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Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC13909-2015
Radicación n.° 11001-22-03-000-2015-02036-01.
(Aprobado en sesión de siete de octubre de dos mil quince)
Bogotá D. C., nueve (9) de octubre de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 1º de septiembre de 2015, mediante la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, negó la acción de tutela promovida por Martha Lucía Duque Ramírez (Vicerrectora de Servicios de Aspirante, Estudiante y Egresado, y Consejera Académica de la UNAD) en contra del Ministerio de Educación Nacional, actuación a la que fue vinculada la Universidad Nacional abierta y a Distancia –UNA-, al señor Raúl Fernando Camargo Medina.
ANTECEDENTES
1. Demandó la gestora la protección constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la entidad encartada.
2. Narra como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente, que:
2.1. Se desempeña en la actualidad como Vicerrectora de Servicios al Aspirante, Estudiante y Egresado y Consejera Académica, «de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia».
2.2. El día 2 de octubre de 2014 llegó a esa dependencia, el «oficio del Ministerio de Educación Nacional, que fue comunicado por la Secretaría General de la UNAD a través de la Circular 210-023 que pone en mi conocimiento el contenido de la Resolución No. 16088 del 29 de septiembre de 2014, en la que se ordena la apertura de una investigación en contra de la Universidad y sus directivos “con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de la educación superior”».
2.3. Existen unos «autos que han llegados a otros directivos de la misma institución y del cual hasta el momento de la presentación de esta tutela no he sido notificada, los cuales denotan el avance de esa investigación, entre ellos, dos autos de pruebas el primero del 9 de marzo del 2015 y el segundo del 22 de julio [del mismo año].
2.4. El proceso administrativo «sancionatorio lleva más de 10 meses de avance y hasta la fecha el Ministerio no me ha informa[do] directamente que estoy siendo investigado»; ni «cuáles son las faltas que se me endilgan, cuáles son las supuestas normas a la educación superior que infringí, ni cuáles son las sanciones o las medidas que el Ministerio podría tomar en mi contra»; así mismo, «tampoco se encuentra reproche alguno en contra de mis funciones como Vicerrector y Miembro del Consejo Académico de la Universidad al que pertenezco».
2.5 Aduce que ha venido siendo «investigad[a] a [sus] espaldas en un proceso administrativo sancionatorio en el que no aparece algo tan elemental como los cargos o las disposiciones presuntamente vulneradas»; en tal virtud, no es posible que le adelanten tal trámite, máxime cuando «todo lo que se dice en el auto de apertura es que presuntamente se infringieron “normas de educación superior”».
2.6. No se indica los recursos que proceden en contra de las «seis (6) decisiones» que se han tomado hasta la fecha; además, que en los «oficios se invoca como norma aplicable a la Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior”; no obstante, en esa ley se señala que las investigaciones las debe adelantar el Ministerio de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)».
3. Pide, conforme a lo relatado, que la «Ministra y/o quien corresponda, ORDENE la nulidad de lo actuado en el procedimiento administrativo sancionatorio que se adelanta en mi contra desde la fecha de su apertura el día 29 de septiembre de 2014»; así mismo, que dicha cartera ministerial, «señale cuáles son los hechos, pruebas y cargos o disposiciones presuntamente infringidos que se me endilgan, en calidad de Vicerrector de medios y Mediciones Pedagógicas y Consejero Académico de la UNAD en el marco del proceso sancionatorio de la referencia».
El Rector de la Unidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-, manifestó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha desplegado actuaciones que contraríen flagrantemente las garantías constitucionales de la actora. Aclaró, que en relación con el «procedimiento administrativo sancionatorio iniciado por el Ministerio de Educación Nacional en contra de los Directivos de esta Universidad, la entidad adelantó la comunicación de las diligencias respectivas a fin que los investigados pudieran ejercer su legítimo derecho de defensa, en razón a que la misma entidad no adelantó lo propio en relación con las notificaciones que debieron surtirse en debida forma en su momento, de otro modo el objeto de la investigación ya fue resuelto por el Ministerio Público a favor de la UNAD [se anexa], elementos que no han sido tenidos en cuenta por la Accionada en cuyo caso su misma representante legal a través de los medios de comunicaciones a (sic) realizado manifestaciones parcializadas que pueden afectar gravemente la decisión dentro del trámite aquí discutido».
Reiteró que no hay mérito para dispensar el amparo deprecado, respecto de esa entidad, toda vez que no existen motivos que de origen a esta acción Constitucional, «por lo que dando aplicación a lo dispuesto por el Artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, lo procedente es declarar la cesación de la actuación, pues, como lo ha sostenido la Corte Constitucional [en] Sentencia T-00 del 4 de Febrero de 1994» (fls. 28 y 29 Cdno. principal).
La Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación, manifestó que la labor de esa Cartera Ministerial, ha «consistido en el cumplimiento de los mandatos legales, por lo cual resulta imposible que en acatamiento de dichos preceptos la autoridad administrativa se transforme en un vulnerador de derechos fundamentales, toda vez que el cumplimiento del imperio de la Ley por parte de la autoridad judicial o administrativa».
Acotó que en este sentido, «la presente acción no trasciende al plano ius fundamental, requisito esencial para la procedibilidad de la acción de tutela, por lo cual debe declararse improcedente, dada la falta de relevancia constitucional que la misma plantea», al efecto esboza tres (3) precisiones:
1). En el marco de la actuación administrativa sancionatoria, «iniciada mediante Resolución No. 16088 de 2014, no se han formulado ni sustentado por el accionante ante el funcionario investigador competente, solicitudes de nulidad por irregularidades o presuntas vulneración al debido proceso prevista en la Ley 30 de 1992 y la Ley 1437 de 2011. Lo anterior significa que la señora MARTHA LUCÍA DUQUE RAMÍREZ (aquí accionante), no ha utilizado los mecanismos ordinarios de defensa con los que de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011, contaba para solicitar a la autoridad administrativa, la corrección de las irregularidades que -en su sentir- se habían presentados en la actuación administrativa».
Puntualizó, que de conformidad con los registros que lleva la entidad, la investigada y aquí querellante, «no ha ni siquiera consultado el expediente…o elevado a la Subdirección de Inspección y vigilancia, peticiones acerca del trámite que se viene surtiendo en la actuación administrativa, es más, fue el propio Ministerio quien en oficio 2015 – EE-088806 le remitió fotocopia de las providencias al accionante, informándole que el expediente administrativo se encontraba a su disposición en la Subdirección de Inspección y Vigilancia».
Señaló, que la suplicante acude a esta vía, «desatendiendo su carácter subsidiario, omitiendo los mecanismos que la legislación tiene expresamente previsto para la corrección de eventuales irregularidades en un proceso administrativo sancionatorio, esto es los mecanismos ordinarios de defensa en la actuación administrativa».
2. En lo atinente a la falta de competencia del organismo que expidió la Resolución No. 16088 de 2014, sostuvo que es «contrario al ordenamiento jurídico y demuestra una desconocimiento del mismo, que en virtud del Decreto 2230 de 2003 y del Decreto 2232 de 2003, ICFES, perdió competencia, para realizar las labores de inspección y vigilancia». En todo caso, si la actora consideraba que existía falta de competencia, la acción de amparo no es el mecanismo idóneo para discutirlo toda vez que los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 expresamente disponen que una de las causales por la que proceda la nulidad de los actos administrativos es cuando han sido expedido sin competencia».
Y 3). Respecto del presunto prejuzgamiento en la investigación, dados los pronunciamientos que la Ministra ha efectuado en los diferentes medios de comunicación, en torno a la «investigación», no tiene la fuerza necesaria para ameritar un amparo constitucional, puesto que sobre dicha situación existe la figura de la recusación, la cual no ha sido utilizada en la presente causa (fls. 93 a 99 ídem).
SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal negó la salvaguarda impetrada, por considerar que la Resolución No 07875 del 1º de junio de 2015, los autos de 9 de diciembre de 2014, 9 de marzo, 8 y 18 de junio y 22 de julio de 2015 no «reflejan otra cosa que el trámite e impulso de la actuación administrativa, sin que ninguno de ellos resuelva una situación sustancial o preponderante, que afecte o vulnere directamente los derechos fundamentales de la accionante, o califiquen de ilegítimos, arbitrarios, irrazonables o desproporcionados, únicos eventos que según la Corte Constitucional, tomarían procedente el resguardo constitucional contra actos administrativos de ese linaje, esto es, de trámite o preparatorios».
Remarcó que la accionante fue «debidamente enterada del inicio de la investigación administrativa atendiendo lo previsto en el artículo 50 del la Ley 30 de 1992, lo cual no la exime de la carga y responsabilidad de acudir directamente al órgano investigador y no al juez de tutela en defensa de sus intereses».
Finalmente, señaló que sí la querellante «estima transgredido el derecho fundamental al debido proceso, por una aparente irregularidad en la notificación de las providencias de trámite o una presunta falta de competencia del Ministerio…, contaría eventualmente con la posibilidad de invocar allí las nulidades consagradas en el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, atañedera justamente a la falta de competencia, violación del debido proceso, que a la postre es lo que persigue con la Tutela siguiendo los derroteros que permite el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto a la aplicabilidad de las normas del Código Único Disciplinario en procedimientos administrativos de carácter sancionatorio como el que nos ocupa, regulados en normas especiales, incluso las disposiciones del mismo procedimiento administrativo, como el previsto en el artículo 41» (fls. 100 a 109 ídem).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la quejosa, insistiendo que el Ministerio acusado le quebrantó el derecho al debido proceso, habida cuenta que no la ha informado en debida forma sobre los hechos, cargo o disposiciones normativas que «supuestamente he vulnerado y que soportan la investigación que adelante en mi contra»
Resalta que «inicialmente, en la única notificación con el Oficio que me fue enviado, no se señala cuáles son las faltas que se me endilgan, cuáles son las supuestas normas a la educación superior que infringí, ni cuáles son las sanciones o las medidas que el Ministerio podría tomar en mi contra. Olvida el a-quo y el Ministerio que dentro de las garantías contempladas en la Ley 30 de 1992, no solo está el de acceder al expediente – como simple y llanamente lo considera el Ministerio sino que, además, dentro de la investigación que adelante el mismo, deben garantizarse los demás derechos que consagren la Constitución y las leyes».
Aduce igualmente, que la «defensa del Ministerio no pude ser que, como no he interpuesto recursos, acciones, incidente de nulidad, peticiones y demás – algunas improcedentes y otras inocuas…, entonces se hace improcedente mi derecho a conocer los elementos básicos por los cuales se me investiga. En vez de refugiarse en ese ánimo de litigiosidad, debería proceder a ajustar el procedimiento a derecho, teniendo en cuenta que la etapa de investigación preliminar – etapa en la cual se está según el MEN, porque ni siquiera sobre ese hecho se tiene claridad en los oficios que me enviaron, bien puede dar lugar a proferimiento de pliegos de cargos, pero también al archivo de la investigación. En todo caso, no se me permite ejercer mi derecho de defensa en etapa preliminar – suponiendo que esa es la actual etapa procesal, la única posibilidad restante es la del proferimiento de pliegos de cargos, que conlleva otra naturaleza más gravosa para el investigado y que resulta en todo caso irremediable en tanto que no es posible reversar la situación» (fls. 117 a 127 ídem).
CONSIDERACIONES
1. Se ha dicho que la acción de tutela fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha señalado que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC, 9 Dic 2011, Rad, No. 02372-01, reiterada el 18 Dic. 2013, Rad, No. 00986-01).
2. Pretende el suplicante que por este mecanismo, la «Ministra y/o quien corresponda, ORDENE la nulidad de lo actuado en el procedimiento administrativo sancionatorio que se adelanta en mi contra desde la fecha de su apertura el día 29 de septiembre de 2014»; así mismo, que dicho ministerio , «señale cuáles son los hechos, pruebas y cargos o disposiciones presuntamente infringidos que se me endilgan, en calidad de Vicerrector de medios y Mediciones Pedagógicas y Consejero Académico de la UNAD en el marco del proceso sancionatorio de la referencia».
3. Del material demostrativo que obra en el plenario, y que sirven de estudio para la presente queja, observa la Corte:
3.1. Comunicación librada por el Ministerio acusado al representante legal de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UCAD-, con lo cual allega copia de la «Resolución No 16088 de 2 de septiembre de 2014», que abre investigación en contra de dicho centro Educativo de Educación Superior (fls. 1 y 2 ídem).
3.2. Circular Informativa de fecha 8 de noviembre de 2014, emitida por el Secretario General de la mencionada Universidad, informando a los miembros de la junta directiva sobre la determinación que adoptó el Ministerio dentro del referido acto administrativo (fl. 3 ídem).
4. Del examen de los fundamentos de la censura, advierte la Sala que el amparo requerido resulta improcedente en la medida en que la solicitud aquí esbozada, esto es, que la entidad encartada ordene «la nulidad de lo actuado en el procedimiento administrativo sancionatorio», así mismo, señale «cuáles son los hechos, pruebas y cargos o disposiciones presuntamente infringidas que se le endilgan», fueron planteadas por la quejosa de manera directa ante este excepcional escenario constitucional, cuando tales pedimentos y formulaciones pudo hacerlo, previamente ante el Ministerio de Educación que adelanta la investigación, con miras a que este se pronunciara al respecto y así se conociere su postura sobre el particular, decisiones que bien pudieron ser favorables o adversas, y en este último caso acudir al superior, de ser procedente, a efecto de intentar modificarlas, con lo cual de todas maneras se estarían garantizando las prerrogativas aquí alegadas, lo cual, itérase, no se hizo, dejándose en evidencia que conforme al postulado de la subsidiariedad mal puede deprecarse la protección instada, debido a la dejación hasta ahora demostrada al interior de la aludida actuación.
(…) la protección reclamada no puede salir exitosa porque, en las copias allegadas con esta acción no se encuentra ninguna prueba distinta de la afirmación de la demandante que indique a la Sala que la petente haya elevado ante el accionado petición en el sentido pretendido y que ahora alega por esta vía subsidiaria, que permita endilgar a la entidad demandada una acción u omisión vulneratoria de los derechos que reclama, situación corroborada por los accionados en el escrito de respuesta la protección demandada, (folios 30 a 33 y 58 a 59), afirmación que por ser rendida bajo juramento, merece credibilidad según lo previsto en el artículo 19 del decreto 2591 de 1991. 2. Expone la peticionaria unos hechos huérfanos de toda prueba, sobre los que no se concede el amparo porque en la circunstancia anotada, no se le puede endilgar a la entidad demandada, indolencia, ni silencio, frente a la solicitud que presuntamente le ha sido formulada, es decir, la interesada accionó en tutela, sin haber hecho ninguna gestión ante la entidad demandada y ciertamente que la falta de petición directa ante ésta no le ha permitido pronunciarse concretamente sobre el asunto por cuya defensa se propende, lo que excluye la posibilidad de que se le pueda atribuir el quebranto denunciado (CSJ STC, 5 Feb. 2013 rad. n° 00928-01, reiterada el 20 Feb. 2014, rad, n° 2013-00666-01).
6. De conformidad con lo discurrido, se ratificará el fallo objeto de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ