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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL
AC2312-2014
Radicación n° 11001-0203-000-2013-01557-00
Bogotá, D.C. cinco (5) de mayo de dos mil catorce (2014).-
Se decide el recurso de queja formulado por el señor XXXXXXXXXXXXXXXXXXX «frente a los autos del 29 [de] mayo y del 12 de junio de 2013, dictados por el Tribunal Superior de Manizales en Sala Civil Familia, por medio de los cuales [esa] Colegiatura denegó la concesión del recurso extraordinario de casación» por él interpuesto contra la sentencia de segunda instancia proferida el 14 de mayo de 2013 en la acción popular promovida el ahora recurrente frente al XXXXXXXXX, proceso al que fue vinculado el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
En esa acción popular se pretendió la «protección y defensa de los derechos públicos y de rango constitucional a la integridad del patrimonio público de la Nación y de la moralidad administrativa contemplados en el inciso 1º del art. 88 de la Carta».
1. Ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Manizales el quejoso promovió la acción popular antes identificada, con fundamento en lo establecido en la Ley 472 de 1998, para que se protegiera el patrimonio público «mediante la cesación de la vulneración y el agravio sobre los derechos e intereses del colectivo formado por la totalidad de los colombianos, se obtenga la determinación científica de las cuantías de las devoluciones mínimas a La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público por concepto de los valores excesivos pagados por ésta en los abonos, más los intereses corrientes respectivos, en ambos casos actualizados para compensar los efectos de la inflación» (fl. 7 cd. 1).
Asimismo, se afirmó en la demanda con la que se dio inicio a la mencionada acción popular, que se pretendía la «defensa de la moralidad administrativa y de la moralidad privada cuando se ejercen temporalmente funciones administrativas», toda vez que, según allí se aseveró, la entidad demandada, XXXXXXXXXXXXXXXXX, «con las reliquidaciones presentadas (…) a la Superintendencia Bancaria (…) indujo a error a dicha Superintendencia (…) de manera que (…) se produjo un detrimento patrimonial a La Nación, representada en este caso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad encargada de cancelar los abonos resultantes de las reliquidaciones» a que hubo lugar por razón del régimen de transición establecido en los artículos 40 a 43 de la Ley 546 de 1999.
Por ello, se solicitó en dicho libelo inicialista la devolución «en Títulos de Tesorería TES Ley 546 o en efectivo» de los dineros cobrados en exceso, más sus intereses, motivo por el cual «la naturaleza de esta acción popular es pública y de jerarquía constitucional».
2. La primera instancia de ese proceso culminó con sentencia de 17 de octubre de 2012, desestimatoria de las pretensiones contenidas en la demanda, que fue confirmada en su totalidad por el Tribunal Superior de Manizales, mediante la suya, de fecha 14 de mayo de 2013.
3. El actor interpuso recurso de casación contra la providencia últimamente mencionada, el cual fue denegado por el Tribunal en auto de 19 de mayo de 2013 al considerarlo improcedente, en soporte de lo cual invocó lo preceptuado en el artículo 67 de la Ley 472 de 1998.
4. Contra tal decisión se interpuso recurso de reposición y subsidiariamente se solicitó la expedición de copias para acudir en queja.
5. Mediante auto de 12 de junio de 2013 el Tribunal rechazó de plano el recurso de reposición propuesto y ordenó la expedición de copia de dicha providencia y de la totalidad del expediente.
6. Pagadas y retiradas oportunamente las copias, fue presentado ante la Corte el recurso de queja como lo establece el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.
III. EL RECURSO DE QUEJA
1. En su escrito, el impugnante además de incluir un relato pormenorizado de la actuación surtida en las instancias, y de explicar con detenimiento los temas sustanciales inherentes a las pretensiones formuladas en su demanda, destacó que el recurso de queja está antecedido de dos causales de nulidad alegadas infructuosamente en las instancias: la primera por falta de jurisdicción en la medida en que el proceso, según afirmó, debió surtirse ante la justicia contencioso administrativa dado que fue vinculado el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; y la segunda, originada en la sentencia de segundo grado por cuanto se pretermitió la oportunidad para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión.
Por lo anterior, solicitó en el escrito mediante el cual interpuso el recurso de queja, que la Corte declare oficiosamente la nulidad procesal.
2. Y en punto propiamente del recurso de queja, fue sustentado con los argumentos que admiten el siguiente resumen:
a). La acción popular es un mecanismo «para la protección de derechos constitucionales» que fueron incorporados «a los procesos susceptibles de casación por el efecto regulador del inciso 2º del art. 7º de la Ley 1285 de 2009, puesto que en esta norma estatutaria se dispuso que las salas de casación (…) podían <seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos>, disposición que no estaba prevista en el art. 16 de la Ley 270 de 1996», de la misma manera como aquella norma «dejó al criterio ponderado de las salas de la Corte cuáles sentencias que arriben a casación deben ser seleccionadas».
Como por norma estatutaria se le adicionaron a la casación dos fines más, la protección de los derechos constitucionales y el control de legalidad de los fallos, «entonces el marco de las sentencias susceptibles de acceder a este recurso extraordinario necesariamente se tenía que extender a aquellas relacionadas con la protección de esos derechos».
Agregó que «a la par de la expedición del inciso 2º del art. 7º de la Ley 1285 de 2009, debía haberse modificado el art. 366 del C.P.C., en el sentido de incorporar a las sentencias susceptibles de casación aquellas proferidas dentro de procesos destinados a la protección de derechos constitucionales, para establecer la necesaria correspondencia entre el novedoso derecho positivo y sus normas de concreción».
Asimismo, observó el impugnante que como ello no sucedió, resulta necesario precisar qué prevalece, si «el principio y el derecho general o la norma escueta a pesar de su retraso por haber devenido insuficiente o incompleta frente a ese derecho», y propuso como solución a esa problemática, que «prevalecen el principio y el derecho general, frente a los cuales la norma devenida debe declinar».
b). «El recurso de casación sí procede en las acciones populares, por razón de que mediante los arts. 5º y 44 de la Ley 472 de 1998 se integraron las normas del C.P.C. a esta ley, sin establecer excepción de ninguna naturaleza, en particular aquellas referidas a los recursos ordinarios o extraordinarios» y que incluso si «la norma de reenvío se opusiera a la naturaleza o a la finalidad de la acción popular, la norma devendría inaplicable porque la Ley 472 de 1998 (…) amparó los derechos públicos y de jerarquía constitucional cuya protección se pretende en las acciones populares».
De ese aserto concluyó la censura que «los arts. 5º y 44 de la Ley 472 de 1998 introdujeron en el ordenamiento jurídico nacional –y de manera general- la procedencia del recurso extraordinario de casación en los procesos de acción popular, con total independencia de la lista contenida en el art. 366 del C.P.C.».
A lo que agregó que «si se concede la casación, el trámite de este proceso no sería cosa distinta que una aplicación genuina y concreta de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, de economía procesal, celeridad y eficacia, contemplados en el inciso 1º del art. 5º de la Ley 472 de 1998».
c). Resultaría ilegal la aplicación del artículo 366 del Código de Procedimiento Civil si se interpreta que no procede el recurso de casación con apoyo en que esa norma, «en su interpretación literal, no contempla las acciones populares».
Esto anterior, dado que tal decisión se opondría «tanto a la naturaleza pública y de rango constitucional de esta acción popular como a su finalidad, porque con ésta se pretende que el erario público de la Nación sea indemnizado en enormes cuantías».
d). Advirtió el recurrente que «existe incongruencia entre el inciso 2º del art. 7º de la Ley 1285 de 2009, contenido en la ley estatutaria, posterior, y la lista del art. 366 del C.P.C.», por lo que consideró que tal enunciación devino incompleta y «determina un espacio brumoso de tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo» que debe «resolverse con base en la doctrina constitucional, las reglas generales del derecho sustancial y procesal, así como con base en los principios generales del derecho»; y como «el problema propuesto carece de antecedentes jurisprudenciales (…) no existe más alternativa que asumir que la solución del problema (…) debe concretarse con base en los principios y normas constitucionales».
Tal circunstancia lo llevó a afirmar que «si se encuentra que la aplicación de la lista restringida del art. 366 del C.P.C. quebranta uno o más principios o normas constitucionales, se concluirá que sí procede la casación, porque en este caso se impondría la extensión del derecho, dispuesta en la norma estatutaria, el inciso 2º del art. 7º de la Ley 1285 de 2009, sobre la citada disposición restringida».
e). Luego de afirmar que el derecho sustancial «no se ha resuelto en esta acción popular», y que los derechos procesales «han sido violados en contra» del actor popular, se requiere imperiosamente asumir el trámite de la casación, porque de lo contrario quedarían pendientes de solución los problemas que allí mismo diagnosticó, alusivos algunos al tema sustancial propio del debate ventilado en el proceso, y otros a la ritualidad surtida en las instancias.
De todo lo anterior, el recurrente en queja concluyó que «a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1285 de 2009, la lista de procesos susceptibles de casación especificada en el art. 366 del C.P.C. perdió su atributo de taxatividad, que la caracterizaba, pues a ese listado se incorporaron de pleno derecho otros procesos centrados en derechos de jerarquía constitucional tales como las acciones populares para la protección de la integridad del patrimonio público de la Nación», por lo que solicitó a la Corte que «se permita declarar que actualmente procede el recurso extraordinario de casación frente a las sentencias dictadas por las salas civiles de los tribunales superiores dentro de procesos para la protección de derechos constitucionales, en particular aquellas proferidas en acciones destinadas a la preservación de la integridad del patrimonio público de la Nación», y que declare mal denegado el recurso de casación por él interpuesto.
IV. CONSIDERACIONES
1. Procede el recurso de queja, además de otros eventos, cuando se niegue la concesión del de casación, y supone la tarea de examinar la procedencia de éste último mediante la verificación de la concurrencia de los presupuestos consagrados en los artículos 365, 366, 369 y 370 del Código de Procedimiento Civil.
Dentro de tales exigencias se encuentra, y se destaca para los efectos de resolver el presente asunto, que la respectiva sentencia haya sido proferida en los asuntos específicamente relacionados en el citado artículo 366 del Código de Procedimiento Civil o en una norma especial que así lo consagre.
2. De manera que el único propósito del recurso de queja en el escenario reseñado, y que le fija el marco de competencia funcional a la Corte, es el de valorar la procedibilidad del recurso de casación, y consecuencialmente, declararlo bien o mal denegado, si se propuso en la forma y términos legales, y si la parte que lo formuló se encuentra legitimada para ello.
3. Por lo anterior, esta Sala carece de atribución para pronunciarse sobre la posible ocurrencia de una causal de nulidad procesal en el trámite surtido en las instancias, y por ello, en punto de la solicitud elevada por el quejoso en ese sentido, deberá negar un pronunciamiento al respecto.
4. Resulta necesario precisar que uno de los rasgos distintivos del recurso de casación es su condición extraordinaria, característica que se explica desde dos ángulos diferentes: de un lado, en cuanto no procede contra cualquier providencia (solo respecto de sentencias… algunas sentencias); y del otro lado, que la censura es viable únicamente mediante la invocación de una (o varias) de las causales o motivos que taxativamente consagra el propio ordenamiento jurídico.
Así lo ha reconocido esta Corporación al señalar que de acuerdo con la previsión contenida en la ley y «lo señalado por la jurisprudencia, es sabido que el recurso de casación por virtud de su carácter extraordinario sólo puede emplearse frente a ciertas y determinadas sentencias, en atención a la naturaleza del proceso en el que ellas fueron proferidas, al juez que las emitió y, por regla general, <al valor actual de la resolución desfavorable al recurrente> (Cfme. art. 366 del C. de P. C., modificado por la Ley 592 de 2000)». CSJ AC, Auto de 20 Abr 2009, Rad. 2008-01910-00.
Ello es así, de tal forma que para determinar si una sentencia puede ser impugnada mediante el referido recurso extraordinario, basta con examinar si se encuentra expresamente incluida en algún texto legal con ese propósito, toda vez que no resulta admisible extender analógicamente, ni de ninguna otra manera, la procedencia del recurso respecto de providencias diferentes a las señaladas numerus clausus por el legislador.
5. De vieja data existen en el derecho positivo colombiano las acciones populares. Así puede observarse en los artículos 1005 y 2355 a 2360 del Código Civil y en el Decreto 3466 de 1982 (antiguo estatuto del consumidor).
Pero adquirieron rango de norma constitucional las acciones populares apenas con el advenimiento de la Carta Política de 1991, en cuyo artículo 88, primer inciso, se estableció que la ley las regularía, al tiempo que les fijó unos derroteros: «para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella».
Fue así como en cumplimiento de esa determinación superior, se expidió la Ley 472 de 1998, estatuto éste que también regula las acciones de grupo.
En fin, además de una serie de disposiciones de carácter específico para las acciones populares, de manera expresa la Ley 472 de 1998 precisó los recursos que pueden proponerse contra las providencias que en su desarrollo se profieran, a saber, el de reposición para los autos, y el de apelación respecto de la sentencia (arts. 36 y 37).
Por otra parte, en cuanto al recurso extraordinario de casación, ese estatuto nada dijo en punto de las acciones populares (art. 67), mientras sí lo consagró como procedente para las acciones de grupo. No fue, entonces, una omisión del legislador, sino un silencio intencionado.
Suficiente resulta lo expuesto en precedencia para concluir, sin vacilación, que para los procesos en que se ventilan acciones populares no es viable el recurso extraordinario de casación.
6. No sobra poner de presente, una vez más, que de conformidad con lo establecido en el primer inciso del artículo 27 del Código Civil «[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu».
7. Adicionalmente se observa que esa situación no cambió con la expedición de la Ley 1285 de 2009, que si bien mencionó la protección de los derechos constitucionales y el control de la legalidad de los fallos en el inciso 2º de su artículo 7º, lo hizo no para ampliar los fines de la casación (art. 365 del C. de P.C.), sino como criterio para la selección discrecional de las sentencias objeto de su pronunciamiento.
De suerte que con esa premisa, la particularidad de que con una acción popular se pretenda la protección del patrimonio público de la Nación, o la preservación de derechos de rango constitucional, o incluso que se trate de indemnizaciones muy cuantiosas a favor del patrimonio público, no le cambia la naturaleza de ser un proceso especial para el que no previó el legislador el mecanismo de la casación.
8. Por último, las acciones populares no siguen los lineamientos del Código de Procedimiento Civil, sino las normas especiales previstas en la multicitada Ley 472 de 1998, y el alcance que se le puede asignar legítimamente a lo establecido en los artículos 5º y 44 de ese cuerpo normativo está allí mismo demarcado.
El artículo 5º alude a los principios que informan el trámite al que se someten las acciones populares y las de grupo, y el 44 ilustra sobre la manera como deben subsanarse los aspectos no regulados en el trámite especial que se le asigna a las acciones populares.
Bajo ese panorama, el hecho protuberante de no haberse consagrado el recurso de casación para las acciones populares no constituye un aspecto no regulado ni una omisión, sino un tratamiento diferencial, que armoniza con la naturaleza especial de esas acciones, y con la característica inherente al recurso de que se trata, de ser, se repite, extraordinario.
Se declarará, en consecuencia, bien denegado el recurso de casación.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar bien denegado el recurso extraordinario de casación interpuesto contra la sentencia proferida el 14 de mayo de 2013 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales en la acción popular promovida por el señor XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX contra el XXXXXXXXXXX, a la que fue vinculado el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
Remítase lo actuado al Tribunal de origen, para que forme parte del proceso al que pertenece. Ofíciese.
SEGUNDO: Negar pronunciamiento en relación con la declaratoria de nulidad procesal solicitada por el quejoso.
Notifíquese y cúmplase.
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado