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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
STC11794-2015
Radicación n°. 73001-22-13-000-2015-00307-01
(Aprobado en sesión de dos de septiembre de dos mil quince)
Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 15 de julio 2015, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué negó la acción de tutela promovida por Carlos Albeiro Lozano Bernal en contra del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-.
ANTECEDENTES
1.- El gestor, a través de apoderado, demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad, «vivienda digna», mínimo vital, vida digna, «reunificación familiar» y «buena fe procesal en la condición de desplazado», presuntamente vulnerados por la entidad acusada.
2.- Señaló, como sustento de su reclamo, en síntesis, que:
2.1.- En su calidad de «desplazado» tiene derecho al «subsidio de vivienda», por lo que el 1° de junio de 2015 solicitó al Ministerio de Vivienda «[q]ue se expida la resolución del estado actual del proceso de mi subsidio de vivienda para desplazados y el grado de vulnerabilidad; así mismo cu[á]l es el paso a seguir»; y recibió contestación el día 19 del mismo mes y año en la que «solo dice que se encuentra apto para recibir dicha ayuda, mas no, da respuesta alguna frente a la Resolución donde diga si se encuentra Calificado o Rechazado a la postulación de subsidio de vivienda por desplazamiento forzado» (fl. 2 cdno. 1).
2.2.- Frente a peticiones anteriores el ente ministerial les ha entregado «resoluciones con estado de calificados como la del señor Oscar Julián Bonilla Carvajal […] (0411 de 31 de mayo de 2011)» (fl. 3 ibíd.).
2.3.- La «no respuesta le está causando inestabilidad al no saber si está calificado o no para recibir el subsidio de vivienda, el cual necesita» y han transcurrido aproximadamente 8 años desde que se postuló a la caja de compensación familiar COMFATOLIMA y hasta el día de hoy «no se ha tenido una respuesta clara, concreta frente a la resolución de calificado o rechazado y ningún beneficio por parte de FONVIVIENDA, aclarando que actualmente […] no se encuentra económicamente establece [sic], posee deudas y además tiene la carga de un arriendo cuando ya debería haber recibido el subsidio de vivienda»(fl. 3 ib.).
2.4.- Es deber del Estado garantizar los derechos fundamentales básicos entre los que se encuentran los económicos, sociales y culturales, los que no ha podido gozar sanamente por la falta de su protección, «siendo víctima del conflicto armado en los cuales no ha tenido parte, y que evidentemente se les ha quebrantado el derecho a recibir una reparación por el daño ocasionado» (fls. 4 7 5 cdno 1).
3. Pidió, en consecuencia, se ordene al Ministerio acusado que «expida la resolución ya sea calificado o rechazado a la postulación de subsidio de vivienda por desplazamiento forzado y el grado de vulnerabilidad» y «resolver de fondo y de manera clara, precisa, congruente y oportuna», como se expidió «la del señor OSCAR JULIAN BONILLA CARVAJAL» (fl. 5 ibíd.).
4. Mediante auto de 2 de julio de 2015 el Tribunal Superior de Ibagué admitió la solicitud de salvaguarda y, el día 15 de ese mismo mes y año negó el amparo.
RESPUESTA DE LA ACCIONADA
1.- El Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA- señaló que «[l]a política del subsidio, por la gran cantidad de los recursos que se manejan, y por su amplia cobertura, requiere de unos procedimientos y requisitos, que deben cumplir los grupos familiares postulados al subsidio de vivienda, con el fin de canalizar dichos recursos hacia la población en situación de desplazamiento, requisitos que obedecen a mecanismos instituidos por la ley» y, que el hogar del accionante «se postuló en la convocatoria DESPLAZADOS 2007, con el fin de acceder a un Subsidio para la ADQUISICI[Ó]N DE VIVIENDA NUEVA O USADA PARA HOGARES PROPIETARIOS, ante la Caja de Compensación Familiar C.C.F. COMFENALCO TOLIMA – IBAGUE, siendo su estado actual «Excluido por agotamiento de la vía gubernativa», lo que quiere decir que el hogar no cumplió con los requisitos exigidos para acceder al subsidio familiar de vivienda para población desplazada» porque resultó rechazado por cuanto le aparece registrada «una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión», y si bien «tuvo la oportunidad para interponer recursos de reposición a fin de desvirtuar las causales de rechazo y no lo hizo».
Agregó que el «subsidio de vivienda dirigido a la población desplazada […], se encuentra reglamentado en los Decretos 951 de 2001, 2100 de 2005, 2190 de 2009, el Decreto 4911 del 16 de diciembre de 2009 y Decreto 4729 de 2010, donde se establecen claramente las condiciones que debe cumplir cada hogar que se postula para gozar de dicho beneficio, esto es, el procedimiento administrativo de postulación, verificación de datos, cruces, rechazo y validación de postulaciones, calificación, asignación, desembolso, movilización, aplicación y actualización de subsidios de vivienda, normatividad que debe ser cumplida por FONVIVIENDA de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 121 de la Constitución Política».
Frente a la reclamación presentada por el gestor «con Radicado No. 2015ER0057010 fue resuelta de fondo mediante comunicación con Radicado No. 2015EE0055772, la cual fue remitida y entregada en la dirección de correspondencia aportada por el accionante a través de la Empresa 472, la cual fue anexada por el mismo accionante», en razón de lo cual, afirma que esa entidad «no ha vulnerado el derecho de petición del accionante, puesto que la respuesta fue emitida y remitida a la dirección que el mismo accionante aportó». Por tanto, solicitó denegar las pretensiones (fls. 25 a 27 cdno. 1).
2.- El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se opuso a la prosperidad del amparo, para lo cual manifestó que mediante oficio No 2015EE0055772 entregado el día 22 de mayo de 2015, según consta en la guía No RN383215637CO, dio respuesta al derecho de petición radicado con No. 2015ER0057010 «inform[ádo] al accionante que mediante la Resolución 904 de 2009 expedida por Fonvivienda, se dio a conocer el estado del hogar frente al subsidio de vivienda, al igual que el trámite que debía llevar a cabo frente a la misma», por tanto, no ha habido vulneración alguna «por haberse dado una respuesta de fondo, precisa y clara al peticionario» y, tampoco se dan los presupuestos fácticos y jurídicos que conlleven a evidenciar la existencia de un perjuicio irremediable para el querellante que le permita aplicar la tutela como mecanismo transitorio (fls. 29 y 30 cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal negó el amparo, por considerar que «[r]evisada la argumentación expuesta por el actor y la respuesta contenida en el oficio fechado el 12 de junio de 2015 radicado 2015EE0055772 claramente se advierte que la protección constitucional está llamada al fracaso» porque en el mencionado acto administrativo «la Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario y Archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le comunica a Carlos Albeiro Lozano Bernal que «el hogar se encuentra en el estado: excluido por agotamiento de la vía gubernativa… se han llevado ocho procesos de valoración de las postulaciones realizadas… dentro del tercer proceso de valoración fue expedida la resolución 904 de 2009, mediante la cual se le informó que el estado del hogar en la convocatoria 2007… fue rechazada por los siguientes motivos [El hogar tiene una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión]».
A la par indicó que «la petición del actor fue contestada de fondo y que contrario a lo afirmado por él no existe la incertidumbre que refiere en el escrito de tutela, pues las autoridades accionadas fueron claras al manifestarle el motivo de inhabilitación para acceder al programa de viviendas gratuitas que ofrece el Estado, en tanto le indicó que por tener una o más propiedades no podía ser beneficiario del mismo, circunstancia que no es susceptible de controversia a través de la acción de tutela dado su carácter residual y subsidiario».
Remarcó que esa decisión «no implica trasgresión del derecho fundamental a la igualdad porque de la resolución expedida por el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- número 0411 de 31 de mayo de 2011 no se puede extraer que Oscar Julián Bonilla Carvajal se encontrara en iguales situaciones que Carlos Albeiro Lozano Bernal y hubiera recibido un trato diferente, es decir, que de allí no se puede concluir que Oscar Julián Bonilla Carvajal también tuviese la propiedad de uno o más inmuebles y pese a ello hubiere sido beneficiario del programa de vivienda gratuita» y que, «tampoco se advierte vulneración al debido proceso en razón a que el procedimiento administrativo iniciado por Carlos Albeiro Lozano Bernal tuvo conclusión con el aludido acto administrativo que le definió a éste lo atinente a su participación en el programa de viviendas gratuitas» (fls. 50 a 52 cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el apoderado del actor haciendo énfasis en que «no se tuvo claridad de la pretensión pues [m]i objetivo no era el de obtener la respuesta de calificado o excluido si no [sic] por el contrario de que me sea entregada la RESOLUCI[Ó]N que declar[ó] dicho estado […], debido a que la respuesta dada por la entidad mencionada […] no argumenta la prueba de por qué se determinó mi estado de excluido, violando así mi derecho a un debido proceso pues al no contar con una respuesta clara, preci[s]a y concisa de la valoración de mi estado no podr[é] interponer los recursos necesarios para acceder y demostrar mi estado de vulnerabilidad y el de mi núcleo familiar», y que además, «debe pronunciarse a través de resolución». También aduce que quien está haciendo la exclusión es «la coordinadora del grupo de atención al usuario y archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cuando la competencia del estudio está a cargo de Fonvivienda».
Agregó que es equivocada la afirmación del a quo al señalar que no existe incertidumbre porque «la entidad fue clara cuando manisfesto [sic] el motivo de inhabilidad para acceder al programa de viviendas gratuitas que ofrece el estado; cuando Fonvivienda en ningún momento le inform[ó] […] su estado»; también señaló que la mención de la resolución del señor Óscar Julián Bonilla Carvajal estaba orientada a demostrar que «ya con anterioridad se han expedido resoluciones análogas con el fin de tramitar y cumplir con los requisitos para acceder a los derechos, mas no por que tuvieran el mismo estado, si no que se expidiera […] de forma rápida y efectiva como la del señor». (fls. 58 a 67 cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1.- Reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia de la Corte que:
Doctrina que resulta congruente con lo advertido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en decisión del 28 de enero hogaño, radicación interna: 2243, número único: 11001-03-06-000-2015-00002-00, al decir que:
La normatividad aplicable en la actualidad para garantizar el derecho de petición está conformada por las siguientes disposiciones: (i) la Constitución Política, en especial sus artículos 23 y 74; (ii) los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia que regulan el derecho de petición, entre otros derechos humanos; (iii) los principios y las normas generales sobre el procedimiento administrativo, de la Parte Primera, Título I del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), así como las demás normas vigentes de dicho código que se refieren al derecho de petición o que, de una u otra forma, conciernen al ejercicio del mismo (notificaciones, comunicaciones, recursos, silencio administrativo etc.); (iv) las normas especiales contenidas en otras leyes que regulan aspectos específicos del derecho de petición o que se refieren a este para ciertos fines y materias particulares; (v) la jurisprudencia vigente, especialmente aquella proveniente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y (vi) entre el 1º de enero de 2015 y la fecha anterior al momento en que empiece a regir la nueva ley estatutaria sobre el derecho de petición, las normas contenidas en los capítulos II, III, IV, V, VI y parcialmente el VIII del Decreto Ley 01 de 1984, por medio del cual se expidió el Código Contencioso Administrativo, en cuanto ninguna de tales disposiciones resulte evidentemente contraria a la Carta Política o a las normas del CPACA que permanecen vigentes.
2.- El gestor se duele de que en respuesta a su petición el ente ministerial accionado no expidió la resolución que lo catalogara como «calificado o rechazado a la postulación de subsidio de vivienda por desplazamiento formado».
3.- Del examen de las pruebas se desprende que:
a) El señor Carlos Albeiro Lozano Bernal (aquí accionante), a través de apoderado, radicó el día 1° de mayo de 2015, escrito dirigido al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitándole «se expida RESOLUCI[Ó]N DE LA POSTULACI[Ó]N, ya sea calificado o rechazado, y no una simple hoja informando tal calidad» (fls. 11 y 12 cdno. 1).
b) La entidad requerida, a través de la Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario, en pronunciamiento del 12 de junio siguiente, entregado al destinatario el día 19 del mismo mes y año, le comunicó que «respecto del programa Social de subsidios familiares de vivienda, que ejecuta el Fondo Nacional del Vivienda – Fonvivienda, se consultó el número de cédula de ciudadanía 14075252 del (a) señor(a)c CARLOS ALBEIRO LOZANO BERNAL EN EL sistema D Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y se obtuvo como resultado que el hogar se encuentra en el estado: Excluido por agotamiento de la vía gubernativa»; que mediante resolución 174 de 2007 «se fijó la fecha de apertura y cierre de la convocatoria de acceso al subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento en la cual se recibió la postulación del hogar [por él] conformado» y, «dentro del tercer proceso de valoración fue expedida la Resolución 904 de 2009, mediante la cual se le informó que el estado del hogar en la convocatoria de 2007 para la población en situación de desplazamiento, fue rechazada por los siguientes motivos […] “El hogar tiene una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión”» (Negrilla del texto original).
Le señaló también que «en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción del hogar» se realizó el siguiente procedimiento, «[l]a Resolución 904 del 17 de diciembre de 2009 de FONVIVIENDA fue publicada en el Diario Oficial 47.589 del 4 de enero del 2010» y, «[d]urante los meses de enero y febrero de 2010 FONVIVIENDA procedió, de manera escrita y formal, a efectuar la citación personal por medio de «La Red Postal de Colombia 4-72″, a fin de dar cumplimiento a las normas de comunicación y notificación contenidas en los artículos 43 y siguientes del Código Contencioso Administrativo». Que posteriormente, «en los casos en que no se logró notificar personalmente el acto administrativo, cada Caja de Compensación Familiar procedió a efectuar la notificación por Edicto, incorporando en las publicaciones respectivas los hogares que se postularon en ella, dando cumplimiento a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo para esta forma de notificación. Este procedimiento de notificación se realizó en los términos contenidos en la normativa vigente para este tipo de actos, desde el 9 de marzo de 2010, estableciendo el tiempo límite en que debían interponerse los recursos de ley. De esta manera cualquier recurso presentado con posterioridad al 30 de marzo de 2010, se consideró extemporáneo».
Le señaló que en su caso, «al no haber interpuesto los recursos de la vía gubernativa contra la Resolución 904 de 2009, está ha quedado en firme, lo que quiere decir que no podrá ser modificada» y lo invita a que «esté pendiente de una nueva convocatoria, siempre que cumpla con los requisitos solicitados en la misma».
4.- Analizado el reseñado trámite y centrados en el escrito de impugnación, advierte la Sala que los requerimientos elevados por el interesado, fueron atendidos por la entidad acusada el 12 de junio de 2015, esto es, antes de la formulación de la presente acción.
Sobre el particular, esta Corporación ha expresado que:
(…) la acción de tutela ha sido concebida como procedimiento preferente y sumario para la defensa inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica que su efectividad reside en que al existir certeza de la vulneración o la amenaza alegada por quien pide la protección ella debe concederse, emitiendo una orden para que aquél respecto de quien se solicita el amparo, actúe o se abstenga de hacerlo (Art.86 C. P.). Por consiguiente, si la actuación de hecho por la cual la persona se queja ya ha sido superada, en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha o lo ha sido totalmente, la acción de tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez constitucional carecería de sentido”(CSJ STC, 3 Jul. 2009, Rad. 00080-01, reiterado entre otros, 22 Feb. 2011, Rad. 00044-01 y 24 Abr. 2013, Rad. 00954-01).
5.- Ahora bien, genera inconformidad en el gestor que la contestación no fue en los términos que él esperaba, pues considera que la entidad querellada debía expedir «la resolución ya sea calificado o rechazado a la postulación de subsidio de vivienda por desplazamiento forzado y el grado de vulneravilidad», situación que no es de recibo, pues la jurisprudencia ha reiterado que el «derecho de petición» debe ser respondido en forma precisa y congruente, notificado, pero sin que su «respuesta» implique la aceptación a lo «solicitado».
Al respecto, la Corte, ha tenido la oportunidad de señalar que:
Sobre el particular, la Sala ha expresado: ‘Si la petición de amparo tiene por finalidad el resguardo efectivo de las garantías fundamentales vulnerados o amenazados, es evidente que carece de objeto cuando la acción u omisión de la autoridad pública o de los particulares, en los casos expresamente previstos en la ley y que se denuncia como vulneradora de derechos, ha cesado, situación ante la cual la protección constitucional deviene improcedente. En el asunto sub-exámine es lo que ocurre, porque de la respuesta suministrada por el Juzgado claramente se advierte que ya se dictó el proveído echado de menos, circunstancia que conduce a concluir que se está en presencia del fenómeno conocido como ‘hecho superado’, fundado en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991’ (CSJ STC 26 Ene. 2012, rad. No. 00023-00, reiterada el 17 de Jul. 2014, rad. No. 00136-01).
6.- Sea del caso precisar, que el querellante pretende con la salvaguarda invocada, que la entidad censurada profiera «resolución» que determine su «estado calificado» o que le rechaza la postulación de subsidio de vivienda por desplazamiento forzado, por lo que ante la inconformidad con lo decidido, por tratarse de un acto administrativo, el quejoso ha de recurrir a los instrumentos jurídicos para el resguardo de esas prerrogativas, esto es a través del medio de control de «nulidad y restablecimiento del derecho», contemplado en el artículo 138 del C. P. A. y de lo C. A. (Ley 1437 de 2011), y no a la tutela, la que no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio canon 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce.
8.- De otro lado , frente al tópico que refiere a la garantía a la igualdad cuyo amparo se invoca, ha de decirse que de la resolución No. 411 de 31 de mayo de 2011 no puede determinarse que señor Oscar Julián Bonilla Carvajal se encontrara en las mismas condiciones del quejoso, esto es, que su hogar tuviera una o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión y que pese a tal situación le hubieren otorgado el subsidio de vivienda al que aspiraba, por lo que emerge paladino que se haya estructurado el agravio a tal prerrogativa.
9. De conformidad con lo discurrido, se ratificará el fallo materia de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ