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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC13645-2015
Radicación n°. 68001-22-13-000-2015-00482-01
(Aprobado en sesión de treinta de septiembre de dos mil quince)
Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 18 de agosto de 2015, mediante la cual la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga negó la acción de tutela promovida por José Orlando Corredor Hernández en contra de la Contraloría General de la República – División de Juicios Fiscales Seccional Santander-Grupo Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de Bogotá, trámite al que se vinculó a la Dirección de Juicios Fiscales de la República.
ANTECEDENTES
1. El gestor, quien inicialmente acudió a través del derecho de postulación, demandó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, igualdad, trabajo y petición, presuntamente vulnerados por la entidad querellada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis los siguientes hechos:
2.1. En el año 1999 la Contraloría General de la República a través de la División de Juicios Fiscales Seccional Santander le inició proceso de responsabilidad fiscal el cual «finalizó con fallo de primera instancia No. 004 de fecha 4 de marzo del 2000» sancionándolo por «responsabilidad fiscal por un monto de $5.231.431,07», decisión que recurrió en reposición y apelación, manteniéndose la determinación y concediendo la alzada.
2.2. El vertical fue desatado por la «Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de Bogotá» adversamente, providencia que «fue NOTIFICADA POR ESTADO el 31 de agosto del año 2000. He aquí el punto central de la tutela, este acto administrativo de fallo de segunda instancia finalizaba la vía gubernativa por lo cual debía ser NOTIFICADO PERSONALMENTE», como lo «exigía en aquel entonces el Código Contencioso Administrativo y la ley pertinente al tema».
2.3. Que a pesar que el precitado pronunciamiento «NO FUE NOTIFICADO, se inició el proceso de cobro coactivo, iniciado por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA GERENCIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCIÓN COACTIVA mediante auto de mandamiento de pago con fecha 22 de septiembre de 2000».
2.4. El 23 de febrero de 2014 la entidad acusada «expide constancia secretarial indicando que hasta la fecha el [aquí accionante] no se ha incluido en el boletín de responsables fiscales ni en el SIRI», motivo por el cual «presentó un escrito solicitando fuera retirado del SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES teniendo como sustento principal el artículo 38 numeral 4 de la Ley 734 de 2002. A esta solicitud NUNCA SE LE DIO RESPUESTA NI SE HIZO ALGUN PRONUNCIAMIENTO por parte de la demandada».
2.5. Es ingeniero de petróleos y desde «siempre ha trabajado en su profesión para grandes empresas que contratan con el estado por lo que le ha exigido el certificado de antecedentes fiscales en el cual SOLAMENTE HASTA ESTE AÑO APARECIÓ COMO REPORTADO EN EL BOLETIN DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Por este motivo, no se le renovó contrato y en ESTOS MOMENTOS SE ENCUENTRA DESEMPLEADO teniendo difícil acceso a una vinculación laboral o contrato».
2.6. Catorce años después del fallo de responsabilidad fiscal «la entidad demandada se da cuenta de que no se ha hecho el registro en el SISTEMA DEL BOLETIN DE RESPONSABLES FISCAELS y procede a realizar los trámites para lograr el registro en el sistema».
2.7. Estima que al «no haber notificación de dicho fallo, este no quedó en firme y para ESTOS MOMENTOS la acción de COBRO COACTIVO SE ENCUENTRA PRESCRITA. Esto según el artículo 22 de la RESOLUCIÓN ORGANICA 5844 de 2007».
3. Pide, en consecuencia, se ordene a los organismos acusados identificar «EXACTAMENTE la fecha de publicación del señor JOSE ORLANDO CORREDOR HERNANDEZ en el SISTEMA DEL BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES de la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Se declare la nulidad de todo lo actuado después del pronunciamiento del fallo de segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal de fecha 14 de agosto de 2000» por la «NO NOTIFICACIÓN DEL MISMO y por tanto como han pasado más de 5 años desde el fallo, se decrete la PRESCRIPCIÓN DEL PROCESO COACTIVO a la fecha» (fls. 1-25).
4. Mediante auto de 3 de agosto de 2015 el Tribunal admitió la solicitud de amparo y el 18 de ese mes y año negó la salvaguarda rogada, siendo impugnada por el apoderado del quejoso.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
El Gerente Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, manifestó que «lo pretendido por el abogado tutelante es revivir términos para presentar la demanda, los cuales se dejaron vencer en su oportunidad y no puede pretender que 15 años después notar una presunta vulneración de sus derechos fundamentales».
Anotó que «se evidencia el incorrecto actuar de quien conoce que es responsable fiscal y no acude a resarcir el daño al Estado, y que si bien por un error involuntario la CGR no se había percatado de la falta de inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales, una vez evidenciada dicha carencia. Mediante oficio SIGEDOC 2014IE0033758 se informó a la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva para que procediera de conformidad y tal situación no vulneró sus derechos y por el contrario lo beneficio por 15 años al no inhabilitarlo para contratar con el Estado».
Finalmente precisó que «la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya se ha pronunciado al respecto, pues en sentencia proferida por el Tribunal de los Contencioso Administrativo el 26 de octubre de 2012, el cual no fue apelado, siendo demandante [el accionante] en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, le fueron negadas la totalidad de pretensiones. Anexó copia del fallo, en donde se puede observar que la totalidad de las pretensiones son los hechos que hoy dan inicio a la presente acción de tutela, por tal razón obsérvese como el hoy accionante agotó todas las instancias pertinentes y fue conocedor de todos los fallos proferidos por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA» (fls. 70-72).
La Directora de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, informó que dio traslado del asunto a la Gerencia Departamental Colegiada de Santander, por ser el lugar donde «reposan los documentos que soportan las diferentes actuaciones adelantadas por este ente de control» (fl. 119).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal negó el amparo al estimar que «la acción de tutela es improcedente para tal fin pues, en primera medida, la decisión de la cual se duele el señor José Orlando Corredor Hernández data del año 2000 y fue notificada por estados el 31 de agosto de esa anualidad, es decir, hace 15 años, de donde emerge la falta de inmediatez de la acción y, por ende, un motivo para concluir en la improcedencia del amparo deprecado, pues el peticionario dejó transcurrir largo tiempo antes de acudir a este mecanismo. De permitirse esta actuación tardía se desdibujaría la naturaleza de remedio pronto y mecanismo residual que ostenta esta acción constitucional, objetivo claramente contrario al mismo artículo 86 de la Constitución Política».
Expuso que «conforme a lo obrante en el expediente, así como a las respuestas arrimadas al mismo, se encontró que el señor José Orlando Corredor Hernández instauró, en el año 2001, una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER -SALA DE OTROS ASUNTOS DE LA SUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN, quien desestimó en su totalidad las pretensiones de la demanda. Al leer dicha providencia, se encuentra que el allí demandante alegó: (i) que en los fallos proferidos en el plurimencionado proceso no se verificó que cumplieran los objetos previstos en la administración, ni se evaluó la gestión y sus resultados; (ii) el objeto del subsidio familiar de vivienda otorgado a las madres comunitarias era para el mejoramiento de una solución de vivienda de interés social; (iii) la investigación debe ser integral y el ente demandado desconoció el debido proceso para endilgar responsabilidad fiscal a los demandantes en los fallos acusados, pues se negó a decretar la declaración de todas las madres comunitarias; (iv) los actos administrativos están falsamente motivados».
Agregó que de lo probado en el presente trámite «el aquí accionante no ha alegado la supuesta nulidad por indebida notificación ante el Juez natural, sino que pretende que, por esta vía constitucional, se acceda a las peticiones de tal magnitud, sin que aquello sea procedente pues, recuérdese, la acción de tutela tiene un requisito general de procedibilidad, que se trata de que la misma sea subsidiaria y residual. Por lo tanto, el accionante debe acudir, si es del caso, a la justicia administrativa -mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho-, pero esta vez alegando lo que expone en el libelo genitor, es decir, una supuesta falta de notificación del fallo de segundo grado, a fin de que dicha situación fáctica y normativa -que considera vulneradora de sus derechos fundamentales-, incluyendo la decisión final que pretende se deje sin efecto alguno, sea revisada y resuelta por el Juez competente para tal fin» (fls. 122-131).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el interesado aduciendo que «es erróneo el planteamiento que propone el Honorable Tribunal en la sentencia de que la acción no cumple con el principio de inmediatez pues se hizo la notificación por estados el día 31 de agosto de 2015. Es erróneo, pues como se indicó en el escrito principal de la acción, esta notificación no se hizo como la ley pertinente lo señalaba, más concretamente los artículos 44,45 y 61 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) que era la ley vigente de la época. Precisamente por no cumplir con los requisitos de ley fue que esta notificación NO FUE CONOCIDA de mi parte».
Añadió que el «Tribunal de igual manera omitió los hechos reseñados de que se tuvo noción de lo decidido en la segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal SOLO HASTA ESTE AÑO al momento de la renovación de mi contrato de trabajo cuando se me solicitaron nuevamente (como cada vez que realizaba un trabajo) el certificado de antecedes fiscales. Es decir, tuve CONOCIMIENTO del hecho solo hasta este año por la negligencia de la Contraloría que dejó pasar 14 años sin hacer dicho registro el cual tiene por deber legal. Tan pronto conocí de esta situación contraté un abogado para que realizara estudio del mismo proceso el cual tiene una cantidad aproximada de mil folios, los cuales anexaré al presente escrito. Es equívoco que el Tribunal afirme que dejé pasar 15 años frente a esta situación pues NO TUVE CONOCIMIENTO DE LO DECIDIDO, LA NOTIFICACION NO CUMPLIO SU FINALIDAD» (fl. 140-145).
CONSIDERACIONES
1. El resguardo constitucional solicitado resulta improcedente por cuanto que, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, en línea de principio, las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos, ya sean generales, impersonales y abstractos ora particulares y concretos, deben discutirse ante la jurisdicción correspondiente, a través de los mecanismos legales para ello dispuestos, donde puede allegar los elementos demostrativos que aquí aporta y explicar sus argumentos, sin que este camino pueda convertirse en senda paralela a la normativamente reglada.
Repetidamente sobre el particular la Corte ha dicho que:
[L]a acción de tutela es un mecanismo extraordinario, instituido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que estos se tornen ineficaces y el amparo sea utilizado como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irreparable.
Análogamente y en consonancia con la regla anterior, se ha predicado también que esta acción constitucional no procede, en principio, contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, al igual que contra actos administrativos de carácter particular y concreto, habida cuenta que su control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones pertinentes (arts. 238 C. P. y 152 C.C.A.). (CSJ STC, 5 Oct. 2010, Rad. 00087-01; citada, entre otras, en CSJ STC, 20 Sep. 2013, Rad. 00371-01).
2. En este orden de ideas, al juez constitucional le está vedado arrogarse facultades que no le corresponden, como aquí acontece, pues es indiscutible que el petente, a fin que decaiga, enfila su inconformidad, frente a la notificación del fallo 0083 de 14 de agosto de 2000, a través del cual la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva confirmó la decisión No. 004 de 4 de marzo de ese mismo año proferida por la «Contraloría General de la Nación-División de Juicios Fiscales – Seccional Santander» que lo hayo responsable fiscal y en consecuencia lo sancionó con el pago de $5.231.431,07.
Por supuesto, dicho objetivo, mal lo puede alcanzar el gestor a través de este instrumento excepcional, que no es el camino idóneo para tal efecto y por ende ha de colegirse que la protección deviene improcedente por el incumplimiento del presupuesto de subsidiaridad, pues, lo pretendido por aquel es, a la postre, que se invalide dicha decisión y, en su lugar, se deje sin efecto el proceso de cobro coactivo que se adelanta en su contra, por consiguiente advierte la Corte que dicho acto en que se manifestó la voluntad de la administración, se presume legal, en consecuencia es un asunto del cual no puede ocuparse el juez de tutela, comoquiera que las inconformidades que surjan en contra de las decisiones o tramites de los organismos estatales «deben atacarse en la jurisdicción correspondiente a través del camino establecido para el efecto, esto es, la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa» (CSJ STC, 20 Feb. 2013, Rad. 2012-00100-01), escenario natural donde «es posible desvirtuar la presunción de legalidad de que [aquellos] hallan revestidos, siendo el escenario propicio para que la adora discuta el derecho que reclama» (CSJ STC, 25 Abr. 2012, Rad. 00257-01).
Sobre el particular, ha relevado esta Corporación:
la demanda de tutela presentada por el actor refiere a la determinación adoptada por la autoridad pública demandada a través de la resolución n.° 144 de 23 de abril de 2007 (folios 29 a 33), colígese que del pretendido análisis no puede ocuparse el funcionario de tutela, habida cuenta que como repetidamente lo ha dicho la Sala, por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad debe suscitarse ante los Jueces Contencioso Administrativos competentes a través de las acciones previstas en el Código respectivo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la administración y que es materia de protesta, a fin de propiciar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho o la reparación directa a que hubiere lugar (CSJ STC, 16 dic. 2010 rad. 1321-01).
3. En estas condiciones, según lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6o, del Decreto 2651 de 1991, el amparo ha de negarse, por cuanto la normatividad ha dado los instrumentos jurídicos para el resguardo de esas prerrogativas, mecanismos a los que el actor acudió a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló en contra del fallo de segundo grado reprochado, por lo tanto resulta improcedente que luego de 15 años propenda por la salvaguarda de sus derechos, pretendiendo a través de este medio revivir términos argumentando el desconocimiento de la providencia censurada, lo cual no es cierto pues como está acreditado en el expediente él conocía del proceso que se adelantaba en su contra, tal es así que, acudió a través de apoderado y luego de proferida la decisión de segundo grado formuló recurso de reposición y apelación y, posteriormente la precitada demanda, por lo tanto se reitera que, este instrumento excepcionalísimo no ha sido consagrado para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce.
4. Finalmente y en lo que hace referencia a que se «identifique EXACTAMENTE la fecha de publicación» de su nombre en el Sistema de Boletín de Responsables Fiscales, es de señalar que el amparo resulta también improcedente frente a este aspecto por el carácter subsidiario y residual del amparo constitucional, el que impone que previó a acudir a este mecanismo debe agotarse las sendas propias de cada tramite, lo cual para este puntual tópico no está acreditado.
5. Según lo discurrido, se ratificará el fallo materia de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ