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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
Magistrado ponente
STC3229-2015
Radicación nº. 50001-22-13-000-2015-00018-01
(Aprobado en sesión de dieciocho de marzo de dos mil quince)
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada respecto del fallo de 28 de enero de 2015, proferido por la Sala Civil- Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, que negó la tutela de Lina Esperanza Murcia Alarcón contra la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del Guaviare y sus empleados.
I.- ANTECEDENTES
1.- Obrando directamente, la promotora alega la vulneración de sus derechos a la igualdad, petición, mínimo vital y móvil, trabajo en condiciones dignas y a la interpretación más favorable.
2.- Señala que las encartadas le están transgrediendo dichas prerrogativas al no autorizar el reconocimiento y pago de la prima de servicios, para el 2014, a los empleados adscritos al Departamento del Guaviare.
3.- Sustenta la queja en los siguientes supuestos fácticos (folios 1 a 3).
3.1.- Que es servidora pública de la Gobernación del Guaviare.
3.2.- Que el Tribunal Administrativo del Meta, en providencia de 27 de mayo de 2014, declaró la nulidad parcial del Decreto 329 de 2010 que contemplaba la aludida prestación.
3.3.- Que en acatamiento, el Gobernador no concedió ese emolumento el año anterior, sin embargo, como había reservado el presupuesto necesario, el mandatario le pidió a los convocados (8 ago. 2014) que lo permitieran para esa vigencia, de la misma manera que habían hecho con los Departamentos de Nariño y Santander y el municipio de Medellín, los cuales estaban en una situación fáctica semejante.
3.4.- El Gobierno Nacional omitió responder la solicitud del mandatario departamental y sólo reconoció ese estipendio a partir de 2015 (Decreto 2351 de 2014).
4.- Ruega, en consecuencia, ordenar, como mecanismo transitorio, que se conteste de fondo, y en los mismos términos que a las otras entidades territoriales, los requerimientos elevados por la Gobernación del Guaviare (folio 13).
II.- RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS E INTERVINIENTES
1.- La Presidencia de la República señaló que ni la salvaguarda de las garantías esenciales, menos un simple derecho de petición, pueden «presionar» la forma en que el Jefe del Ejecutivo ejerce sus competencias, aspecto en el cual dispone de autonomía e independencia, sin que el juez constitucional pueda fungir de coadministrador. Destacó la profusa jurisprudencia de las Altas Cortes que demarca una línea clara y uniforme acerca de que este procedimiento excepcional no es idóneo para controvertir actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, ni para determinar el gasto público o imponer bonificaciones.
Así mismo, precisó que de acuerdo al numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, en concordancia con la Ley 4ª de 1992, le corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial de los servidores estatales, sujetándose, desde luego, a los criterios establecidos por el Legislador, entre ellos el de equivalencia para cargos similares del orden territorial y nacional, donde cada uno cuenta con sus propios beneficios. Por ende, la prima de servicios prevista en el Decreto Ley 1042 de 1978 no puede extenderse de manera general a los empleados del nivel local y sólo aplica para éstos, como excepción, en los precisos términos del Decreto 2351 de 2014.
Enfatizó, finalmente, que respondió los planteamientos del ente departamental mediante oficio (26 nov. 2014).
2.- Con idénticos argumentos, el Departamento Administrativo de la Función Pública también resaltó la facultad, de estirpe supralegal, de la Rama Ejecutiva para prefijar las asignaciones de los servidores, y la subsecuente improcedencia de este trámite.
Resaltó, en adicción, que reparó en los cuestionamientos de la Gobernación y le remitió los oficios de 23 de septiembre de 2014 y 15 de enero de 2015, ofreciendo los razonamientos de rigor.
3.- Aunque la Gobernación del Guaviare dio por ciertos todos los hechos de la demanda, puntualizó que el Presidente de la República, en uso de sus atribuciones, autorizó el reconocimiento en cuestión para los Departamentos de Nariño y Santander, así como al municipio de Medellín, a través de los Decretos 1467, 1468 y 1469 de 2014 que, una vez cumplidos, fueron derogados, todo lo cual riñe con el principio de igualdad.
No obstante, aceptó que, sobre el tema en cuestión, el Departamento Administrativo de la Función Pública le emitió concepto (15 ene.2015)
III.- FALLO DEL TRIBUNAL
Descartó el amparo, puesto que a la postre persigue la expedición de un acto administrativo que consienta en el pago del emolumento pretendido, propósito que escapa de su ámbito y para el cual existen otros medios judiciales, sin que pueda otorgarse la protección transitoria por la inexistencia de un perjuicio irremediable, que resulta imposible de presumir vista la relación laboral de la gestora; ésta, además, carece de legitimación para reprochar por las peticiones incoadas por la Gobernación.
En todo caso, aunque asumió que las explicaciones dadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública al gobernador son superficiales y no resuelven de fondo la problemática, nada dispuso en ese sentido porque, en otra tramitación, ya había proferido órdenes encaminadas a superar esa situación (folios 131 a 139).
IV.- IMPUGNACIÓN
Luego de recapitular lo acontecido, acotó que no reclama una suma de dinero sino un trato igualitario y afirma que alguna entidad debe responder por ese proceder discriminatorio.
V.- CONSIDERACIONES
1.- La controversia impone establecer si las accionadas vulneraron los derechos de la promotora al no conceder, para el año 2014, el pago de la prima de servicios a los empleados públicos vinculados con el Departamento del Guaviare.
2.- De conformidad con los artículos 1° y 4° del Decreto 1382 de 2000, la Corte es competente para conocer la alzada en el asunto de la referencia, porque involucra instituciones del orden nacional, pertenecientes al nivel central.
3.- La tutela está consagrada en la Carta Política para proteger de forma inmediata y efectiva las garantías esenciales de las personas, siempre que afronten vulneración o amenaza por parte de cualquier autoridad pública, o un particular, y que su titular no tenga, ni haya desaprovechado, la posibilidad de hacerlas prevalecer por otro camino legal.
4.- Para el análisis que se realiza, está acreditado lo siguiente:
4.1.- Que el Gobernador del Guaviare le pidió por escrito al Departamento de la Función Pública un concepto favorable sobre el aludido beneficio para los empleados de la Gobernación y de los demás organismos adscritos a ésta, en los términos y condiciones del Decreto Ley 1042 de 1978 y, además, proferir un acto administrativo que reglamente su pago (8 ago. 2014), folio 16.
4.2.- Que en dicha comunicación la administración departamental expuso que el fallo de 27 de mayo de 2014, del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, que anuló parcialmente el Decreto 329 de 2010, reforzó su convicción de que el Gobierno Nacional tiene la competencia para fijar asignaciones salariales de sus empleados públicos, incluso a nivel local, porque esa instancia definió que el ente territorial no está encargado de esa labor (folio 16).
4.3.- Que la Presidencia de la República le trasladó al Departamento Administrativo de la Función Pública (26 nov. 2014) una petición que en similar sentido le elevó la Gobernación del Guaviare (24 nov. 2014), folios 33 y 34.
4.4.- Que el Departamento Administrativo de la Función Pública inicialmente le contestó al mandatario departamental del Guaviare que el tema estaba siendo estudiado en conjunto con la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República (23 sep. 2014), folio 109.
4.5.- Que los Decretos 1467 y 1468 de 2014 del Departamento Administrativo de la Función Pública, concedieron la susodicha prima de servicios, pagadera en agosto de ese año, a los empleados públicos de la Gobernación, las Entidades Descentralizadas Departamentales y las Contralorías de Santander y Nariño, luego de que el Consejo de Estado, en fallos de 31 de enero y 7 de febrero de 2013, confirmase las sentencias de los respectivos Tribunales Administrativos que anularon las regulaciones de ese beneficio por parte de aquellas entidades territoriales, atendiendo que esa materia le corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional (folios 25 a 30).
4.6.- Que el Decreto 2351 de 20 de Noviembre de 2014, del Departamento Administrativo de la Función Pública, confirió a todos los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden territorial del sector central y descentralizado, de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales, Personerías y Contralorías Territoriales, la prima de servicios prevista en el Decreto Ley 1042 de 1978, a partir del año 2015; adicionalmente, derogó los Decretos 1467, 1468 y 1469 de 2014.
4.7.- Que el Departamento Administrativo acusado le indicó a la Gobernación del Guaviare que al estudiar la posibilidad de cobijar a los empleados públicos del nivel territorial con la prima de servicios, se advirtió que algunos entes municipales y departamentales no estaban en condiciones de asumir dicho reconocimiento y se decidió expedir uno a uno los actos administrativos que lo concedían, empezando por los Departamentos de Santander y Nariño, pero, ante las numerosas peticiones de entidades que alegaban tener viabilidad presupuestal, fue necesario generalizar el beneficio a través del Decreto 2351 de 2014 para las vigencias de 2015 en adelante; no se hizo a partir del año anterior por recomendación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que muchos municipios no habían previsto dicho gasto y no había certeza de que todos contaban con los recursos (folios 106 a 108).
4.8.- Que en sentencia de tutela de 21 de enero de 2015, trámite al que fueron vinculados todos los empleados públicos de la Gobernación del Guaviare, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Villavicencio ordenó al Departamento Administrativo de la Función Pública dar una respuesta integra «frente al reconocimiento y cancelación de la prima de servicios de los empleados vinculados con ese ente territorial, incluyendo sus entidades descentralizadas, para la vigencia de 2014» (folio 138).
5.- Se ratificará el fallo del Tribunal por los motivos que pasan a mencionarse:
5.1.-Por no haber elevado ninguna petición directamente ante las convocadas, la promotora carece de interés para reprochar la forma en que éstas contestaron las solicitudes de la Gobernación.
En un caso con idénticos presupuestos fácticos esta Sala aclaró que
«la impugnante no suscribió el derecho de petición radicado el 8 de agosto de 2014 ante la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, incluso ella misma sostiene en la demanda de tutela, que fue «el señor Gobernador del Departamento de Guaviare [quien] radicó en el DAFP la petición (…) entonces, no cabe duda que carece de legitimación para cuestionar en sede de tutela el trámite y la respuesta dada al derecho de petición presentado por el representante legal del ente territorial en mención» (CSJ STC2460-2015, 6 mar., rad. 2014-00609-01).
5.2.-El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que este amparo no opera mientras el interesado cuente con otros medios efectivos de defensa judicial, en este caso, la actora, como empleada adscrita a la Gobernación del Guaviare, fue vinculada por el Tribunal al amparo propuesto contra las mismas encartadas por Mónica Rincón Ospina, y por ello puede interponer un incidente de desacato para exigir el cumplimiento de esa orden constitucional, lo que descarta que pueda acudir a esta vía excepcional.
Sobre ese específico punto dijo la Corte en un caso semejante
«(…) el peticionario cuenta con un medio judicial idóneo de defensa, como es el incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el cual podrá exponer todas sus inconformidades respecto a la falta de respuesta a la petición a que alude la presente solicitud de amparo» (CSJ STC2902-2015, 13 mar., rad. 00021-01).
5.3.-Es conveniente agregar que no se advierten circunstancias que permitan colegir un perjuicio irremediable concreto y, por ello, no procede abordar el estudio de la reclamación constitucional, ni siquiera con carácter provisional.
Respecto de la viabilidad de este trámite como mecanismo transitorio tiene dicho la Sala que son necesarias las «características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional» (CSJ. STC de 11 may. 2010, rad. 00249-01, reiterada en STC8002 de 5 feb. 2015, rad. 2014-00498-01), que aquí no se evidencian.
5.4.-Frente a la presunta infracción del derecho a la igualdad, cabe mencionar que no hay certeza acerca de que otras personas, en idéntica situación que la actora, hubieren recibido un tratamiento diferente por parte de la administración.
Si bien a los servidores de Santander y Nariño se les reconoció la prima de servicios para el año 2014, el Departamento Administrativo de la Función Pública justificó esa circunstancia en que primero debía verificar si todos los Departamentos y Municipios tenían presupuestado ese gasto y contaban con los recursos necesarios para solventarlo, lo que forzó a conceder el beneficio de manera paulatina a medida que estudiaba la capacidad financiera de cada entidad territorial y sopesaba las particularidades de cada una.
Con todo, se advirtió que la quejosa dispone de otros medios judiciales para ventilar su inconformidad ante las autoridades competentes, lo que excluye la procedencia del resguardo implorado.
6.- En consecuencia, se respaldará el fallo atacado.
VI.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y oportunamente remítanse las presentes diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ