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Radicación n.° 11001-22-03-000-2015-00070-01
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
Magistrado ponente
STC2257-2015
Radicación n.° 11001-22-03-000-2015-00070-01
(Aprobado en sesión de cuatro de marzo de dos mil quince)
Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada respecto del fallo de 28 de enero de 2015, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que negó la tutela de Rafael Leonardo Granados Cárdenas frente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional, la Gobernación de Santander, la Secretaría de Planeación y Alcaldía de Barrancabermeja, la Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS y Rediba S.A; siendo vinculado el Tribunal Administrativo de Santander.
I. ANTECEDENTES
1.- Obrando directamente, el promotor sostiene que le fueron transgredidos los derechos colectivos al medio ambiente sano, moralidad administrativa y a la seguridad y salubridad pública.
2.- Señala como contraria a sus garantías, la resolución Nº. 1121 de 27 de noviembre de 2014 por la que la CAS otorgó licencia ambiental a Rediba S.A. para la «construcción y operación de un relleno sanitario para el municipio de Barrancabermeja y sus zonas aledañas» y el desalojo del lote por la Policía Nacional
3.- Sustenta la queja en los siguientes supuestos fácticos (folios 69 a 74):
3.1.- Que la Secretaría de Planeación de Barrancabermeja comunicó al Inspector de Policía del Corregimiento la Fortuna de una infracción urbanística en el predio llamado «Patio Bonito» porque se produjo un «movimiento de tierra», a pesar que el uso del suelo corresponde a «áreas agropecuarias» y se localiza en un área protegida en la que «se observó un cuerpo de agua» (septiembre 24 de 2014).
3.2.- Que la Corporación Autónoma Regional de Santander, «desconociendo las normas constitucionales y legales», concedió permiso a Rediba S.A. para hacer un relleno sanitario en el lote (resolución Nº. 1121 de 27 de noviembre de ese año).
3.3.- Que lo anterior deja expuesto al municipio a un daño ecológico, ya que se ubica a diecisiete kilómetros del casco urbano y hace parte del «sistema nacional de áreas protegidas de influencia de la Ciénaga San Silvestre».
3.4.- Que Rediba S.A. arrojó el contenido de trece camiones de basura en el lugar, sin que se hubiera verificado el impacto en el ecosistema, por lo que los pobladores del sector ejercieron «vías de hecho» para impedir que continuara (enero 1º de 2015).
3.5.- Que siete días después la Policía Nacional los desalojó «arbitrariamente», cuando reclamaban para preservar las fuentes de agua que utilizan para su consumo, así como los intereses superiores de los menores de edad, porque a ciento cincuenta metros funciona una escuela donde reciben clases más de treinta niños.
3.6.- Que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Barrancabermeja acogió la tutela que interpuso Hydamis Acero y ordenó a la CAS suspender el relleno.
3.7.- Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar que pidió Cristhian Gutiérrez Martínez dentro de la acción popular que adelanta por los hechos denunciados, porque para esa época no se estaba ejecutando la licencia (mayo 6 de 2014) y no se ha podido insistir en la misma porque el Palacio de Justicia está cerrado por el paro.
4.- Pide, en consecuencia, se conceda el resguardo como mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable y se suspendan las obras; ordenar a la Policía que cesen las acciones del ESMAD contra la comunidad; se inicie la construcción de un relleno «por fuera del DRMI de la Ciénaga San Silvestre» y se «cierre» el actual por no contar con el «uso de suelos» (folios 79 y 80).
II. RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADO.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca invocó la nulidad de lo actuado por falta de competencia porque, según el Decreto 1382 de 2000, el auxilio debió ser conocido por el Consejo de Estado por ser su superior funcional. Añadió que dentro del libelo no se atacó ninguna de sus actuaciones y que no es responsable por el cese de actividades organizado por Asonal (folios 107 y 108).
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adujo carecer de legitimación en la causa por pasiva porque la ejecución de las «políticas ambientales» está a cargo de las entidades de las distintas jurisdicciones territoriales y no se probó un perjuicio irremediable (folios 109 a 112).
Rediba S.A. se opuso a las súplicas porque el paro ya terminó y agregó que en la «acción popular» que cursa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ataca la licencia Nº. 855 de septiembre 27 de 2013 respecto de otro inmueble; que no se ha formulado demanda de nulidad contra el acto acá censurado y que «diferentes juzgados de Barrancabermeja» han negado tutelas similares (folio 118 a 133).
Las siguientes entidades manifestaron extemporáneamente que
La Corporación Autónoma Regional de Santander dijo que el relleno sanitario la Esmeralda fue cerrado provisionalmente por orden del Juzgado Primero Penal del Circuito de Barrancabermeja (enero 5 de 2014), y lo acogió ante el «grave incumplimiento del plan de manejo ambiental»; que luego de ello dio permiso a Rediba S.A. para la construcción de uno nuevo (noviembre 27 de ese año); que este último no afectará a la población vecina y que «fueron las mismas autoridades municipales y la comunidad en general, quienes consideraron viable la ubicación del relleno sanitario dentro del DRMI Humedal San Silvestre».
La Alcaldía de Barrancabermeja señaló que la Policía Nacional estaba facultada para desalojar el inmueble de Rediba S.A. por ser propiedad privada; que el interesado debe cuestionar la legalidad de las determinaciones que no comparte ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ejercer la acción popular (folios 264 a 277).
La Secretaría de Planeación de esa ciudad reiteró el carácter residual de este medio e informó que la tutela concedida por el Juzgado Primero Penal del Circuito fue apelada y el Tribunal no se ha pronunciado (folios 507 y 508).
Las restantes entidades guardaron silencio.
III. FALLO DEL TRIBUNAL
Desestimó la invalidación planteada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por su vinculación a este trámite, argumentando que el Decreto 1382 de 2000 establece reglas de reparto y no de competencia conforme al auto 296 de 2008 de la Corte Constitucional. En cuanto al auxilio, lo negó porque no se atendió su naturaleza subsidiaria, ya que para lograr la defensa de los «derechos colectivos» enunciados el afectado debe acudir a la «acción popular», la cual reconoce ya se está ventilando ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (folios 134 a 141).
IV. IMPUGNACIÓN
El demandante dijo que el a-quo no revisó el material probatorio obrante en el expediente que daba cuenta del peligro en la zona; que busca prevenir un perjuicio irremediable; que está proyectando la «acción popular» por los hechos descritos, «la cual se radicará el día jueves 12 de febrero de 2015»; que este auxilio es viable para atacar la licencia ante la falta de idoneidad de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y pidió condenar a las convocadas en abstracto por los daños generados (folios 492 a 501).
V.- CONSIDERACIONES
1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, esta Corporación es competente para resolver la réplica de la referencia, por la naturaleza jurídica de las entidades involucradas.
La Sala venía considerando que las tutelas interpuestas contra las Corporaciones Autónomas Regionales debían ser falladas en primera instancia por los jueces del circuito, al ser descentralizadas por servicios del orden nacional (Decreto 1382 de 2000), no obstante, varió ese criterio y estimó que las mismas detentan autonomía y, por lo tanto, el conocimiento de los reclamos constitucionales en su contra corresponden a los Tribunales Superior de Distrito Judicial y en segundo grado a la Corte.
En este sentido expuso que
(…) en rectificación de sus decisiones precedentes, emitidas bajo el entendido de que adolecía de competencia para tramitar en segunda instancia las acciones de tutela enderezadas contra las corporaciones autónomas regionales por cuanto predicaba que los juzgadores competentes para conocer de ellas en primera instancia eran los del circuito, asume ahora sobre el particular la postura adoptada por la Corte Constitucional mediante Auto 089A de 24 de febrero de 2009, en el sentido de que las mismas ‘no son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR. En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional’ y, en consecuencia, se pronuncia sobre el asunto en cuestión por ser de su competencia (CSJ STC, 23 de junio de 2011, Rad. 00611-01, reiterado el 5 de febrero de 2014, STC834).
2.- Si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que el Consejo de Estado era el competente para conocer del auxilio promovido en su contra conforme a las reglas del Decreto 1382 de 2000, cabe señalar que la vinculación que efectuó el a-quo resulta aparente, ya que frente a la primera Corporación no se hizo ningún ataque concreto, ni se cuestionó algún trámite judicial específico.
Sobre el particular, se ha señalado que
(…) no puede asumirse que por el simple hecho de accionar en contra de los nombrados, se torna competente un determinado funcionario, pues en cuanto no se les atribuya hecho u omisión que soporte su vinculación a ese trámite, ni se precise de modo claro y directo cómo ellos se encuentran comprometidos con el hecho endilgado, es infundada su convocatoria (CSJ ATC, 24 jul. 2007, rad. No. 00156-01, y ATC, 4 dic. 2014, ATC7457).
3.- La controversia se centra en establecer si las acusadas vulneraron las garantías alegadas con la expedición y ejecución de la resolución Nº. 1121 de 27 de noviembre de 2014 por la que la CAS otorgó licencia ambiental a Rediba S.A. para construir y operar un relleno sanitario y, si la Policía Nacional incurrió en algún proceder irregular al desalojar a los ocupantes que permanecían en el terreno.
4.- Este mecanismo está consagrado en la Carta Política para proteger de forma inmediata y efectiva los derechos fundamentales de las personas, cuando arbitrariamente fueren desconocidos o seriamente amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, a menos que el afectado tenga o haya contado con la posibilidad de hacerlos prevalecer por otros medios legales.
5.- Para el estudio que se realiza y con incidencia en la cuestión debatida, está demostrado:
5.1.- Que la Corporación Autónoma Regional de Santander, mediante la Resolución nº 1121, concedió licencia ambiental a Rediba S.A. para la «construcción y operación de un relleno sanitario para el municipio de Barrancabermeja y sus zonas aledañas» (noviembre 27 de 2014), folios 24 a 40.
5.2.- Que el promotor no acreditó haber demandado el anterior acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o instaurado una «acción popular» por supuestos daños ecológicos en el sector.
5.3.- Que en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cursa un trámite de la última naturaleza referida frente a la licencia Nº. 855 de septiembre 27 de 2013 respecto de otro terreno (folios 118 a 133).
5.4.- Que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Barrancabermeja accedió a la tutela de Ángel María Rivera Giraldo contra la Alcaldía de esa ciudad, Rediba S.A., la Gobernación de Santander, la Policía Nacional y la CAS, y le ordenó a ésta «suspender la aplicación de la resolución número 0001121 del 27 de noviembre de 2014, y demás actos que adicionen, complementen o confirmen los efectos de la licencia concedida» (2015-00002-00 de 25 de enero de este año), folios 200 a 254.
5.5.- Que la anterior determinación fue impugnada y el Tribunal declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia y ordenó remitir las diligencias a la Oficina Judicial de Bucaramanga «a efectos de que las someta a reparto entre los Tribunales Superior y Administrativo y Consejo Seccional de la Judicatura» de esa ciudad (marzo 3 de 2015), folios 16 a 22 de este cuaderno).
5.6.- Que en el informe que rindió la CAS en este trámite dijo que en los «estudios técnicos de aire y velocidad de los vientos» presentados por Rediba S.A. E.S.P. y realizados por la empresa K2 «ponen en evidencia que no habrá afectación por olores o material particulado sobre el asentamiento humano de Patio Bonito» donde se encuentra la escuela el Zarzal (folio 449).
6.- Se ratificará lo resuelto por el a-quo por las razones que pasan a mencionarse:
6.1.- Delanteramente se descarta temeridad en el ejercicio de este amparo, dado que si bien se tramita actualmente otro con similar pretensión instaurado por Ángel María Rivera Giraldo, el acá accionante es una persona distinta.
(…) la acción de tutela está sujeta al principio de la unicidad de su promoción, que prohíbe que la idéntica queja constitucional sea presentada en varias oportunidades y por la misma persona o su representante, o que su reiterada invocación se realice sin motivo expresamente justificado; precepto que tipifica una forma de temeridad en esta materia y que conlleva a examinar si la nueva protección es igual a la anterior, vale decir, si entre ambas existe identidad de hechos y derechos, así como de las partes, sin importar que tengan algunas diferencias incidentales; y por último, si la repetición del amparo obedece a motivo justificado, como sería, por ejemplo, la ocurrencia de sucesos nuevos o distintos que comporten una verdadera variación de la situación fáctica inicial.
Adicionalmente, si bien el Juzgado Primero Penal del Circuito de Barrancabermeja ordenó en sede de tutela suspender los efectos de la resolución Nº. 1121 del 27 de noviembre de 2014, que constituye el fin último aquí perseguido (2015-00002-00 de 25 de enero de este año), tal pronunciamiento quedó comprendido dentro de la anulación dispuesta por el superior y por ello el acto administrativo en mención está vigente y no se presenta una carencia actual de objeto.
6.2.- El presente mecanismo fue establecido para proteger las prerrogativas fundamentales y no las colectivas, pues, para éstas últimas se debe acudir a las acciones populares, definidas por el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 como: «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos»… se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible» (resalta la Sala).
El artículo 4º ibídem cataloga dentro del referido rango de garantías las siguientes
a. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias…b) La moralidad administrativa…c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente…(…) g) La seguridad y salubridad públicas.
De acuerdo con el escrito inicial el petente denuncia básicamente la afectación del ecosistema por estar comprometidas fuentes o yacimientos de agua, con la construcción del relleno sanitario. Igualmente, señala como conductas irregulares el que no se tuvo en cuenta el uso autorizado para el suelo, la cercanía con zonas pobladas y no existir estudios de impacto ambiental.
De manera que, este no es el medio idóneo para analizar las supuestas omisiones en que incurrieron las demandadas o para defender los «derechos colectivos», ya que, se reitera, debe acudirse a las «acciones populares», procedimientos autónomos que no pueden emplearse en forma paralela.
Esta Corporación ha expresado sobre el particular que
(…) para la protección del interés colectivo expresado en la demanda (…) el accionante cuenta con las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política y en la ley 472 de 1998, instrumento propicio diseñado por el ordenamiento jurídico para la defensa de los derechos e intereses colectivos, y por consiguiente torna improcedente el derecho de amparo, debido a su naturaleza residual (…). En efecto, si el juez de tutela desatendiera la existencia de ese mecanismo idóneo de defensa, usurparía la competencia del juzgador natural, al punto de suplantarlo al hacer pronunciamientos propios de su única y exclusiva atribución, desconociendo que el derecho de amparo no fue instituido para adelantar una forma paralela de defensa judicial ni en procura de sustituir las existentes, sino en orden a la protección inmediata de los derechos fundamentales, siempre y cuando su titular carezca de vías judiciales expeditas para lograrlo (CSJ SC, 4 nov. 2010, Rad. 00142-01, reiterado en la STC414 de 29 enero 2015).
6.3.- La Sala ha insistido que las discusiones respecto de las manifestaciones de voluntad de la administración deben dirimirse ante la jurisdicción correspondiente, sin que le esté permitido al juez constitucional inmiscuirse en tal esfera, dado el carácter subsidiario y residual del amparo.
En este caso el quejoso debe cuestionar la legalidad de la Resolución nº 1121 de noviembre 27 de 2014 ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario en el que puede aportar todas las pruebas que estime pertinentes y demostrar las inconsistencias que aduce respecto de ese acto.
Por tal motivo, no es dable atender de fondo la súplica, ya que Incluso, dentro del trámite señalado, puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos, independientemente de su resultado.
En un caso reciente en el que también se atacó una licencia ambiental la Corte dijo
(…) Y si de atacar la resolución 1630 de 2009 por medio de la cual se autorizó el proyecto, se trata, también tienen a su alcance la acción de nulidad, que permite invocar la suspensión provisional del acto…Siendo así las cosas, y no obrando prueba de que …hayan adelantado tales remedios, al tenor de lo consagrado en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la protección constitucional se torna improcedente, porque no puede ser utilizada para sustituir al funcionario competente (CSJ STC-1260 de febrero 12 de 2015).
6.4.- El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la tutela es improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa, salvo que aquella se formule para evitar un perjuicio irremediable.
No obstante, el inconforme no probó un detrimento de tal magnitud que torne viable otorgar el reclamo, aún en forma transitoria ni la falta de idoneidad de las vías antes descritas.
Incluso, frente a la supuesta afectación de los niños que asisten a una escuela ubicada en el sector de Patio Bonito, los «estudios técnicos de aire y velocidad de los vientos» realizados por la empresa K2 fueron tenidos en cuenta en la licencia, en la que se expuso
(…) la Corporación no desconoce la existencia del asentamiento humano del sector de Patio Bonito, por el contrario, con el fin de garantizar que la ubicación del relleno no afecte la calidad de aire, evalúo los estudios presentados por la sociedad Rediba S.A. E.S.P. y elaborados por la empresa K2, los cuales permitieron concluir que la distancia de quinientos metros que guarda la ubicación de la celdas respecto del centro poblado no compromete las condiciones actuales del sector de Patio Bonito (folio 449).
La jurisprudencia de la Corte ha dicho que
(…) no se han demostrado las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional (CSJ. may. 11 de 2010, exp, 00249-01, reiterada el 5 de feb. de 2015, STC802).
6.5.- En cuanto a la Policía Nacional tampoco se le endilgó ninguna irregularidad que amerite su análisis en sede constitucional, contrario a ello, el mismo promotor reconoció en el libelo que el ESMAD desalojó a varias personas que «ejercieron las vías de hecho impidiendo que la empresa continuara con la contaminación ambiental en la zona», lo que demuestra que el uso de la fuerza pública no fue caprichoso y la intervención se originó por la ocupación indebida de la comunidad.
6.7.- Por último, no es procedente la condena en perjuicios que pide el gestor con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 porque constituye un hecho nuevo que no se pidió ante el Tribunal y por ello éste ni las accionadas tuvieron la posibilidad de pronunciarse.
Además, no se evidencia la configuración de un daño que amerite imponer dicha obligación, porque, según la citada disposición, la violación del derecho debe ser «manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria…(…) si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho» , lo cual no se advierte en este asunto.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
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