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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC1235-2015
Radicación n°. 50001-22-13-000-2014-00583-01
(Aprobado en sesión de once de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2014, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio que, de un lado, negó la acción de tutela promovida por Ligia Mosquera Olarte; y, de otro, concedió el amparo a la coadyuvante Alcaldía de Castilla la Nueva en contra de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el citado mandatario municipal, trámite al que fueron vinculados el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento del Meta, la Secretaria de Hacienda y Administrativa del citado ente territorial, los empleados de la Alcaldía Municipal de Castilla la Nueva, Personería de esa localidad, «los empleados públicos de la Personería», Presidencia y empleados públicos del Concejo Municipal de esa urbe, Empresa de Servicios Públicos Aguas del referido municipio y a los empleados públicos de esta.
ANTECEDENTES
1. La gestora demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, petición y «derechos mínimos laborales», presuntamente vulnerados por la autoridad acusada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, los siguientes hechos:
2.1. Es empleada del Municipio de Castilla la Nueva y, en julio de 2014 el Alcalde de esa localidad en cumplimiento de la sentencia C-043 de 2013 se «negó a pagar la prima de servicios, por considerar que carece de fundamento jurídico para ordenar el pago del factor salarial».
2.2. Señala que el 14 de agosto de 2014 el citado mandatario, con ocasión de la expedición de los Decretos 1467, 1468 y 1469 de agosto 4 de 2014 «radicó solicitud al gobierno nacional, departamento administrativo de la función pública, que se expidiera el respectivo decreto que estableciera la prima de servicios para los empleados municipales».
2.3. El 17 de septiembre siguiente, el DAFP le dio respuesta en la que solicitó «allegar documentos, para terminar el estudio a su cargo», aportando el escrito el 26 de ese mismo mes y año, posteriormente el Departamento Administrativo censurado pidió documentación adicional, la que fue remitida el 24 de octubre de la pasada anualidad.
2.4. El 28 de octubre subsiguiente, el DAFP respondió que «una vez el Gobierno Nacional adopte una decisión en relación con la creación de elementos salariales en el nivel territorial, estaremos informando lo pertinente sobre el particular a través de los canales de comunicación con que cuenta esta entidad, entre ellos, nuestra página web».
2.5. Indica que con la referida respuesta la entidad acusada «no resolvió de fondo la solicitud efectuada por la alcaldía de Castilla la Nueva, lesionando los derechos laborales de todos los empleados públicos del municipio».
2.6. Recalcó que es «falso lo señalado como excusa para no resolver de fondo y dejarlo condicionado indefinidamente a un supuesto estudio que se supone debió realizar en tiempo breve cuando expidió los decretos 1467, 1468 y 1469 de agosto 4 de 2014, los cuales en tiempos aproximados de cuatro a seis días hábiles resolvió las peticiones de Medellín, Santander y Nariño, otorgando la prima de servicios, sin ningún condicionamiento o dilación, como claramente señala en las condiciones de los respectivos decretos», situación que denota una clara afrenta al derecho a la igualdad.
3. Pidió, en consecuencia, se ordene a la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo de la Función Pública, «PRIMERA: resuelva de fondo y positivamente la petición efectuada por la Alcaldía de Castilla La Nueva, mediante oficio de agosto 13 de 2014, radicado NO. 2014-206-012504-2 de agosto 14 de 2014 y en consecuencia se ordene el pago de la prima de servicios de la vigencia 2014 a favor de la suscrita y en lo posible de los empleados de la alcaldía de Castilla la Nueva, quienes se encuentran en la misma situación. SEGUNDA: se ordene a la alcaldía de Castilla La Nueva, pagar la prima de servicios de la vigencia 2014, a todos los empleados públicos de la administración central municipal» (fls. 1-15).
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que esa entidad no ha vulnerado derecho alguno de la accionante, toda vez que corresponde al DAFP, «conceptuar en materia salarial y prestacional, quedando demostrado a través de la expedición del Decreto 2351 de 2º de noviembre de 2014 “Por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial”»; agregó que la acción de tutela resulta improcedente por cuanto no es el mecanismo idóneo para discutir acreencias laborales (fls. 77-82).
La Alcaldía de Castilla La Nueva, manifestó que coadyuva la solicitud de amparo «a efectos de que se resuelva de fondo la solicitud efectuada al Gobierno Nacional».
Añadió que «en cuanto al pago de la prima de servicios, manifestamos que no contamos con sustento legal el cual deriva del acto administrativo que expida el gobierno nacional o de una decisión judicial. No obstante, queremos aclarar que la alcaldía municipal cuenta con la disponibilidad de recurso para pagar el factor salarial denominado prima de servicios una vez exista el fundamento jurídico para ello» (fls. 90-94).
La Presidencia de la República, indicó que esa entidad no es la competente para resolver sobre los pedimentos de la actora, función que le corresponde exclusivamente al DAFP. Solicitó la desvinculación del presente asunto (fls. 103-112).
El Secretario de Hacienda y Administrativo de Castilla La Nueva, manifestó que coadyuva el amparo con el fin de que el gobierno nacional dé respuesta de fondo a la petición que elevó el alcalde de ese municipio e informó que no puede realizar el pago de la prima de servicios por cuanto no cuenta con el sustento legal ni judicial para hacerlo (fls. 120-123).
El Departamento Administrativo para la Función Pública, informó que «la presente acción debe ser denegada por improcedente, no sólo en razón a que en ella está comprometida una competencia ajena al Departamento Administrativo de la Función Pública, como lo es la determinación del régimen salarial de los empleados públicos, que, se repite, pertenecen por disposición constitucional al Presidente de la República, sino también porque esa competencia debe ser ejercida por el Jefe del Ejecutivo de manera autónoma y atendiendo los criterios y parámetros establecidos por el artículo 2º de la Ley 4 de 1992, esto es, el marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, al igual que las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad, sin que un simple derecho de petición, por sí sólo, esté llamado a producir una respuesta positiva del Ejecutivo Nacional, como ingenuamente lo pretende la tutelante» (resaltado del texto) (fls. 139-151).
Varios empleados de las diferentes entidades administrativas del Municipio de Castilla la Nueva, coadyuvaron las pretensiones de la gestora (fls. 167-272).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal concedió el amparo al derecho de petición de la Alcaldía de Castilla la Nueva con sustento en que está acreditado que «El 13 de agosto de 2014 el Alcalde de Castilla la Nueva solicitó puntualmente: i) se creara el decreto mediante el cual se implementara la prima de servicios para los empleados públicos de la Alcaldía Municipal de Castilla La Nueva, así como también para los empleados de la Personería Municipal, Concejo Municipal y la Empresa de Servicios Públicos Aguas de Castilla S.A E.S.P, y ii) se informara sobre el reconocimiento y cancelación de la prima de servicios para el año 2014, inicialmente con los recursos disponibles para el presupuesto de dicha vigencia».
Agregó que «frente a la primera petición, no hay necesidad de realizar mayor consideración toda vez que conforme lo indicó el DAFP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la misma accionante, a través del Decreto 2351 de 2014, se reguló la prima de servicios para los empleados del nivel territorial, sobre la cual tendrían derecho a partir del año 2015, disposición que es de público conocimiento y que no amerita mayor mención, pues con ella se cumplió cabalmente lo solicitado. Empero no ocurre lo mismo con la segunda solicitud, relacionada con que se brindara información sobre el reconocimiento y cancelación de la prima de servicios para el año 2014, inicialmente con los recursos disponibles para el presupuesto de dicha vigencia, habida cuenta que el DAFP, en el escrito de fecha 28 de octubre de 2014, mediante el cual finalmente resolvió la petición elevada, se limitó a indicar que una vez el Gobierno Nacional adoptara una decisión en relación con la creación de elementos salariales en el nivel territorial, estarían informando lo pertinente sobre el particular a través de los canales de comunicación con que cuenta esa entidad, sin indicarle al Alcalde solicitante nada relacionado respecto a su proceder frente al reconocimiento y cancelación de la prima de servicios para el año 2014, para la cual existen recursos disponibles, la que no fue pagada».
Concluyó que «se concederá el amparo constitucional al derecho fundamental de petición del Alcalde de Castilla la Nueva, y se ordenará al DAFP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia dé respuesta en forma íntegra a la petición elevada el 13 de agosto de 2014 por el Alcalde de Castilla la Nueva, frente al reconocimiento y cancelación de la prima de servicios de los empleados públicos de la Alcaldía Municipal de Castilla la Nueva, los empleados de la Personería Municipal, Concejo Municipal y la Empresa de Servicios Públicos Aguas de Castilla S.A E.S.P para el año 2014, para las cuales existen recursos disponibles, y no fueron pagadas».
Y negó la salvaguarda invocada por la actora y los demás coadyuvantes por considerar que «la solicitud de amparo no es la vía correcta para realizar las declaraciones que pretende la accionante, y se ordene el pago de los emolumentos que exige, pues existiendo otros mecanismos eficaces para la solución de dicha controversia, no le es permitido al juez de tutela pretermitir los mismos y asumir competencias que son del resorte de otras autoridades administrativas o judiciales, pues ello, implicaría irrespetar el principio de subsidiariedad de que gozan las acciones constitucionales de esta índole y pasar por alto las atribuciones que el legislador le ha conferido a otras instituciones, máxime cuando no se observa que dichas herramientas, no sean idóneas, ni se acredita en qué medida las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se muestran ineficaces, así como tampoco, se observa que Ligia Mosquera Olarte, se encuentre en una situación de urgencia que le impida acudir a las mismas, o que amerite que dicha solicitud sea tramitada a través de la acción de amparo, contrario a ello, se evidencia que a la fecha aquella cuenta con un vínculo laboral vigente con el Municipio de Castilla La Nueva como Auxiliar Administrativa de la Secretaría de Hacienda y Administrativa, por la cual se entiende percibe una remuneración mensual, que le permite cancelar sus obligaciones y solventarse económicamente, hasta tanto si a bien lo tiene, ponga en conocimiento su caso ante el Juez de lo contencioso administrativo y aquel resuelva lo correspondiente» (fls. 273-283).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la gestora, aduciendo que «lo que solicito se me pague, no es una prestación social más, si no una parte importante de mi salario, el cual se vio afectado este año, debido a la omisión del Departamento Administrativo de la Función Pública –Presidencia de la República en la creación de la prima de servicios de la vigencia 2014».
Recalcó que «los motivos que me llevan a insistir en la protección de mis derechos a la igualdad y garantías laborales, los cuales básicamente son: primero, que existió desigualdad por parte del DAFP- PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA al momento de ordenar el pago de la prima de servicios a unas entidades territoriales y a otros no; y segundo, que contrario a lo sostenido por el Tribunal, la subsidiariedad de la tutela si procede, ante la ausencia de otro medio judicial que garantice mis derechos» (fls. 314-321).
CONSIDERACIONES
1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en línea de principio que el «derecho de petición» es una de las garantías fundamentales consagrada en el artículo 23 de la Carta Política que le brinda a las personas para hacer efectivos los derechos de información y participación, cuyo alcance ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional, precisando que es la facultad de su titular de presentar solicitudes respetuosas ante las «autoridades» para obtener una respuesta que debe satisfacer los requerimientos de claridad, precisión y congruencia, además de ser notificada oportuna y debidamente, so pena de infringir su núcleo esencial.
2. Sobre el tema la Sala ha considerado que:
el derecho de petición no sólo implica la potestad de elevar peticiones respetuosas a las autoridades; envuelve además la necesidad de que se brinde una respuesta adecuada y oportuna -que no formal ni necesariamente favorable- dentro del marco de imparcialidad, eficacia y publicidad que caracteriza al Estado Social de Derecho…’ El derecho de petición supone para el Estado la obligación positiva de resolver con prontitud y de manera congruente acerca de la solicitud elevada, lo que no implica que ese pronunciamiento tenga que ser favorable, pues como bien se sabe la garantía constitucional mencionada tiende a asegurar respuestas oportunas y apropiadas en relación con aquello que de las autoridades se pide, no a obtener de estas últimas una resolución que indefectiblemente acceda a las pretensiones del solicitante(CSJ STC, 10 Dic. 2012, Rad. 00120-01).
2. La interesada pretende que se ordene al DAFP y a la Presidencia de la República dar respuesta de fondo a la solicitud que elevó la Alcaldía de Castilla la Nueva el 14 de agosto de 2014 y que a su vez este ente territorial disponga el pago de la prima de servicios a los empleados de la administración central de esa municipalidad.
3. Del examen de las pruebas se observa que:
a) El 14 de agosto de la pasada anualidad el Alcalde del referido municipio, solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública – Gobierno Nacional «la creación de la prima de servicios para los empleados públicos de la Alcaldía Municipal de Castilla La Nueva, así como también para los empleados de la Personería Municipal, Concejo Municipal y la Empresa de Servicios Públicos Aguas de Castilla S.A. E.S.P. en los términos y condiciones señaladas que se viene reconociendo a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden Nacional, conforme lo previsto en el Decreto Ley 1042 de 1978. Considerando los siguientes aspectos solicito que la prima de servicios a partir del año 2014 pueda ser reconocida y cancelada, inicialmente con los recurso disponibles del presupuesto de la vigencia 2014:…». (fls. 18-19).
b) Mediante comunicación de 28 de octubre de 2014 el DAFP contestó la anterior petición manifestando que «el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, ha venido adelantando los estudios legales y presupuestales para determinar la viabilidad de reconocer elementos salariales en el nivel territorial, de conformidad con los lineamientos señalados en la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional».
Seguido señaló que «[e]n consecuencia, una vez el Gobierno Nacional adopte una decisión en relación con la creación de elementos salariales en el nivel territorial, estaremos informando lo pertinente sobre el particular a través de los canales de comunicación con que cuenta esta entidad, entre ellos, nuestra página web» (fl. 34).
4. De lo anteriormente analizado se infiere que la querellante aun cuando es empleada de la Secretaría de Hacienda y Administrativa del Municipio de Castilla La Nueva, no elevó solicitud a las entidades querelladas respecto al pago de la prima de servicios a que hace referencia, en virtud de lo cual no ostenta legitimación para acudir a este mecanismo excepcional en busca de una respuesta de fondo a la petición que formuló el Alcalde de ese municipio al DAFP; sin embrago, como el funcionario antes referido coadyuvó las pretensiones de la actora, se configura la legitimación de este para solicitar la protección del derecho de petición invocado para que el Departamento Administrativo de la Función Pública dé respuesta a su pedimento.
5. Depurado lo anterior, comparte la Sala los motivos expuestos por el Tribunal a-quo, bajo el entendido de que el amparo pretendido por la Alcaldía Municipal de Castilla la Nueva resulta procedente, frente al Departamento Administrativo de la Función Pública, comoquiera que la respuesta ofrecida por esta, no resuelve el segundo de los requerimientos puestos a consideración de la citado ente administrativo, esto es, que se autorice que «la prima de servicios a partir del año 2014 pueda ser reconocida y cancelada, inicialmente con los recurso disponibles del presupuesto de la vigencia 2014».
5. Así las cosas, la mencionada entidad desconoció la prerrogativa esencial del «derecho de petición», pues no se pronunció sobre la autorización del pago con recursos propios de la prima de servicios de los empleados públicos del ente territorial antes reseñado, situación que no puede ser desconocida por esta Corporación.
6. Ahora bien, en lo que respecta a la pretensión de la actora y los empleados públicos coadyuvantes del municipio de Castilla la Nueva, la Sala ha sido enfática en manifestar que frente a la petición de reconocimiento de acreencias laborales a través de esta excepcional vía por regla general la tutela no procede para exigir el pago de estas o derechos prestacionales, en razón a que el ordenamiento prevé mecanismos específicos para definir tales aspectos, excepto cuando se encuentra comprometido el mínimo vital y se concluye en el caso concreto que tales vías ordinarias no son eficaces, situación que no se evidencia en este caso, pues como está acreditado se desempeña como Auxiliar Administrativa de la Secretaría de Hacienda y Administrativa (fl. 17), por lo cual actualmente percibe una remuneración mensual que le permite asumir sus obligaciones y costear su manutención.
7. En asuntos similares la Corte ha precisado que:
los derechos solicitados por el interesado, por las circunstancias que lo rodean, pertenecen a la esfera de los derechos de estirpe legal, los cuales tienen otros medios de defensa judicial, de darse los presupuestos para ello, de suerte que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para sustituir esa vía judicial, en la medida en que está instituida para evitar que se vulneren los verdaderos derechos fundamentales y por ello resulta improcedente para obtener el pago de ‘derechos convencionales’ y demás prestaciones sociales dejadas de percibir, como lo solicita.
Por manera que, resulta improcedente esa pretensión a través de esta acción, toda vez que si considera que dichos actos infringen los derechos fundamentales arriba anotados, cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción competente, escenario natural para incoar sus pretensiones, dado que le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de otra jurisdicción” (CSJ STC 21 ene. 2011, rad. 00304-01, reiterada en STC 16 sep. 2011, rad. 00299-01, STC 16 dic. 2011, rad. 00461-01 y STC 20 ene. 2012, rad. 00459-01).
8. De conformidad con lo discurrido, se ratificará el fallo objeto de opugnación.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y, en caso de no ser impugnada, oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ