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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC4955-2015
Radicación n°. 08001-22-13-000-2015-00063-01
(Aprobado en sesión de veintidós de abril de dos mil quince)
Bogotá D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 27 de febrero de 2015, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla concedió la acción de tutela promovida por Julieth del Carmen Martínez Thorne en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad de Medellín.
ANTECEDENTES
1. La gestora demandó la protección constitucional del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por las autoridades acusadas, dentro del concurso de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la Carrera Administrativa de la Contraloría General del Departamento del Atlántico.
2. Señaló, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1 La Comisión Nacional del Servicio Civil mediante Convocatoria No. 260 y el Acuerdo 437 de 2 de octubre de 2013, dio apertura al referido concurso y para tal fin, «celebró contrato de prestación de servicios con la Universidad de Medellín el 13 de Mayo de 2014, el cual tiene por objeto desarrollar de manera integral el proceso de selección para la provisión de empleos vacantes del Sistema especial de Carrera Administrativa de las plantas de personal de la contralorías territoriales, desde la etapa de verificación de requisitos mínimos, hasta la consolidación de la información para la conformación de las listas de elegibles» (fl. 1 cdno. 1).
2.2. El 1° de diciembre de 2013 realizó inscripción como aspirante al cargo denominado «Profesional Universitario grado 1 correspondiente al número 204319 de la Contraloría General del Departamento del Atlántico» y, «al satisfacer los requisitos mínimos exigidos para la vacante, fui admitida y citada para realizar la prueba de Competencia Básicas-Funcionales y Comportamentales las cuales superé obteniendo un puntaje de 80,48 y 76,16 respectivamente» (fls. 1 y 2 ibídem).
2.3. Se efectuó la etapa de análisis de antecedentes «sin tener en cuenta la valoración citada en el Acuerdo 437 de 2 de octubre de 2013 para los documentos que aporté», la Universidad de Medellín estableció un puntaje de 0.00 respecto a antecedentes por estudio y experiencia, por lo cual presentó reclamación a fin de que se modificara, frente a la cual, el 23 de diciembre de 2014 el ente educativo le respondió negativamente expresando que «una vez revisados los soportes que Usted cargó al Sistema de información del proceso, se tiene que luego de revisada la documentación, su puntuación no cambia. Conforme lo expuesto, se procederá a; (sic) confirmar la puntuación publicada la cual corresponde a 0.00» (fl. 2 cdno. 1).
2.4. Contra esa decisión no procede recurso alguno, razón por la cual interpone la solicitud de resguardo constitucional, porque con tal actuación «es evidente que se trata de una violación al Debido Proceso de las actuaciones administrativas, en tanto la Universidad de Medellín actuó por fuera de los parámetros establecidos en la convocatoria y con desconocimiento de la Ley 909 de 2004, el Decreto 785 del 2005, Ley 1033 de 2006 y el Decreto 1894 de 2012, causándome perjuicios dentro del concurso, al no valorar en forma objetiva y justa mis antecedentes» (fls. 2 y 4 ibídem).
2.5 El empleo 204319, al que aspira, exige como requisito título profesional en ciencias jurídicas; «en tal sentido, los demás antecedentes deben ser valorados, por cuanto exceden tal exigencia» (fls. 7 y 8 ib.).
2.6 Para justificar educación formal aportó certificado de estudio de la Escuela Superior de Administración Pública, «en el cual consta que a la fecha del aporte de documentos me encontraba cursando sexto semestre de Administración Pública» y conforme a lo dispuesto en el canon 37 de la convocatoria «se entiende que este certificado de estudio es valedero como antecedente, pues tal educación es conducente a título académico y no hay exigencia expresa de que deba estar culminado, ni menos que se deba acreditar sólo con diploma, grado, título o certificado de terminación de materias del pensum, pues el artículo en comento expresa que podrán hacerse con certificados sin presumirse que se trate solamente del último en mención, como equivocadamente lo señaló la Universidad de Medellín en respuesta a la reclamación que presenté» (fl. 8 ib.).
2.7. Para acreditar experiencia profesional aportó «certificado de haber desempeñado el cargo de AUXILIAR JUDICIAL AD-HONOREM expedido por Magistrado de la Sala Escritural del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO (…), el cual es válido dentro del concurso de méritos en comento, pues tal experiencia fue adquirida una vez terminé y aprobé el pensum académico de la Facultad de Derecho de la Universidad del Atlántico». Conforme a lo dispuesto en el artículo 37 de la convocatoria, «es claro que expresamente se exige el haber aportado certificado de terminación y aprobación de pensum académico, el cual se conoce en los entes de educación superior como certificado de egresado», pero que si bien no allegó el documento específico, «tal aporte no es obligatorio porque para poder ejercer como Auxiliar Judicial Ad-Honorem, en virtud de lo contemplado en el Decreto 1862 de 1989 debe acreditarse la calidad de egresado(a) del Programa de Derecho, o lo que es igual dicha calidad constituye prerrequisito para desempeñar dicho cargo» (fl. 9 cdno. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a la prosperidad del amparo dado el carácter subsidiario, «toda vez que con la misma pretende contrariar los Acuerdos 434 a 491 de 2013 que dieron inicio a las Convocatorias No. 256 a 314 de 2013, actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, que surten efectos ya que no han sido declarados nulos, ni suspendidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, jurisdicción que por la naturaleza del asunto debería ser la que conociere la legalidad de los mismos» y porque la gestora cuenta con otros mecanismos de defensa, como son los medios de control establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; por tanto, «el juez de tutela no debiera, al momento de dictar sentencia, abrogarse la competencia para efectuar un juicio de legalidad respecto de las actuaciones administrativas desplegadas en el marco del proceso de selección, en la medida que dicha facultad se encuentra radicada en los jueces administrativos, y es ante dicha jurisdicción y a través de los medios de control donde debe discutirse la legalidad o ilegalidad de estas actuaciones».
Seguidamente señala que «[e]n todo caso, de existir un perjuicio irremediable, se cuenta en la jurisdicción contencioso administrativa con elementos procesales, medidas cautelares, que a consideración del juez pueden otorgarse con el fin de evitar un perjuicio que se esté desarrollando, desvirtuado en este caso el argumento esbozado por la accionante en el apartado de TUTELAS COMO MECANISMO TRANSITORIO»
Acotó además que atendiendo la presente tutela, procedió a revisar nuevamente la valoración de antecedentes de la quejosa encontrando que para el campo educación formal aportó «certificado de encontrarse estudiando sexto semestre de Administración Pública Territorial en el CETAP, documento que no genera puntaje alguno en la etapa de valoración de antecedentes, de conformidad con el artículo 39 del acuerdo 437 de 2013 cuando establece como criterio valorativo para puntuar la educación por título obtenido». Adujo también que «[e]n el folio 4 se aporta título de abogado, Otorgado por la Universidad del Atlántico el 11 de diciembre de 2013. Si bien este título profesional es el requerido por la OPEO, se evidencia de la lectura del mismo, que este título fue recibido con posterioridad a la fecha de corte establecida en la norma rectora de la convocatoria. Acuerdo 437 de 2013», dado que «[e]l último día de inscripciones de la convocatoria ocurrió el 06 de diciembre de 2013, (…), razón por la que este documento no debió ser tenido en cuenta para acreditar el requisito mínimo de estudio, criterio aplicado de manera general a todos los participantes del proceso, garantizando el derecho a la igualdad» (subrayado del texto).
Con fundamento en lo anterior informa que «la accionante, señora JULIETH DEL CARMEN MARTINEZ THORNE no cumple el requisito mínimo de estudio, por lo que deberá ser excluida del proceso de la convocatoria en cumplimiento de lo establecido por el artículo 10 del precitado acuerdo» (fls. 110 a 118 cdno. 1).
2. La Universidad de Medellín señaló que «en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2° del Decreto Ley 760 de 2005 y el Contrato de Prestación de Servicios No. 054 de 2014 suscrito con la Comisión Nacional del Servicio Civil, ha sido delegada para que durante el Proceso de Selección publicado mediante Convocatorias 256 a 314 de 2013 -CONTRALORIAS TERRITORIALES, sea la responsable del conocimiento y decisión de las reclamaciones que se presenten en desarrollo de los procesos de selección, debiendo observar para el efecto el procedimiento y los términos establecidos en la Ley respecto a este punto, además de las acciones constitucionales y legales que se le otorgue para ejercer su derecho de defensa y contradicción acerca de los resultados obtenidos durante el proceso de Concurso de Méritos», y que «[e]n virtud de ello, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso, legalidad, defensa, contradicción, transparencia, igualdad, imparcialidad y objetividad propios de la carrera administrativa y la función pública, esta institución ha seguido los lineamientos legales y constitucionales para brindar las respuestas a las reclamaciones presentadas por los aspirantes, de manera que exista certeza y seguridad jurídica de los resultados que se emitan por parte de esta Institución».
Seguidamente hace alusión a la revisión de los antecedentes de la accionante con ocasión de la acción constitucional y expone lo mismos argumentos que señaló la CNSC para concluir que la gestora no cumple el requisito mínimo de estudio, por lo cual «deberá ser excluida del proceso de la convocatoria en cumplimiento de lo establecido por el artículo 10 del Acuerdo 437 de 2013».
Expone además que en relación con la puntuación de experiencia por la cual reclama la aspirante, entre los documentos que aportó «no obra el certificado de terminación de materias, razón por la cual la experiencia no puede considerarse como profesional» y, en cuanto a la «experiencia como Auxiliar Judicial ad-honorem», «la misma no se valora para efectos de certificar la experiencia, por cuanto la ejecución de la misma es una actividad necesaria para la obtención del título académico profesional como Abogado; lo anterior, conforme lo expresado por la sentencia C 621 de 2004», amén que, «[e]l cumplimiento de referida actividad, se ve reflejado en la aprobación de un requisito exigido por la Institución de Educación Superior para la posterior obtención del título, por tanto, se expresa más el carácter académico y de cumplimiento con el cual se ejecuta la misma labor, que con un carácter eminentemente laboral, en cuyo caso, lo conlleve a adquirir una experiencia, entendida esta, como la ejecutada en el marco de un ámbito enmarcado por una verdadera relación contractual, ya que el sentido que tiene la referida actividad, es de un Servicio Jurídico VOLUNTARIO, lo anterior se encuentra también establecido en el Decreto 1862 de 1989, Artículo 5°», por lo que «la actividad como auxiliar Ad-honorem al ser un requisito de grado, se entiende incorporada al título profesional, y no es dado valorarla como una experiencia válida y adicional, por cuanto esta hace parte de su formación profesional como abogada».
Agrega que el derecho al debido proceso no fue vulnerado por la Universidad por cuanto «los accionantes tuvieron acceso en todo momento y desde el inicio de la Convocatoria 260 de 2013 al Acuerdo 437 de 2013, norma rectora del Concurso en el que se establecieron las reglas para la participación en el concurso de méritos y a todos los documentos e informes relacionados con el mismo a través de los aplicativos que la CNSC dispuso para ello, entre ellos los correspondientes a la fecha de corte y a la definición de experiencia profesional» (fls. 149 a 157 cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Concedió el amparo, tras advertir que conforme al artículo 35 del acuerdo No. 437 de Octubre de 2013, «la prueba de análisis de antecedentes tiene por objeto la valoración de la formación, la experiencia acreditada por el aspirante y que excedan los requisitos mínimos exigidos para el empleo coligiendo que estos requisitos mínimos exigidos no tienen asignados puntuación alguna y los adicionales tienen asignados unos puntajes específicos, que son los referentes a experiencia estudios, diplomados y demás relacionando con el cargo», pero que la accionante «además de otros certificados, sólo aportó Constancia de cursar sexto (6) semestre de Administración Publica Territorial en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y no el título o la calidad de egresada, por lo cual, no podía asignársele un puntaje». Así mismo, «la experiencia no era indispensable para esta convocatoria y tampoco el certificado de judicante tendría valor en caso de exigirse, puesto que era una práctica realizada con anterioridad a la obtención de su título de abogada; así mismo, los demás cursos no estaban relacionados con el cargo», por lo cual, las accionadas al haber asignado el puntaje de 0.00 en la etapa de valoración de antecedentes a la quejosa, «actuaron conforme a la normatividad vigente, razón la por la cual no vulneraron el derecho fundamental al Debido Proceso de la accionante».
No obstante lo anterior, consideró que referente a la exclusión de la reclamante del proceso de convocatoria, «que no era un punto de reclamo en la acción constitucional, sino que surge de las respuestas otorgadas por las entidades accionadas a esta Corporación, quienes refirieron que por haber aportado el título de abogada el 11 de Diciembre, es decir, después de la de fecha de corte establecida en la norma rectora 5, para la recepción de los documentos seria excluida», en respuesta dada por la CNSC, «señaló que pudo corroborar que la accionante se inscribió para el empleo denominado profesional universitario grado 1 correspondiente al número 204319 de la Contraloría General del Departamento del Atlántico, que una vez superada la etapa de verificación de los requisitos mínimos, fue citada para realizar la prueba de competencias básicas funcionales y comportamentales las cuales superó obteniendo un puntaje de 80,48 y 76,16 respectivamente, quedando habilitada en el proceso de selección abierto y de méritos, por tanto sería incluida dentro de las listas de elegibles, actuación que así planteada no permite evidenciar derecho alguno vulnerado por esta entidad», pero, la Universidad de Medellín indicó que «la exclusión de la accionante en esta etapa se debió a que no cumplió con los requisitos mínimos exigidos para su admisión, lo cual se determina al haber aportado el título de abogado obtenido con fecha de Diciembre 11 de 2013, cuando debió tenerlo para la fecha límite de cierre de la convocatoria (Diciembre 6 de 2013)», frente a lo cual remarca el tribunal que «tales aspectos no fueron señalados a la concursante en su oportunidad, permitiendo así que realizara la prueba de conocimiento y llegara a la etapa de conformación de lista de elegibles, generando en la accionante confianza legítima de estar dentro del concurso, por lo que resulta violatorio del Debido Proceso tomar la decisión de excluirla de manera unilateral sin permitir que la señora JULIETH DEL CARMEN MARTINEZ THORNE ejerza su derecho de defensa y contradicción; pues tal circunstancia hasta la presentación de tutela ni siquiera había sido advertida por la universidad y menos notificada a la aspirante» razón por la cual protege la prerrogativa al Debido Proceso de la accionante, «ordenando a la UNIVERSIDAD DE MEDELLIN, que cualquier determinación de exclusión debe ser notificada directamente a la afectada previo tramite que garantice su derecho de Defensa y Contradicción, que deberá iniciarse en un término no mayor a 48 horas».
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la quejosa con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la demanda inicial y señalando que se tuteló su garantía constitucional por hechos diferentes a los que manifestó en el libelo contentivo de la petición de amparo, donde que lo busca es que se le corrija el puntaje asignado en la etapa de valoración de antecedentes del concurso de méritos (fls. 180 a 180).
CONSIDERACIONES
1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en línea de principio, que la acción de tutela fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha definido que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC 9 Dic. 2011, rad. N°. 02372-01).
2. De las pruebas que obran en el expediente, observa la Corte en relación con la queja constitucional las siguientes:
a) Constancia de Inscripción de la accionante al empleo, Convocatoria Contralorías Territoriales (fl. 13 cdno. 1).
b) Reporte de recepción de documentos ante la Comisión Nacional del Servicio Civil (fls. 10 y 11 ibídem).
c) Resultado de la prueba de valoración de antecedentes de la aspirante (fl. 15 ib.)
d) Comunicación de 19 de diciembre de 2014 mediante la cual la CNSC emite respuesta a la reclamación a la «Prueba de Valoración de Antecedentes» (fls. 20 a 23 ib.).
e) Acuerdo No. 437 de octubre 2 de 2013 «[p]or el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría General del Departamento del Atlántico – Convocatoria No. 260 de 2013» (fls. 24 a 47 ib.).
3. Analizado lo anteriormente reseñado, advierte la Sala que el amparo debía otorgarse por ser una decisión tomada dentro del trámite tutelar y en virtud de esa acción constitucional, toda vez que, la situación de que la aspirante no reunió los requisitos mínimos de estudios por lo cual debe ser excluida del concurso, sólo fue puesta en consideración del juez de tutela, pero no se acreditó que se le hubiera notificado a la interesada para que, en ejercicio del debido proceso que le asiste, ejerciera su derecho de defensa frente a tales argumentos, por lo que se le vulneran las citadas prerrogativas fundamentales.
Sobre la protección a dicha garantía la Corte Constitucional en la sentencia T- 958 de 2006 señaló que:
La Constitución Política consagra el debido proceso como un derecho de rango fundamental y garantiza su observancia no sólo en el ámbito de las actuaciones judiciales sino en las de índole administrativo. Esa garantía constitucional se traduce en el respeto de la administración a las formas previamente definidas, a la salvaguarda de los principios de legalidad, contradicción e imparcialidad, es decir, que la garantía al proceso justo se traduce en que el trámite de todas sus etapas, esto es, desde su iniciación hasta la culminación, se surtirá respetando el ordenamiento jurídico legal y los preceptos constitucionales. Con ello se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y contrarios a los principios del Estado Social de derecho.
Así pues, este derecho es definido como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.
El objeto de esta garantía superior es entonces (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
4. Por lo anterior queda claro entonces que, como lo señaló el Tribunal a quo, las accionadas debían proceder a notificarle el respectivo acto administrativo de exclusión a la gestora para que pueda controvertirlo a través de los mecanismos dispuestos para tal fin, conforme a las reglas del concurso.
Sobre el tema La Corte Constitucional ha dispuesto que:
una vez definidas las reglas del concurso, las mismas deben aplicarse de manera rigurosa, para evitar arbitrariedades o subjetivismos que alteren la igualdad o que vayan en contravía de los procedimientos que de manera general se han fijado en orden a satisfacer los objetivos del concurso. De este modo, el concurso se desenvuelve como un trámite estrictamente reglado, que impone precisos límites a las autoridades encargadas de su administración y ciertas cargas a los participantes (T-945-09).
5. Ahora bien, respecto al especifico asunto que concierne a los reproches frente a la corrección de la calificación de los puntajes asignados en el análisis de antecedentes y por los que insiste en el recurso de impugnación, lo cierto es que tal situación no puede ser objeto de análisis sin haberse agotado el trámite de la exclusión del concurso por no reunir los requisitos mínimos, dada la trascendencia de esta última decisión, la que a la fecha se encuentra en trámite, por lo que desde esta óptica, advierte la Sala que la petición de salvaguarda invocada resulta prematura.
Por tanto, la querellante no puede aspirar a que el fallador constitucional se pronuncie sobre un tema que le corresponde decidir al funcionario administrativo, por cuanto, de admitirse, implicaría reemplazar los instrumentos ordinarios a través de los cuales se puede buscar la protección de tales prerrogativas dentro del procedimiento respectivo.
6. De conformidad con lo discurrido, se reafirmará el fallo materia de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas, por las razones expuestas en precedencia.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ