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Radicación n.° 76001-22-21-000-2015-00089-01
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC12316-2015
Radicación n.° 76001-22-21-000-2015-00089-01
(Aprobado en sesión de nueve de septiembre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 21 de julio de 2015, mediante la cual la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali negó la acción de tutela promovida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- en contra del Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Buga, vinculándose al Grupo Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la señora Alba Nelby Vallejo Correa.
ANTECEDENTES
1.- La entidad gestora demandó la protección constitucional de sus garantías fundamentales al debido proceso y defensa técnica, presuntamente vulnerados por la autoridad acusada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1.- La señora Alba Nelby Vallejo Correa solicitó el reconocimiento de la calidad de víctima del conflicto armado de su núcleo familiar, conformado por sus hijas Carmenza y Eidy Mildred Bedoya Vallejo, ante el Juzgado censurado.
2.2.- Mediante sentencia de 15 de agosto de 2013, dispuso la restitución por equivalencia y le ordenó al INCODER «ADJUDI[CAR] a la solicitante un bien inmueble de similares características al que hubo de abandonar forzosamente […]» y junto con el municipio «en cuya jurisdicción se halle el predio adjudicado, informe qué programas y procedimientos especiales, en cuanto líneas especiales de crédito, se encuentran disponibles y a los que pueda acceder la señora ALBA NELBY VALLEJO CORREA y su núcleo familiar, reconocidos como víctimas del conflicto armado, a quienes se les dará prelación y se prestará el acompañamiento para este fin».
Asimismo exhortó al INCODER y a la CVC «para que en uso y atributo de sus funciones, presten especial atención en la conservación ambiental del predio que fuera solicitado, pero no restituido materialmente, para que se cumpla con las recomendaciones de recuperación y conservación ambiental que representa en su proceso de regeneración natural en la formación del bosque natural, especialmente para que no vuelva a ser ocupado y explotado por los particulares», con fundamento en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, «desconociendo que impera la Ley 1448/2011 respecto a la restitución a las víctimas» (fls. 2 y 3 cdno. 1).
2.3.- El 8 de octubre de 2013 solicitó «aclaración para modulación» pero el día 10 de ese mismo mes y año le fue negada la «revisión y aclaración a la Sentencia» (fl. 3 ibíd.).
2.4.- El 10 de abril de 2015 el despacho censurado dispuso requerir al Gerente General del INCODER y al Director Territorial de Valle del Cauca «para que en el término de tres (3) días presenten Informe sobre el cumplimiento de la Sentencia No. 001 del 15 de agosto de 2013» y, el día 16 de abril de esa anualidad dicho ente «presentó el correspondiente Informe» (fl. 3 ib).
2.5.- El operador judicial ordenó «al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural «como superior jerárquico tanto del Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y del Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Presidente de su Consejo Directivo, (…) dirima el conflicto y determine en la dinámica de las competencias cuál de las entidades está en mejores condiciones desde el punto de vista legal, procedimental y presupuesta!, de cumplir la compensación ordenada en la Sentencia de restitución No. 001 (…).»» y, en cumplimiento de ese mandato el ente ministerial emitió el concepto N.° 20153130120122 el 4 de mayo siguiente (fl. 3 ib.)
2.6.- Con proveído de 19 de mayo posterior el juzgado resolvió «sancionar al Dr. REY ARIEL BORBÓN, Gerente General del Incoder»; recurrió, pero el medio de defensa le fue desatado en forma negativa, por lo que adujo que le fueron quebrantadas las garantías alegadas porque el despacho lo «sancionó conforme a argumentos fácticos y jurídicos que no guardan relación con los hechos cuestionados; impidió la defensa al variar los argumentos y sorprender con nuevas aseveraciones en el Auto Interlocutorio No. 046»; no valoró las pruebas que «conducían a probar los argumentos de este Instituto, y valoró indebidamente aquellas con las que sustentó sus decisiones», lo que provocó un defecto fáctico que «condujo a una falsa motivación del fallo»; aplicó «normas inexistentes o impertinentes al caso» incurriendo en «defecto sustantivo»; y, «al introducir en el Auto nuevas imputaciones (hechos, conductas y circunstancias), vulneró el principio de congruencia y cercenó la posibilidad de defensa en una instancia definitiva» (fls. 3 a 5 cdno. 1).
2.7.- En las audiencias y en los informes ha señalado al juzgado que «a pesar de las acciones adelantadas en forma proactiva, no se ha logrado dar cumplimiento a la [sentencia]». Que la Ley 1448 de 2011 fijó como competencia taxativa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, la compensación en especie, y, «desde la notificación de la sentencia, se ha buscado, que se considere la posición del Incoder, al encontrarse frente al cumplimiento de lo imposible» (fls. 9 y 10 ibíd.).
2.9.- Intentó atender el fallo «a través del Programa SIDRA (Acuerdo 310 de 2013 modificado por el 324 de 2014) en cumplimiento de una orden de equivalencia, que da cuenta de la dificultad de cumplimiento por vía de este programa ya que el mismo no fue concebido para atender víctimas y aun cuando se ha modificado y se está modificando para abarcar por esta vía atención excepcional a víctimas, aún no permite que la atención a esta población sea totalmente eficaz y prioritaria». Y, «la Dirección Territorial ubicó predios […], dando a conocer al Operador judicial la existencia del predio El Cairo, ubicado en el municipio de Bolívar (Valle), donde hay 17 parcelas a nombre del INCODER, por orden Judicial las cuales se encuentran desocupadas, pero que se precisa, son predios que no se enmarcan en el Programa SIDRA». (fl. 11 ibíd.).
2.10.- Desde la notificación de la sentencia ha transcurrido más de un año, «pero se ha enfatizado durante todo el proceso que nos encontramos en un caso de imposible cumplimiento, pues desborda la competencia del Incoder, toda vez que […], los asuntos de compensación por equivalencia están taxativamente delimitados por la Ley 1448 de 2011, en cabeza del Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas» (fl. 11 ib.).
2.11.- La orden fue compensar por equivalencia, y no restituir materialmente y/o reubicar, por lo que se presenta un caso de «colisión de competencias», y que «el menos cabo [sic] del patrimonio o el mal uso de los recursos, cuando ya existe delimitación de competencias otorgado por la ley, podría perjudicar irremediablemente los derechos fundamentales de otros ciudadanos habitantes del campo y víctimas que la reparación es netamente del resorte del Incoder, como es el caso de la Restitución material: adjudicación de baldíos, adjudicación de parcelas, otorgamiento del subsidio integral de reforma agraria; labor natural de esta Institución, referente a la Ley 1448/2011» (fl. 12 cdno. 1).
2.12.- El artículo 1° del Decreto 1277 de 2013, «establece el programa especial de dotación de tierras, a favor determinados sujetos, en tratándose del escenario en el que el Instituto deba comprar directamente predios para cumplir con órdenes judiciales (tutelas) o dotar a un ciudadano con características especiales» pero, el Gobierno Nacional «limitó el accionar del INCODER para la compra directa de predios del programa especial para los 7 sujetos o tipologías que se enuncian», y si bien el numeral 5° refiere a beneficiarios de fallos judiciales debidamente ejecutoriados que ordenan al INCODER su reubicación, el ordinal 4° precisa que «se excluye el cumplimiento de los fallos de restitución o reubicación derivados de la Ley 1448/2011, «Adjudicatarios de tierras de buena fe del extinto INCORA o del INCODER, que deban devolver el predio adjudicado como consecuencia de un fallo judicial diferente a los derivados de la Ley 1448 de 2011″» [negrilla del texto original] (fl. 15 y 16 ibíd.)
3. Pidió, en consecuencia, se «revoque el Auto Interlocutorio No. 046 del diez (10) de junio de 2015, y el Auto Interlocutorio No. 035 del 19 de mayo de 2015» proferidos por el funcionario encartado, porque «la decisión sancionatoria está cimentada en falsa motivación y no existe prueba alguna que conduzca a demostrar la responsabilidad del Dr. Rey Ariel Borbón Gerente General del INCODER teniendo en cuenta que la entidad carece legalmente de competencia para dar cumplimiento a la orden impuesta» (fl. 16 ib.).
4.- Con proveído de 2 de julio de 2015 la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali dispuso la remisión de la demanda de amparo a su homóloga, Especializada en Restitución de Tierras de la misma Corporación, la que la admitió y, rituado su trámite, negó la salvaguarda el día 21 del mismo mes y año, siendo impugnada por la gestora.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1.- El Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, señaló que esa Cartera Ministerial no tiene competencia para determinar la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión porque sus funciones están definidas en la regla 3ª del Decreto 1985 de 2013, pero que «no obstante como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER es una entidad adscrita, respecto de la cual esta Cartera Ministerial ejerce el control de tutela en los términos arriba indicados, si el Despacho encuentra razonable la solicitud de amparo constitucional, se coadyuvan las pretensiones formuladas por la parte accionante» (fls. 179 a 181 cdno. 1).
2.- El Coordinador del Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas manifestó que el INCODER «como entidad integrante del Sistema Nacional de Atención y Reparación de Victimas sí tiene competencia para dar cumplimiento a la Sentencia del 15 de Agosto de 2013, a través de la cual el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de Restitución de Tierras de Buga, resolvió favorablemente la solicitud de restitución interpuesta por la reclamante ALBA NELBY VALLEJO CORREA».
Adujo que dentro de los mecanismos de reparación contempladas en la Ley 1448 de 2011 «se encuentra la restitución» y la garantía de este derecho «se confió principalmente en la Acción de Restitución de Tierras, entendida como una acción compleja – con componente administrativo y judicial – mediante la cual se busca devolver los predios a las personas que fueron despojadas o desplazadas forzosamente; así mismo, la Ley 1448 creó el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), «como un conjunto de entidades públicas de nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territorial y las demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas de que trata la presente Ley»» y «de acuerdo con lo establecido en el Artículo 160 Ibídem el INCODER es parte del SNARIV» por lo que «so pretexto de interpretaciones exegéticas y sesgadas» no puede «sustraerse de las obligaciones que en el marco de la Justicia Transicional le ha impuesto la Ley y, principalmente, la propia Sentencia del 15 de Agosto de 2013 del Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de Restitución de Tierras de Buga». (fls 187 a 191 ibídem).
3.- El funcionario judicial censurado señaló que el trámite del incidente de desacato objeto de la queja constitucional «es consecuente con el incumplimiento a la orden que se le impartió en la Sentencia No. 001 del 15 de agosto de 2013, respecto de la cual se impetró por esa entidad una aclaración que sustancialmente le fue resuelta por auto interlocutorio del 10 de octubre de 2013, decisión que no era objeto de recurso alguno», por lo que si «advirtió alguna conculcación a derechos fundamentales como el debido proceso o la defensa técnica […], ese era el momento para invocar el amparo y no ahora, cuando ya se van a cumplir dos años desde cuando se profirió el fallo», resultando improcedente la tutela por ausencia del presupuesto de inmediatez que «disfraza ahora pretextando un ataque a la decisión sancionatoria».
Razonó que no obstante, «la conformidad del accionado, tanto con la sentencia como con la denegación de su aclaración es palmaría, puesto que lo subsiguiente fue adelantar gestiones con la víctima ALBA NELBY VALLEJO CORREA tendientes a cumplir con la orden, profiriendo inclusive la Resolución No. 0826 del 21 de febrero de 2014 mediante la cual se le adjudicó un subsidio integral directo de reforma agraria hasta por 71 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al punto que hasta llevaron a la beneficiaria de la restitución, en dos ocasiones, a visitar el predio «El Cairo», en el municipio de Bolívar V., en el que se interesó y aceptó» y, que «en la audiencia de seguimiento efectuada el 26 de febrero de 2015 el asesor jurídico del INCODER aduce que el nivel central no le ha autorizado el cumplimiento pero se comprometió a acatar la orden de compensación en tanto que el Director Territorial de la misma entidad se comprometió a insistir ante la Dirección General para el cumplimiento y, luego, ya en sede del trámite sancionatorio es que alude la imposibilidad de cumplir la orden, pretendiendo b[u]rlar […] no sólo a la víctima si no a la propia administración de justicia […], y que ahora pretende, en una especie de abuso del derecho, solventar con una improcedente acción de tutela».
Insistió en la improcedencia del amparo porque «so capa de soslayar el requisito de la inmediatez, pretende remover el contenido y efectos de una sentencia que adquirió firmeza e hizo tránsito a cosa juzgada hace mucho más de un año, merced a que […], no podría retrotraerse la determinación sancionatoria sin una repercusión sensible a la res iudicata de que goza el fallo, que si bien puede verse con relativa en los entornos mismos de la justicia transicional, ello no puede entenderse como una ductilidad o maleabilidad que contraríe principios no menos caro como la seguridad jurídica, máxime, repítase, cuando ha pasado tanto tiempo desde cuando la sentencia adquirió su firmeza».
Agregó que «incidente de desacato» se ha tramitado «rigurosa y estrictamente bajo los ritos que delinea el artículo 39 del C. de P. Civil, acompasado con la interpretación que en juicio de constitucionalidad trazó la Corte Constitucional en su Sentencia C-218/96, con respeto pues de la garantía del debido proceso aplicable para el efecto».
Frente al concepto rendido por el Ministerio de Agricultura, adujo que «sesgadamente se interpreta por la parte accionante» y «ni siquiera esa entidad, a la cual se hallan adscritas la UAEGRTD y el mismo INCODER, pudo «articularlas», sólo se limita a dar su concepto, el cual si bien alude que la primera de las tales entidades puede estar en mejores condiciones para la compensación, no desestima ni excluye a la segunda, contrario sensu, postula las alternativas y condiciones en que el INCODER puede dar cumplimiento a la sentencia, lo cual desvirtúa decisivamente la «imposibilidad» aludida por el Instituto» (fls. 205 y 206 cdno. 1).
El Tribunal negó el amparo, señalando que «lo que subyace a la acción constitucional toca con los cimientos mismos de la sentencia que impuso la orden de restitución por equivalencia al INCODER», pero, «[l]a Sala queda relevada de hacer pronunciamiento alguno en torno a las órdenes impartidas en la providencia No.001 de agosto 15 de 2013, al haber alcanzado fuerza de cosa juzgada formal. Y, en tanto, no surjan nuevos aspectos, como los taxativamente enunciados, en el artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, que permita promover una demanda de revisión; la decisión debe ser cumplida obligatoriamente, pues, mientras ello no ocurra la cosa juzgada se considera como verdad para las partes» y, que «otro aspecto, que impide el estudio de la presunta vulneración de los derechos de la entidad accionante, con el fallo restitutorio […], atañe a la inmediatez […], toda vez que la decisión objeto de embate tutelar, fue proferida el 15 de agosto de 2013, y su desatendida aclaración el día 10 de octubre de 2013, momento en el cual ocurrió la vulneración y nació para el afectado el derecho a acudir a la jurisdicción constitucional».
Seguidamente, tras presentar el decurso del trámite sancionatorio, sostuvo que «la vulneración al derecho de defensa y debido proceso, deviene negativa, en tanto, no halla [l]a Sala circunstancia alguna que violente el procedimiento prestablecido por el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, que fue el observado [por] el funcionario judicial accionado, en tratándose de los poderes correccionales del Juez» porque «se garantizó en todo el momento el derecho de contradicción, asegurándose que efectivamente el incidentado se encontrara en posibilidad instrumental, legal y presupuestal, para dar cumplimiento a la orden, emitida en la sentencia que dispuso la restitución por equivalencia a favor de la señora ALBA NELLY VALLEJO CORREA, razón por la cual inclusive se solicitó concepto del Ministerio de Agricultura».
A la par afirmó que el accionante invocó los derechos fundamentales al debido proceso y defensa técnica, mas «no señaló, que se le hubiese dejado de correr traslado u omitido los términos legalmente establecidos para pronunciarse y ofrecer las respectivas explicaciones; por lo que el ritual del procedimiento incidental, que culminó con la sanción génesis de la guarda extraordinaria, se encuentra ajustado a derecho», y dado que «predica la vulneración del debido proceso, porque en el caso concreto, el funcionario judicial efectuó una indebida valoración probatoria, amén de que aplicó normas inexistentes o impertinentes, siendo aquellas las razones por las que se afirma, que el Juez de conocimiento, emitió una orden ilegal y sin sustento fáctico ni probatorio»; pero, «con venero, en lo expuesto por la Jurisprudencia Constitucional […] tampoco desde ésta perspectiva se puede predicar la vulneración del debido proceso desencadenado en el trámite incidental» porque «no se otea por ésta Sala, que en los autos atacados se haya incurrido en indebida valoración probatoria, u omisión en la valoración de las pruebas presentadas por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, toda vez, que tanto, el auto interlocutorio número 035 de mayo 19 de 2015, como el número 046 de junio 10 de 2015, fueron suficientemente motivados, y analizadas las pruebas presentadas, por El INCODER y El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sólo que sus argumentos no fueron acogidos»
Con miramiento en lo anterior enfatizó que «el hecho de que las explicaciones y pruebas, no se hubieren tomado en el sentido pretendido por el ente accionante, no traduce en una omisión valorativa, como se quiere develar. Con todo, que dentro del campo de la autonomía e independencia judicial, no deviene arbitrario, antojadizo, ni caprichoso, el epílogo al que llegó el funcionario judicial acusado, quien no encontró en las razones expuestas por EL INCODER, justificación de la rebeldía al cumplimiento de la orden judicial de proceder a la adjudicación de un inmueble de similares características a aquel del que había sido desplazada la beneficiaría de la orden restitutoria; máxime, que sí había dado inicio a la reubicación de la señora ALBA NELLY VALLEJO CORREA, con el otorgamiento de un subsidio para adquisición de tierras, con base en los programas propios de su competencia, no es entendible que con ocasión del trámite correccional adujera, que dicha gestión escapaba a la órbita de sus competencias, y peor aun dándose a la tarea de atacar subliminalmente el contenido de la sentencia de restitución de donde se desprendió tal ordenamiento, en una clara actitud de tratar de revivir términos para efectuar embates, que en su oportunidad ni siquiera se contemplaron».
Sostuvo que tal proceder no solo resquebraja el instituto de la cosa juzgada, «que ondea dentro de nuestro Estado Social de Derecho como garantía de la seguridad de los derechos de los asociados, sino de socavar el principio de acceso a la administración de justicia, una de cuyas más importantes aristas, consiste en deber de acatamiento de las providencias judiciales, como clara manifestación de la conciencia institucional de sujeción y obedecimiento al ordenamiento jurídico», por lo cual, no puede ser la tutela «el escenario para propiciar el apartamiento de las órdenes judiciales».
Agregó que tampoco se podría afirmar, que «dentro del trámite incidental, se aplicaron normas actualmente inexistentes, como advera la entidad accionante, en especial la referida con la Ley 387 de 1997, en razón, a que la aplicación del artículo 19 […], -que deviene inescindible de la orden impartida por el Juez accionado-, dentro de los procesos de restitución de tierras, al igual que la legislación complementaria que apunta a la estabilización socioeconómica de las víctimas, convergen con la Ley 1448 de 2011, y es por ello que se declaró la exequibilidad del parágrafo 2o del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, bajo el entendido, de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar la atención y la protección previstas por la Ley 387 de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado. Argumento de razón suficiente, para sostener, que no asiste razón al planteamiento de la supuesta aplicación de normas inexistentes o derogadas».
A título de colofón expresó que «la decisión incidental, que culminó con la sanción impuesta al señor Gerente General del INCODER, no avasalló los derechos iusfundamentales invocados ni ningún otro, pues como se consignó de manera puntual, no hubo violación del debido proceso, derecho de defensa técnica, indebida apreciación probatoria, como tampoco aplicación indebida de la normatividad, que sirvió de hontanar a la cuestionada sanción» (fls. 208 a 233 cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La interpuso el ente querellante con sustento en similares argumentos a los expuestos en el libelo inicial, haciendo énfasis en que «[d]esde el inicio el Instituto ha presentado sus argumentos, sin embargo; no han sido de recibo del juez, aclarando […], que la posición del accionado no ha sido en derecho, ha sido arbitraria, llena de ambigüedad, irrespeto y hasta calumnias, que concursaron en una decisión inapelable» y que «[l]a posición del Incoder ha sido conforme a la ley en protección de los intereses del INCODER, toda vez que la decisión, no sólo definió injustamente el cumplimiento de una orden, sino que existe el riesgo de que se convierta en uno de los más graves precedentes del cumplimiento de órdenes de la Ley 1448/2011 en restitución de tierras en Colombia», que además «consideró pertinente enfatizarle al Señor Juez Segundo la clara posición del Ministerio, la cual, se esperaba, no por capricho, sino por lógica, pues es el resultado de lo ordenado por el operador judicial, que se adoptara para la modulación de las órdenes judiciales relacionadas por compensación, sin embargo, el juez erróneamente persiste en que el Instituto se quiere zafar de cumplir con sus obligaciones y sin mayor análisis, sanciona al Gerente General del INCODER».
Agregó que «no es cierto que el concepto emitido por esa cartera» exprese que el Incoder es competente para el cumplimiento porque «después de presentar los argumentos, genera dos posibles alternativas al Juzgado»; así, «[c]oncluye que la orden materia de discusión es de competencia de la UAEGRT, pero para tal cumplimiento precisa que debe existir un título de gasto, o sea, que sugiere respetuosamente, que la orden judicial debe ser dirigida a la Unidad» y, que si el operador judicial «considera pertinente que la Institución llamada a reparar a la Señora ALBA NELBY VALLEJO CORREA, es el INCODER, debe hacerse a través de la Reubicación y no de la compensación por equivalencia», pero que «para cualquiera de las dos alternativas dadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se requiere la modulación del fallo».
Afirmó que «quiere cumplir con sus obligaciones en el marco de la Justicia Transicional que está llevándose a cabo con ocasión del conflicto armado y también con sus obligaciones como entidad parte del SNARIV, pero ser parte del sistema no quiere decir cumplir con una orden por fuera del ámbito de las competencias y funciones legales del Instituto sino que dentro de este sistema cada quien cumpla con sus deberes desde el punto de vista misional y funcional, lo que claramente fijó el legislador en la Ley 1448 de 2011, al delimitar en todo caso las condiciones o causales que dan origen a la compensación establecida como una medida subsidiaria de la principal que es la restitución material y jurídica de los predios a restituir».
Finalmente, señaló que mediante auto de 10 de agosto del año en curso «emite orden de arresto contra el gerente General del Incoder, Dr. Rey Ariel Borbón, una vez la Corte Suprema de Justicia confirme el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Superior Judicial de Cali», y que «la sanción excede lo reglado por la norma respecto a la conversión de la multa a los días de arresto y las órdenes son una clara demostración de la extralimitación y prejuzgamiento, pues el juez no puede emitir un auto previendo una decisión que solamente le compete a su honorable despacho, que ponen en clara violación los derechos que estamos manifestando han sido violados por el Juzgado Segundo de Restitución de Tierras de Buga y que han originado la Acción de Tutela impetrada contra ese despacho judicial» (fls. 259 a 265 cdno. 1 y, 4 a 11 cdno Corte).
CONSIDERACIONES
1. La reiterada jurisprudencia ha sostenido, en línea de principio, que este amparo no es la senda idónea para censurar decisiones de índole judicial; sólo, excepcionalmente, puede acudirse a esa herramienta, en los casos en los que el funcionario adopte alguna determinación «con ostensible desviación del sendero normado, sin ecuanimidad y apoyado en el capricho o en la subjetividad, a tal punto que estructure ‘vía de hecho’», y bajo los supuestos de que el afectado concurra dentro de un término razonable a formular la queja, y de que «no disponga de medios ordinarios y efectivos para lograrlo» (ver entre otras, CSJ STC, 3 de mar. 2011, rad. 00329-00).
El concepto de vía de hecho fue fruto de una evolución pretoriana por parte de la Corte Constitucional, en razón de la necesidad de que todo el ordenamiento jurídico debe respetar las prerrogativas fundamentales como base de la noción de «Estado Social de Derecho» y la disposición contemplada en el artículo 4 de la Carta Política. Así hoy, bajo la aceptación de la probabilidad que sentencias judiciales desconozcan prerrogativas esenciales, se admite por excepción la posibilidad de amparar esa afectación siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: l. Generales: «a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez; d) Cuando se trate de una irregularidad procesal; e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y f) Que no se trate de sentencia de tutela» y, 2. Especiales: «a) Defecto orgánico; b) Defecto procedimental absoluto; c) Defecto fáctico; d) Defecto material o sustantivo; e) Error inducido; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente y h) Violación directa de la constitución» (C-590/2005, reiterada, entre otras, SU-913/2009 y T-125/2012).
2. Observada la inconformidad planteada, es notorio que el reclamante, considera que el funcionario acusado incurrió en causal específica de procedibilidad por defectos material o sustantivo, fáctico y «falsa motivación», al proferir las determinaciones de 19 de mayo, 10 de junio y 10 de agosto de 2015, respectivamente, donde, la primera, sanciona al Gerente del INCODER con multa equivalente a 2 SMMV «por el incumplimiento y demora injustificada» a lo ordenado en la sentencia de restitución de 15 de agosto de 2013; la segunda, resuelve negativamente la reposición formulada; y, la tercera convierte «la sanción» en ocho días de arresto, por cuanto aplicó normas «inexistentes o impertinentes al caso», en desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 72, 97, 98 y 111 de la Ley 1448 de 2011; no valoró las pruebas relativas a la imposibilidad legal para cumplir la orden judicial, en especial el concepto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que fue apreciado indebidamente, lo que conllevó a la falsa motivación de la decisión, siendo violatorias de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
3. Del examen de las pruebas aportadas, observa la Corte, en lo concerniente con la queja constitucional, las siguientes:
a) Fallo proferido el 15 de agosto de 2013 dentro de proceso de restitución y formalización de tierras abandonadas y despojadas No. 2013-00004-00 adelantado por Alba Nelby Vallejo Correa que le reconoce la calidad de víctima de abandono forzado, y le ordena al Incoder que le adjudique a la solicitante «un bien inmueble de similares características al que hubo de abandonar forzosamente», señalando que para cumplir el mandato le debe presentar a la beneficiaria «un catálogo de posibles predios a adjudicar, dando prioridad en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial, conforme lo dispone el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, para que ella elija el que más se adapte a sus necesidades, lo cual deberá hacerse en el término máximo de dos meses, en los cuales se configurará la titulación y entrega material». Asimismo le «informe qué programas y procedimientos especiales, en cuanto líneas especiales de crédito, se encuentran disponibles y a los que pueda acceder». También exhorta a dicha entidad y a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC, para que, «presten especial atención en la conservación ambiental del predio que fuera solicitado, pero no restituido materialmente, para que se cumpla con las recomendaciones de recuperación y conservación ambiental que representa en su proceso de regeneración natural en la formación del bosque natural, especialmente para que no vuelva a ser ocupado y explotado por los particulares» (fl. 23 a 50 cdno. 1).
b) Solicitud de revisión y aclaración de la sentencia, presentada el 8 de octubre de 2013 por el INCODER y, auto interlocutorio No. 164 del día 10 del mismo mes y año que deniega la petición (fls. 51 a 55 y 56 a 61 ibíd.).
c) Proveído de 10 de abril de 2015 que resuelve «INICIAR […], INCIDENTE DE SANCIÓN contra el Gerente General del INCODER Bogotá, señor REY ARIEL BORBON ARDILA y el Director Territorial del INCODER – Valle del Cauca-, señor HUMBERTO VILLANI PENECHE, por el incumplimiento a la Sentencia de Restitución No. 001 de agosto 15 de 2013» y los requiere para que «presenten informe a este Despacho, en el término judicial de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, indicando los motivos por los cuales no han dado cumplimiento a la Sentencia de Restitución No. 001 de agosto 15 de 2013, aportando y/o pidiendo las pruebas que estimen pertinentes en ejercicio del derecho de defensa y garantía del debido proceso»; además dispone «NOTIFICAR el presente auto de manera personal y por el medio más expedito y legal a las partes comprometidas en este asunto» (fl. 62 a 74 cdno. 1.).
d) Informe presentado por el gerente general de la entidad exhortada sobre la gestión realizada y, donde a la vez manifiesta que «el Instituto no cuenta con el sustento jurídico legal que le permita realizar compra directa de predios para poder cumplir la orden judicial de restitución por equivalencia», así como que la ley 1448 de 2011 «fijó como competencia taxativa de la Unidad Administrativa especial de Gestión de Tierras Despojadas, la compensación en especie, ante la imposibilidad de la restitución materia del bien» y solicita al juez de la causa «sus buenos oficios con el fin de coadyuvar a la articulación institucional que sea pertinente con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, en aras de informar a la beneficiaria del fallo los alcances de las competencias del Instituto y en especial los alcances y naturaleza del otorgamiento del subsidio integral directo de reforma agraria –SIDRA; así como que en caso de no ser esto posible, se dispongan las acciones que sean pertinentes a fin de que a través de la UAEGRTD se efectué si es del caso la compensación en especie, conforme a la competencia taxativamente atribuida a dicha entidad por los artículos 97 y 98 de la Ley 1448 de 2011» (fls. 75 a 86 ibíd.).
e) Auto de 21 de abril del año en curso que corre traslado del anterior escrito al Director General de la UAEGRTD y del Ministro de Agricultura, para que como superior jerárquico de dicha entidad y del INCODER «intervenga en la necesaria articulación deprecada, dirima el conflicto y determine en la dinámica de las competencias cuál de las entidades está en mejores condiciones desde el punto de vista legal, procedimental y presupuestal de cumplir la compensación ordenada en la sentencia […]» (fls. 87 a 90 ib.).
f) Concepto presentado por el jefe de la Oficina Jurídica del ente ministerial en el que que señaló que ha sido criterio de esa entidad que «las compensaciones en equivalencia son un asunto de competencia de la [UAEGRT]. Sin embargo, más que un asunto de competencia, el tema se encuentra asociado a un asunto de política pública. Por más esfuerzos de flexibilización de la oferta que haga el Estado los instrumentos de política de desarrollo rural y de reducción de la pobreza tienen una razón de ser distinta que no aborda las necesidades de las víctimas; fueron diseñados para cumplir otros objetivos y en favor de toda la población rural. Poner en marcha subsidios para que una persona que por sus propios medios no puede acceder a tierra para potenciar su capacidad de generación de ingresos es radicalmente diferente a crear un aparato estatal destinado a devolver a las víctimas lo que injustamente les fue arrebatado por causa de la violencia. En el primer caso se trata de una política de desarrollo rural que busca reducir la pobreza; el segundo es un caso de justicia que pretende reparar un daño».
«Tal criterio busca precisamente materializar de manera eficaz el proceso de cumplimiento de las órdenes de restitución de tierras, pues, en particular en lo que se refiere al INCODER, si bien cuenta con instrumentos legales en materia de adquisición y dotación de tierras a campesinos, tales instrumentos legales se expidieron y se han concebido en un contexto diverso al de la Ley 1448 de 2011, y exigen el cumplimiento de requisitos propios, por lo cual, si bien pueden en un momento dado servir de instrumento para materializar una reparación integral, su operación se dificulta por tales requerimientos propios y las normas aplicables a las actividades del INCODER, incluidas las normas presupuestales».
«Por el contrario, la [UAEGRT] es la entidad especializada en restitución de tierras despojadas y precisamente para la restitución de tierras y el pago de las compensaciones cuenta con el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, previsto de manera expresa en el artículo 111 de la Ley 1448 de 2011 con tal finalidad»; por tanto, «en la medida en que exista un título de gasto (que puede ser objeto de una orden judicial dirigida específicamente a la UAEGRT), y sin perjuicio de los casos especiales, es esta la entidad que en general se encuentra en mejores condiciones desde el punto de vista legal, procedimental y presupuestal para cumplir una orden de restitución de tierras o el pago de compensaciones».
Asimismo, señala que para el caso concreto, previa reunión con funcionarios del INCODER y de la UAEGRT, y coordinación con ellos de las alternativas al respecto, se concluye que:
«En la medida en que ese despacho judicial considere que dicho caso corresponde a uno de los supuestos a que se refiere el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, en particular, si por analogía puede considerarse que encuadra en las cúsales 1 o 4 de tal artículo, quien estaría en mejores condiciones desde el punto de vista legal, procedimental y presupuestal para cumplir la orden de restitución de tierras o el pago de compensaciones sería la [UAEGRT]», pero que «para ello la UAEGRT requeriría contar con un título de imputación de gasto presupuestal, dado que en la actualidad la sentencia no contiene una orden a la UAEGRT al respecto», o «en caso de que El Señor Juez no considere procedente lo indicado en el numeral 4.1 de este escrito, y reitere que sea el INCODER quien debe dar cumplimiento a la orden de restitución por equivalencia, respetuosamente se sugiere tener en cuenta lo previsto para el ejercicio de funciones por el INCODER y los programas establecidos en materia de adquisición de tierras de conformidad con la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1277 de 2013» para lo que «sugiere que la orden judicial comprenda el supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 1 del Decreto 1277 de 2013, esto es, la “reubicación” de la beneficiaria, en cuanto la norma establece un programa especial de dotación de tierras a favor, entre otros, de “beneficiarios de fallos judiciales debidamente ejecutoriados que ordenan al INCODER su reubicación”, teniendo en cuenta las condiciones y procedimientos previstos al efecto en el mencionado decreto» (fls. 91 a 97 cdno. 1)
g) Proveído de 19 de mayo de la presente anualidad que resuelve sancionar al Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural señor Rey Ariel Borbón Ardila con multa equivalente a 2 SMMV «por el incumplimiento y demora injustificada» a lo ordenado en la sentencia de restitución de 15 de agosto de 2013 ( fls. 99 a 126 ibíd.).
h) Reposición presentada por el INCODER y resolución de 10 de junio de 2015 que decide el medio horizontal manteniendo la providencia impugnada (fls. 127 a 135 y 136 a 142 ib.).
i) Determinación de 10 de agosto de 2015 que convierte «la sanción interpuesta mediante providencia del 19 de mayo de 2015 al Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “INCODER”, señor REY ARIEL BORBÓN ARDILA equivalente a multa de Dos (2) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes, en OCHO (8) DÍAS DE ARRESTO, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del numeral 1° del artículo 39 del C. de P. Civil» (fls. 12 a 17 cdno. Corte)
4. Analizado el reseñado procedimiento, advierte la Sala que la determinación proferida en el trámite del «INCIDENTE DE SANCIÓN» en la que el funcionario censurado resuelve imponer multa convertible en arresto al Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER señor Rey Ariel Borbón Ardila «por el incumplimiento y demora injustificada» a lo ordenado en la sentencia de restitución de 15 de agosto de 2013, no se ajusta a la normatividad vigente aplicable al caso, constituyéndose en violatoria al debido proceso.
4.1.- En efecto, en el sub exámine, el trámite contenido en el artículo 39 del Código Procesal Civil que adelantó el operador de justicia censurado, según lo señalado en providencias de 10 de abril y 19 de mayo de 2015, tuvo como finalidad la de obtener el «cumplimiento de la Sentencia de Restitución No. 001 de agosto 15 de 2013» proferida en el juicio de restitución de tierras que adelantó Alba Nelby Vallejo Correa ante esa célula judicial y que le ordenó al INCODER adjudicarle «a la solicitante un bien inmueble de similares características al que hubo de abandonar forzosamente …»,
Sin embargo, para la ejecución del fallo la Ley 1448 de 10 de junio de 2011, estableció en el parágrafo 1° del artículo 91 que:
«Una vez ejecutoriada la sentencia, su cumplimiento se hará de inmediato. En todo caso, el Juez o Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia, aplicándose, en lo procedente, el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil. Dicha competencia se mantendrá hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso» (se subraya).
Asimismo, en el canon 102 señaló que:
«Después de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias».
Por tanto, conforme a esa regulación, cuando lo que se persigue es el cumplimiento de la sentencia proferida en el marco de la justicia transicional, como ocurre en el presente caso, lo adecuado no es proceder a imponer sanción disciplinaria sino hacer uso de los mecanismos legales que el ordenamiento jurídico prevé.
Así las cosas, al haber señalado el legislador un trámite específico, en las normas transcritas, para lograr la materialización del fallo, no era dable para el funcionario cuestionado desatender los mandatos legales y hacer uso de una vía diferente con tal fin, conducta que a la postre, vulneró el debido proceso de la entidad actora.
4.2.- En torno a la prerrogativa al debido proceso en el ámbito de la acción transicional, la Sala expresó que:
[E]l compendio normativo a que se alude estableció unas determinadas competencias, a fin de que las actuaciones regladas que se entrelazan en pro de dar como fruto la materialización de su afán teleológico, sean asumidas y desempeñadas conforme a los parámetros dados, esto es, dentro de los lindes de gestión al efecto impuestos…
Providencia donde igualmente, precisó
Recuérdese que ser «juez constitucional» implica la observancia de la normatividad, pues de no ser así ello deriva en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso que, perennemente, debe salvaguardarse, tópico que acaece cuando se obra al margen de las reglas dadas, como aquí sucedió (CSJ. STC., 13 ago. 2015, rad. 2015-01738, reiterada en STC 27 ago. 2015 rad. 2015-00053-01)
5.- Emerge, de cara al anterior análisis, que al tomarse las decisiones recriminadas se obró irregularmente. Así las cosas, se impone revocar el fallo impugnado, para en su lugar conceder la tutela solicitada a la garantía fundamental en comento.
En consecuencia, se dejará sin valor y efecto todo lo actuado dentro del «trámite sancionatorio» que adelantó el funcionario querellado en aplicación del precepto 39 del C. P. C. en contra del INCODER dentro del juicio de restitución de tierras del epígrafe.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR para AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del Instituto de Desarrollo Rural INCODER, conforme a la motivación exteriorizada, por lo que se deja sin valor ni efecto todo lo actuado, dentro del trámite sancionatorio referido en los antecedentes.
SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
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