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Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
Magistrado ponente
STC11524-2015
Radicación n.° 52001-22-13-000-2015-00149-02
(Aprobado en sesión de veintiséis de agosto de dos mil quince)
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación del fallo de 4 de agosto de 2015, proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que negó la tutela de Adriana Inés Bravo Urbano en su condición de Juez Quinta Administrativa de esa ciudad contra la Procuraduría Regional de Nariño, siendo vinculados el Tribunal Contencioso Administrativo de ese departamento, la Procuraduría General de la Nación y Carmen Elena Rodríguez.
I.- ANTECEDENTES
1.- Directamente, la actora sostiene que se le violó el debido proceso.
2.- Atribuye la vulneración a que sin estar facultada, la Procuraduría Regional de Nariño aceptó la recusación que Carmen Elena Rodríguez le formuló para continuar tramitando su calificación de servicios.
3.- Sustenta el libelo en los eventos que se resumen así (folios 1 al 3, cuaderno 1):
3.1.- Que a raíz del deficiente desempeño de Carmen Elena como profesional universitaria en propiedad de su despacho desde diciembre de 2013, le hizo múltiples observaciones respetuosas para mejorarlo.
3.2.- Que la prenombrada se quejó de ella por acoso laboral, escenario en el que en conciliación ante el Comité de Convivencia asumieron unos compromisos (24 de octubre de 2014).
3.3.- Que solicitó a la mediadora indicarle si los sucesos denunciados configuraban la conducta endilgada y si enteró a la autoridad disciplinaria (16 de febrero de 2015), contestándosele que no (27 de febrero).
3.4.- Que en tal virtud procedió a evaluar de manera “objetiva” la actividad de la empleada en 2014, con resultado insatisfactorio.
3.5.- Que la afectada interpuso reposición y la “recusó”, pero ella no admitió esta censura y le dio traslado a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo de su departamento para dirimirla.
3.6.- Que con un “simple” oficio, aquella entidad remitió el caso a la Regional de Nariño, que lo asignó al Juez Sexto Administrativo de la ciudad al prohijar el motivo de separación (6 de mayo).
3.7.- Que rayando “…en una conducta punible…” la encartada obró sin competencia porque esta recaía en el Procurador General, puesto que “los jueces de la República” son del nivel nacional. Además, ignoró que no hay disputa pendiente entre ella y Carmen Elena y dejó de examinar sus argumentos y pruebas.
3.8.- Que, conforme a lo relatado, sufre un perjuicio irreparable por el término impostergable en que su homólogo (Sexto) debe resolver el remedio vertical, amén de que es la responsable de la “evaluación” en ciernes y a la vez sujeto pasivo de otra, viéndose entretanto forzada a suplir los vacíos de su subalterna. Adicionalmente, aquél carece de bases para cumplir adecuadamente el encargo y “lo más seguro” es que estime el recurso.
4.- Solicita anular el auto dictado el 6 de mayo pasado por la Procuraduría Regional de Nariño y volver a definir su objeto con estricto apego a la ley y a los elementos de persuasión que adjunta (folio7 y 8).
II.- RESPUESTA DE LOS CONVOCADOS
El Ministerio Público afirmó que la querella por “acoso” está vigente, por lo que es válida la “recusación” que planteó la trabajadora, al tenor del numeral 5 del artículo 11 de la Ley 1427 de 2011. Negó que la apelante tenga jurisdicción en todo el país y que el asunto fuera encomendado con un “simple oficio”, puesto que el Procurador General ya le había hecho delegación según los artículos 7 y 8 de la Resolución 213 de 6 de mayo de 2003 en armonía con el numeral 15 del artículo 75 de la Ley 262 de 2000. Adujo que la tesis de la inconforme sobre la eventual decisión de su colega perdió asidero, en cuanto éste manifestó impedimento. Aseveró que Adriana Inés pudo pedir la revocatoria directa, así como la nulidad simple y, en este último escenario, cautelas, lo que enerva el daño que invoca (folios 44 al 47 y 301 y al 308).
Carmen Elena resaltó que el 6 de mayo postrero, el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño determinó que la potestad para pronunciarse en torno a la aspiración de alejar a la juez de la calificación radicaba en la Procuraduría Regional, coincidiendo con lo que ésta dijo el mismo día. Explicó que la producción del juzgado en 2014 superó el trescientos por ciento (300%), lo que desvirtúa su presunta ineptitud; que la demandante no puede achacarle bajo rendimiento desde un comienzo, siendo que llegó varios meses después de que ella se posesionó; que el descontento de su jefe principió cuando a mediados de ese año le pidió buen trato para sus compañeras; que la forma como ésta se refiere al Procurador y especula sobre cómo procedería el nombrado para reemplazarla y lo amenaza, revela su talante y justifica pedirle que se margine del caso; que la persecución de que ha sido víctima la ha deteriorado psicológicamente. Complementó que la quejosa ha debido atacar lo definido por la Procuraduría por la vía contenciosa (folios 59 al 66 y 327 al 328).
El Tribunal Administrativo de Nariño se atuvo a su decisión de 6 de mayo postrero, destacando que la situación estudiada es “netamente” administrativa (folio 289).
III.- SENTENCIA DEL TRIBUNAL
No concedió la salvaguarda al advertir que está al alcance de la promotora acudir a la vía contenciosa, sin que haya demostrado el menoscabo irremediable ni que ese camino sea ineficaz, pues, allá puede recabar la imposición de medidas tendientes a lo que aquí implora. Destacó que la Corte Constitucional ha sostenido la impertinencia de reprobar actos administrativos por esta senda (folios 272 al 277).
IV.- LA IMPUGNACIÓN
La perdedora alegó que el detrimento irreversible deriva del plazo perentorio de dos meses de que dispone el Juez Sexto para desatar la censura a la evaluación, sobre lo que la “simple nulidad” no es una opción eficiente, máxime que no tiene caducidad (folios 280 al 283 y 341).
1.- La controversia se centra en establecer si se quebrantó el debido proceso de Adriana Inés Bravo Urbano, Juez Quinta Administrativa de Pasto, porque la Procuraduría Regional de Nariño desató la recusación que Carmen Elena Rodríguez le formuló para definir la reposición de su calificación de servicios.
2.- De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Corte está habilitada para conocer esta alzada por ser superior jerárquico del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que a su vez lo era para sustanciar y decidir la primera instancia, en la medida que se encuentra vinculado un organismo de control de alcance nacional como lo es la Procuraduría General.
Cabe aclarar que en su pronunciamiento de 6 de mayo de 2015, el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño no obró como autoridad jurisdiccional; de lo contrario, correspondería conocer este asunto al Consejo de Estado. Actuó en sede administrativa, por lo que, teniendo en cuenta la influencia territorial que ejerce, se erige en un organismo departamental, de tal suerte que, en principio, la competencia sobre este asunto constitucional recaería en un fallador con categoría de circuito (inciso segundo del numeral 1 del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000).
Sin embargo, teniendo en cuenta la naturaleza del otro accionado (Ministerio Público), entra en juego la regla del referido cuerpo reglamentario acorde con la cual “[c]uando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral” (inciso final, numeral 1, ídem).
3.- La tutela es un instrumento de carácter preferente y sumario para la protección inmediata de las prerrogativas esenciales de las personas, cuando resulten vulneradas o amenazadas por cualquier autoridad o particulares. Atendiendo su naturaleza residual, sólo procede cuando no haya otra opción que permita hacerlas prevalecer.
4.- Para los efectos del examen que se realiza, está probado:
4.1.- Que Carmen Elena denunció por acoso laboral a Adriana Inés, producto de lo cual las dos asumieron unos compromisos ante el respectivo Comité de Convivencia (21 de octubre de 2014), folios 34 al 37, cuaderno 1.
4.2.- Que el 27 de marzo de 2015, la funcionaria ponderó insatisfactoriamente la actividad de la profesional universitaria durante el año previo (folios 9 al 12, cuaderno 1).
4.3.- Que la afectada interpuso “reposición” y “recusó” a la juez, aduciendo que está pendiente entre ellas la queja por hostigamiento (17 de abril), folios 13 al 22.
4.4.- Que la titular de la oficina desestimó la pretensión de separarla del caso y lo envió a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo de Nariño (folios 19 al 27).
4.5.- Que el segundo declaró no estar facultado para definir la disputa (6 de mayo), folio 33.
4.6.- Que en igual fecha, la Procuraduría Regional de Nariño halló fundada la aspiración de la empleada y asignó al Juez Sexto Administrativo de Pasto pronunciarse sobre el remedio horizontal (folios 28 al 32).
4.7.- Que el nombrado expresó impedimento por amistad con su homóloga y haberla aconsejado sobre el tema (15 de mayo); lo mismo ocurrió con sus sucesores designados por el ente de control (séptimo y octavo), encontrándose el caso ante el primero para que lo defina (folios 51 al 57).
5.- Se revocará la sentencia del a-quo y se concederá el auxilio, porque:
5.1.- Si bien Sala ha insistido en que los debates en torno a las expresiones de voluntad que son susceptibles de controversia contenciosa deben dirimirse ante la jurisdicción correspondiente, sin que a la constitucional le esté permitido inmiscuirse en tal esfera, dado el carácter subsidiario y residual del amparo, no es esta la oportunidad de aplicar semejante preceptiva, toda vez que la acción de nulidad que indica el Tribunal no es procedente frente a asuntos preparatorios o de trámite, sino a los que concluyen una actuación.
En el sub-lite, es claro que es la calificación consolidada y definitiva de servicios que corresponde a Carmen Elena Rodríguez la que satisface ese presupuesto, de tal manera que temas como la reposición y la recusación para dirimir el recurso contra la inicialmente dada apenas son preliminares. En esa medida, no es dable predicar, como lo hizo el a-quo, que existía otra herramienta de protección a la que la funcionaria podía acudir, lo que, a su juicio, enervaba estas aspiraciones.
5.2.- Puestas las cosas en ese orden de ideas, conforme la pauta que la Corte dio el 1º de julio de 2015, al invalidar este litigio desde la primera sentencia que emitió el Tribunal Superior de Pasto, por omitir citar a su par Contencioso Administrativo de Nariño, se observa que éste, al no asumir la competencia para conocer la recusación y, especialmente, la Procuraduría Regional de ese departamento al hacerlo, incursionaron en defecto orgánico que torna de recibo la salvaguarda, como quiera que el primero era a quien en sede administrativa atañía dirimir el punto y, por lo tanto, la segunda no tenía facultad alguna.
Prescribe el artículo 26 del Acuerdo PSAA 14-10281 de 24 de diciembre de 2014 que los impedimentos y recusaciones para efectos de calificación integral de servicios se tramitarán como lo prevé la Ley 1437 de 2011, y señala ésta (artículo 12) que “…el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo” y que “[a] falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales”.
Entonces, es evidente que inicialmente debe buscarse entre la misma Rama Judicial dicho “superior”, que tratándose de un asunto administrativo, sin duda lo que será quien para tales fines ocupe esa posición en la respectiva jerarquía, que en el caso de los jueces son los respectivos Tribunales, que no sólo los eligen, sino que se encargan de concederles licencias, permisos, evaluarlos, etc.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado predicó, al dirimir un conflicto negativo de competencia entre la Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Penal y la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial para determinar cuál de los dos organismos debía resolver la apelación que interpuso el investigado disciplinariamente por un Magistrado de Tribunal Superior, manifestó
Esta es la posición que sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado cuando resolvía este tipo de conflictos mediante la denominada “acción de definición de competencias administrativas”, y que también ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con el conocimiento de los recursos de apelación y de queja, o la resolución de impedimentos y recusaciones que se presentan contra las decisiones y actuaciones adoptadas o efectuadas por los funcionarios judiciales al evaluar y calificar los servicios prestados por sus empleados subalternos, así como también al ejecutar otras tareas administrativas (Consejo de Estado, auto 2 oct. 2014, exp. 000121-00)-
Y previamente, al desatar la controversia que involucraba a otro Tribunal Superior y a una Regional de la Procuraduría General de la Nación para definir la recusación contra un Juez Promiscuo Municipal, en un juicio disciplinario seguido a la secretaria del último despacho, dijo
En el presente caso debe definir la Sala cuál es la autoridad competente para resolver una recusación presentada contra el Juez Promiscuo Municipal de la Uvita (Boyacá) dentro de un proceso disciplinario adelantado contra una funcionaria de ese despacho judicial. Conforme a lo que se ha señalado, la función disciplinaria respecto de los empleados de la rama judicial se ejerce al interior de la propia jurisdicción por los funcionarios señalados en la ley; en ella no interviene la Procuraduría General de la Nación, salvo cuando el Procurador ejerce su poder preferente, que no es la situación que se analiza. Esta función es de carácter administrativo. Se tiene además que la jurisdicción ordinaria en la cual se presenta el conflicto, tiene una organización jerárquica que permite resolver el impedimento sin afectar la autonomía judicial o administrativa del inferior, pues en ningún momento se trata de instrucciones, consejos o exigencias para imponerle al Juez las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias. Sino de la solución de un asunto procedimental de naturaleza administrativa, no judicial, caso en el cual la ley ordena la actuación del superior. La Sala considera oportuno aclarar también que si bien es cierto que la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y en ese sentido los actos definitivos son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 115 LEAJ), ello no implica en todo caso que dicho funcionario pierda su condición de juez y que, por tanto, situaciones como la analizada, no puedan ser resueltas por su superior funcional como lo dispone el inciso 3° del artículo 152 del C.P.C. De esta manera, la Sala rectifica su doctrina anterior (providencia de 22/06/2006 proferida dentro del proceso 11001030600020060006000) en la que había interpretado que en el caso de los empleados de la rama judicial, la segunda instancia en materia disciplinaria correspondía a la Procuraduría General de la Nación (Consejo de Estado, auto 13. Ag. 2013, exp. 000207-00).
6.- Según lo anotado, se revocará el fallo opugnado, se concederá el amparo y, en consecuencia, se ordenará a la Procuraduría Regional y al Tribunal Administrativo, ambos de Nariño, que en el término de diez (10) días dejen sin efectos sus respectivos autos de 6 de mayo de 2015 y lo que de ellos dependa, y que este último reexamine el tema objeto de debate teniendo en cuenta las pautas dadas.
VI.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia impugnada.
En su lugar, AMPARA a Adriana Inés Bravo Urbano en su condición de Juez Quinta Administrativa de Pasto y ordena a la Procuraduría Regional y al Tribunal Contencioso Administrativo, ambos de Nariño, que en el plazo de diez (10) días a partir de que sean enterados de este proveído, invaliden los proveídos que cada uno emitió el 6 de mayo de 2015 con ocasión de la recusación que Carmen Elena Rodríguez Martínez formuló, y todo lo que de ellos de desprenda, y dicha Corporación emita uno de reemplazo en el que reestudie el tema acorde con los parámetros dados.
Comuníquese telegráficamente a las partes lo aquí resuelto y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
(Presidente de Sala)
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ