho a quo en esa causa, dada la variación de la prescripción médica realizada por la junta especializada que evaluó la situación de la paciente, en la cual se dispuso, expresamente, que «se considera no asistencia (sic) por enfermería; el cuidado puede recaer en cuidador primario intrafamiliar para realización de actividades de acompañamiento, alimentación, cambios de posición, limpieza y aseo», frente a lo cual no hubo razonamiento alguno.
Por el contrario, el ad quem de ese asunto se limitó a señalar que «[no es] de recibo, para excusar la negativa de la materialización del servicio, el concepto dado por la junta médica de la entidad con posterioridad a la sentencia de tutela, toda vez que la directriz constitucional se encontraba en firme (pues la orden no fue controvertida), sin que fuera posible reabrir el debate probatorio o sobre las circunstancias y condición de la accionante para otorgar o no la asistencia médica, que es lo que parece sugerirse con las respuestas emitidas por las incidentadas», pese a que, como autoridad judicial le asiste el deber de verificar las defensas esgrimidas por los querellados y el alcance de esas exculpaciones a efectos de determinar, en un ejercicio de ponderación adecuado, si son suficientes o no para variar lo dispuesto por el a quo.
Lo anterior, máxime que, precisamente, el trámite incidental es el escenario idóneo para discutir y definir los aspectos que atañen a la viabilidad o no de cumplir lo resuelto, con los matices del caso, contrario a lo sostenido por el fallador enjuiciado, quien rehusó ese ejercicio tras colegir, de forma errada, que una verificación sobre esa temática desencadenaría, indefectiblemente, en el desacato del mandato impartido.
Esto, aunado a que, como se anotó en el primer grado de este mecanismo, la jurisprudencia constitucional ha sido prolija en desarrollar los criterios que deben tener en cuenta los jueces a la hora de examinar la procedencia de los servicios de salud, en especial el de enfermería. En efecto, en la providencia T-423 de 2019, la Corte Constitucional explicó lo siguiente:
«Las atenciones o cuidados especiales que pueda requerir un paciente en su domicilio exigen verificar que: (i) en el caso de tratarse de la modalidad de “enfermería” se requiera de una orden médica proferida por el profesional de la salud, ya que el juez constitucional no puede exceder su competencia al proponer servicios fuera del ámbito de su experticia; y (ii) en casos excepcionales derivados de las condiciones particulares del paciente, podrá hablarse de la figura del cuidador, frente a lo que la Corte ha concluido que se trata de un servicio que, en principio debe ser garantizado por el núcleo familiar del paciente, pero que, en los eventos en que este núcleo se encuentre materialmente imposibilitado para brindar el apoyo permanente, es obligación del Estado suplir dicha deficiencia y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales del afiliado. En tales casos, se ha ordenado a las EPS suministrar cuidador para apoyar a las familias frente a las excepcionalísimas circunstancias de sus familiares, incluso sin tener orden médica, cuando la figura sea efectivamente requerida».
3.3. En lo concerniente a esta causal de procedencia, la jurisprudencia ha sostenido que, uno de los eventos en los cuales se habilita el amparo para conjurar las afectaciones que pueden suscitar las actuaciones judiciales sobre los derechos fundamentales, es la expedición de una providencia que desconozca la obligación de una «debida motivación». Sobre el tema, esta Sala ha recalcado que:
«(…) la motivación de las sentencias constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón por la cual ésta debe ser, para el caso concreto, suficiente, es decir, ‘(…) la función del juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de una decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración. La sentencia, como acto procesal que es, […] debe ser motivada ‘de manera breve y precisa’ –pero necesariamente fundamentada-, dicha evaluación debe cobijar el ‘examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales’ que sean indispensables para fundamentarla […] la función del juez radica en la definición del derecho y uno de los principios en que se inspira reside en el imperativo de que, sin excepciones, sus providencias estén clara y completamente motivadas.
Igualmente, esta Corporación ha dicho que, en estas circunstancias, «sufre mengua el derecho fundamental al debido proceso por obra de sentencias en las que, a pesar de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser notoriamente insuficiente, contradictoria o impertinente frente a los requerimientos constitucionales» (CSJ STC 2 mar. 2008, rad. 00384-00, reiterada entre otras en STC 16 feb. 2011, rad. 2010-445-01, y STC9162-2015, 15 jul. 2015, rad. 00281-01).
3.4. No obstante, tal como precisó el tribunal a quo, esta Sala relieva que el criterio expuesto para conceder la salvaguarda se circunscribe a la necesidad de garantizar las prerrogativas derivadas del debido proceso, en especial, la de motivar de forma adecuada y suficiente las providencias judiciales, valorando los argumentos expuestos por cada una de las partes e intervinientes, sin que por ello se desconozcan las especiales condiciones de salud que atraviesa Cruz Ana Penagos Bacca, ni la necesidad de recibir las atenciones que prescriban, en su oportunidad, los médicos tratantes.
3.5. Conforme con ello, con la expedición de la providencia que desató el grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio incurrió en la referida causal de procedencia excepcional del amparo, en la medida en que no sustentó adecuada ni suficientemente la decisión de confirmar las amonestaciones que se profirieron por el a quo en esa causa, con lo que se dejó al margen de la discusión la necesidad de establecer con claridad y precisión si existía o no mérito para proceder en tal sentido.
En ese orden, ante la deficiencia avizorada, la Sala concluye que la autoridad convocada afectó las garantías emanadas del debido proceso de los actores, pues el proveído atacado dejó de lado el estudio de aspectos esenciales para definir la instancia a su cargo; y, por tanto, se justifica la concurrencia del sentenciador de tutela para restablecer los derechos fundamentales conculcados e impartir la orden para que dicha situación vuelva a ser examinada a la luz de las pruebas y la normativa aplicable.
4. Conclusión.
En atención a lo discurrido, se impone confirmar el fallo proferido por el tribunal a quo en esta sede excepcional, para que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio reanude la actuación y, en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, examine nuevamente el expediente y dicte la determinación a que haya lugar, con observancia en las consideraciones desarrolladas en precedencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese por medio idóneo lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS