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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

MARGARITA CABELLO BLANCO

Magistrada ponente

STC424-2016

Radicación n.° 13001-22-13-000-2015-00389-01

(Aprobado en sesión de veinte de enero de dos mil dieciséis)

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis (2016).

Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2015, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena negó la acción de tutela instaurada por Benjamín Luna Gómez, quien dice actuar en condición de miembro activo del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de la Boquilla, zona rural de aquella ciudad en contra de la Dirección General Marítima – DIMAR Capitanía del Puerto de Cartagena; trámite al que se vincularon a las sociedades Inversiones Araujo Ltda., Hotel Las Américas Resort – Torres de las Américas y Centro de Convenciones Internacional de Las Américas, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. (EDURBE) e Inversiones Talarame S.A. y a los señores Guillermo León Correa, Párroco de la Casa Cural de la Iglesia San José de Torices, Contralmirante Ernesto Durán González, Vicealmirante Pablo Emilio Romero Rojas y Pedro Vicente Rodríguez Páez en su calidad de Vicepresidente de la Veeduría Ciudadana por la Justicia e Igualdad.

ANTECEDENTES

1. El gestor demanda la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la autoridad encartada.

2. Sostuvo como apoyo de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:

2.1. Que EDURBE, usando el concepto de desafectación de un bien de uso público, permitió que los hoteles vinculados adquirieran un remanente de la Ciénaga La Virgen sobre el que la DIMAR mediante Resolución N° 046 de 12 de febrero de 1983 determinó que correspondía a un área de bajamar de origen fluvio-marino y que no podía ser objeto de apropiación privada, acto administrativo que el Consejo de Estado ratificó el 23 de marzo de 2001 por tratarse de un predio que pertenece a la Nación.

2.2. Que desde el año 2010 la Dirección accionada inició una investigación a los resort referidos por la presunta ocupación indebida del mencionado bien de uso público bajo el radicado 15032012010, sobre la que se ha procurado obtener información a través de cinco peticiones con el fin de seguir acciones legales en busca de aclarar el asunto pero las contestaciones emitidas no han resuelto de fondo lo solicitado.

2.2.1. Que la entidad mencionada mediante oficios N° 15201003868 MD-DIMAR-CP05-GLEMAR de 16 de septiembre de 2010 y 15201004414 MD-DIMAR-CPO5-GELMAR de 22 de octubre posterior, dio contestación al párroco de La Boquilla Padre Guillermo León Correa señalando, en el primero, que «estaban revisando los antecedentes y con ello los estudios y análisis para emitir una respuesta en cuanto al proyecto de ampliación del Hotel Las Américas, además de la situación que presenta el Centro de Convenciones de dicho hotel» y refiriéndose a las escrituras sobre bienes de uso público manifestó que: «[d]e entrada cabe decir que tales actos no tienen eficacia alguna respecto de playas y terrenos de bajamar, por ser ambos bienes de uso público como aparece reconocido en el artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984, lo cual determina dos consecuencias que le restan todo valor jurídico frente a estos bienes, a saber: de una parte, los bienes de uso público “no prescriben en ningún caso”, según lo dispone el artículo 2519 del Código Civil y, de otra, son de la Nación, como lo señala el artículo 4° de la Constitución de 1886 y lo establece ahora el 102 de la actual».

A su vez, en el otro, expuso que «carece de competencia para entrar a controvertir la validez de los títulos de propiedad que acreditan a la sociedad Inversiones Talamare S.A. como propietaria de los predios» y, por otro lado, que «le corresponde a las Autoridades Distritales y al EDURBE (…) entrar a sustentar las razones para la expedición de los títulos de propiedad», conforme a lo dispuesto en las Leyes 062 de 1937, 388 de 1996 y 810 de 2003 y el Decreto 07 de 1984.

2.2.2. Además, que sobre sus requerimientos radicados los días 11 de julio y 25 de noviembre de 2013, 6 de octubre de 2014 y 27 de julio de 2015 anotó, en cuanto al inicial, que «se encuentra en instrucción la investigación administrativa N° 15032012010 adelantada por este Despacho sobre el particular, en consecuencia no es posible atender de fondo sus requerimientos puesto que los mismos serán tenidos en cuenta al momento de proferir el correspondiente fallo».

Frente al posterior, reiteró que «el concepto técnico de determinación de jurisdicción hace parte de las pruebas que obran en la investigación administrativa que cursa actualmente contra Inversiones Talamare S.A.».

Respecto al tercero apuntó que «la Capitanía del Puerto de Cartagena adelanta en la actualidad una investigación administrativa por la presunta ocupación indebida de un bien de uso público en jurisdicción de la Autoridad Marítima en la que ha sido vinculada la sociedad Inversiones Talamare S.A.», igualmente, que «[dicho trámite] se encuentra en etapa instructiva y pendiente por resolver una solicitud de nulidad, razón por la cual en garantía de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y contradicción de las partes, no es procedente por parte de este Despacho, pronunciarse sobre su petición, hasta tanto se resuelva de fondo la investigación por parte del Capitán del Puerto de Cartagena y se avoque el proceso si hay lugar a ello, por esta Dirección General».

Finalmente, sostuvo que las circunstancias investigadas «no ha[n] recibido el mismo trato de otra denuncia que hizo en contra de invasores de terrenos de bajamar en la misma zona es decir en el sector aledaño a la bocana y que en una rápida investigación por parte del área de litorales y áreas marítimas Capitanía de Puerto de Cartagena, utilizando las herramientas “propuesta trazado técnico BUP COSTERO-CIOH documento electrónico en forma shape del programa ARCGIS y valiéndose de inspecciones oculares en la zona específica, se produjo el informe técnico N° 012MD-DIMAR-CP5-ALTIMA/2013 resolviéndose la ocupación ilegal del terreno de bajamar en 18 días. Teniendo en cuenta que la denuncia la hizo en mayo 17 de 2013 y la orden de restitución de la zona de bajamar se le dio al Alcalde de Cartagena (…) por medio del oficio N° 15201302741 MD DIMAR CP05 ALITMA del 4 de junio de 2013 [pues] para el caso [presente] lleva cerca de 5 años sin poder resolver».

3. Con base en lo anterior, pide que se ordene dar respuesta de fondo sobre la investigación administrativa N° 15032012010 (fls. 1-3 Cdno. 1).

4. El presente asunto inicialmente se radicó ante el Juzgado Único de Menores de Cartagena y tras remitirse a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la capital mencionada se anuló lo actuado y se remitió a la oficina de reparto donde se le asignó su conocimiento (fls. 3-4 Cdno. 2).

LAS RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS Y LOS VINCULADOS

El Padre Guillermo León Correa Henao informó que «siendo (…) párroco de la Parroquia “San Juan Bautista” de La Boquilla, estableci[ó] acción de tutela (…) relacionada con una supuesta apropiación indebida por parte del Hotel Las Américas de un remanente de la Ciénaga de La Virgen, declarada no susceptible de [dominio] privad[o]» y, anotó, que «lo hizo motivado por las múltiples quejas de los nativos del lugar y a la vez militantes en la religión católica, quienes veían en esa [actuación] una violación del derecho al territorio ancestralmente preservado» (fls. 7-8 ibídem).

El representante legal de la Promotora Turística del Caribe S.A. – PROTUCARIBE S.A. expuso que la indagación a que se refiere el actor inicio el 20 de abril de 2012 en respuesta a un derecho de petición presentado por el señor Pedro Vicente Rodríguez Páez quien en calidad de Vicepresidente de la Veeduría por la Justicia e Igualdad formuló una serie de interrogantes al Distrito de Cartagena acerca de la construcción de la nueva torre del Hotel Las Américas y del Centro de Convenciones.

De otra parte, señaló que «no es cierto que se libre una batalla jurídica (…) por el actor cuando lo único que existe con relación a este tema es una investigación administrativa iniciada en el año 2012 por una persona jurídica distinta al [gestor] y al párroco de la Boquilla Padre Guillermo León Correa» y que a la fecha «no [han] sido notificados del inicio de proceso legal en contra del acto de enajenación contenido en la Escritura Pública No. 0202 de 2005».

Sobre las solicitudes mencionadas por el actor refirió que no hay lugar a estimar vulnerado su derecho de petición, pues todas fueron cabal y correctamente contestadas (fls. 9-12 ib.).

El Gerente de la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar EDURBE S.A. informó que «le está permitido hacer recuperación de tierras conforme al programa de saneamiento ambiental de Cartagena, en el sentido de rescatar los derechos de la Nación en las orillas de la Bahía de [esa urbe], o en sus caños, o que entidades públicas o personas particulares hayan usurpado, pero más aún, escriturar y posteriormente enajenar, en desarrollo de su objeto, las áreas de terreno que sean consolidadas como consecuencia de los dragados, rellenos y canalizaciones otorgándole ese modo especial de adquirir el dominio de los bienes inmueble; asimismo, estos pueden ser objeto de enajenación para adquirir recursos que faciliten desarrollar su objeto social, adquiriendo las tierras recuperadas, por cualquiera de los medios descritos, el carácter de bienes fiscales».

Agregó, que «[s]e trata entonces, de bienes fiscales, de propiedad de una entidad pública, que pueden ser objeto de enajenación, en pleno acatamiento del marco normativo, con el [propósito] del cumplimiento de su objeto social»; por lo que «[d]entro de ese contexto legal, suficientemente soportado, objetivo, público y transparente, debió realizarse la negociación en oportunidad, dándole, como consecuencia plena legitimidad al adquiriente e integral existencia del derecho de dominio».

Apuntó, que «[l]as demás consideraciones que realiza el tutelante y que involucran a terceros, deberán ser de la consideración y defensa de cada una de las entidades que fueron motivo de comunicación» y en lo que «respecta a EDURBE S.A., el procedimiento aplicado en la enajenación del inmueble, se enmarcó cabalmente dentro de los preceptos legales y de conformidad con las competencias y facultades otorgadas por la Ley y los reglamentos» (fls. 27-28 ídem).

El Capitán de Puerto de Cartagena, en nombre de la Dirección querellada, reseñó la contestación brindada a cada uno de los derechos de petición formulados por el gestor y sostuvo, que «no es procedente la acción de tutela [en su contra], toda vez que no se configura lo consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, por cuanto en el caso que nos ocupa la Autoridad Marítima ha dado respuestas de acuerdo a los requisitos que jurisprudencialmente se han establecido (…) como prontitud, congruencia y contenido de fondo».

En cuanto a la trasgresión del debido proceso anotó que el actor no es parte dentro de la investigación administrativa que adelanta (fls. 43-49 ibíd.).

LA SENTENCIA IMPUGNADA

Negó la salvaguarda reclamada por hecho superado, teniendo en cuenta que «las respuestas emitidas por la entidad accionada, resuelven integralmente lo requerido, con la indicación de las etapas que se han surtido dentro de la investigación administrativa en cuestión y denotando la imposibilidad de profundizar en la información desplegada, hasta tanto se resuelva de fondo dicha indagación, de lo contrario implicaría la violación de las prerrogativas constitucionales de las partes involucradas»; es decir, que «dio respuesta congruente y de fondo a las peticiones, por lo que no se encuentra amenazado o conculcado el derecho fundamental [alegado]» y, por tal razón, «ha detenido la trasgresión de las prerrogativas invocadas, previa la interposición de esta acción constitucional, por lo que cualquier orden carecería de objeto».

Además, precisó que «el recibo de respuestas negativas a los derechos de petición, no constituyen» la vulneración de esa garantía fundamental (fls. 73-79 Cdno. 3).

LA IMPUGNACIÓN

La formuló el promotor del amparo aduciendo que la decisión de primer grado es incongruente porque «no se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni el derecho impetrado, por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de [su] petición» y lo cierto es que no conoce nada del contenido del expediente de la investigación administrativa sub lite «que permita hacer la argumentación y revisar la actuación de la DIMAR» y, por tal motivo, «[a]l no tener acceso [a la actuación] no es posible tener información que permita debatir los argumentos presentados por la sociedad Talarame CIA S.A.C. propietaria del Hotel y Centro de Convenciones Internacional Las Américas de la forma (…) como se hizo a la propiedad de los bienes pertenecientes a la Nación» e impulsar la misma a fin de conocer la verdad.

Censuró que el a quo no oficiara a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y el IGAC para «probar la legalidad de los títulos privados señalados por la Constructora, como tampoco valoró lo denunciado en el sentido que las ventas realizadas por EDURBE en el territorio de La Boquilla son ilegales a la luz de la Ley 62 de 1937 y posteriormente el Decreto 07 de 1984»; también que estimara prematura su solicitud de amparo debido a la investigación iniciada por la DIMAR al respecto, pues «existe una amenaza seria y la existencia de un perjuicio irremediable» y, además, desconoció los fallos T-376/2012, dictado por la Corte Constitucional, y los proferidos por el Consejo de Estado el 23 de marzo de 2001, bajo el radicado 3100, y los correspondientes a la tutela número 2013-00496-01 y la acción popular 2013-00215 que allegó en soporte digital (fls. 81-85 ibídem.).

CONSIDERACIONES

1. La Corte ha precisado que la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, por sí misma o a través de mandatario, recalcando que en caso de que decida actuar mediante procurador, es imperativo que allegue el respectivo poder. También hay lugar a agenciar garantías ajenas cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, evento en el cual es necesario manifestar tal circunstancia.

2. El peticionario, quien dice actuar en calidad de «miembro activo del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de La Boquilla», se queja porque, en su sentir, el organismo querellado no ha dado contestación de fondo a unas peticiones elevadas por el entonces párroco de La Boquilla y por él mismo, relacionadas con la investigación N° 15032012010 que aquel ente le adelanta a los hoteles Las Américas Resort – Torres de Las Américas y el Centro de Convenciones Internacional de Las Américas, lo cual, estima atentatorio de las garantías deprecadas.

3.Respecto a la legitimación para acudir a este mecanismo constitucional el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 establece como presupuesto para su formulación que quien así obre tenga un interés que legitime su intervención, destacando que podrá actuar ya por sí mismo, ora «por representante, apoderado o agente oficioso, eventos últimos en los cuales es imperativo, en su orden, anexar el respectivo poder y acreditar la calidad de abogado titulado, o manifestar la circunstancia que le impide al agenciado promover su propia defensa» (CSJ STC, 21 feb. 2014, rad. 2014-00039-01).

En cuanto al alcance del aludido artículo 10º la jurisprudencia constitucional ha considerado que:

(…) la legitimación por activa en la acción de tutela se refiere al titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados. Sin embargo, tanto las normas como la jurisprudencia, consideran válidas tres vías procesales adicionales para la interposición de la acción de tutela: (i) a través del representante legal del titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados (menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); (ii) por intermedio de apoderado judicial (abogado titulado con poder o mandato expreso); y, (iii) por medio de agente oficioso (CC T-878/07).

4. La figura de la agencia oficiosa consiste en la interposición del resguardo por parte de un tercero indeterminado en nombre de otra persona, sin necesidad de poder, «cuando el titular de los [derechos] no esté en condiciones de promover su propia defensa», evento en el cual «debe manifestar tal situación en la solicitud de tutela, esto es, (…) poner de presente que se actúa en calidad de agente oficioso y cuales son las circunstancias que hacen que el titular de los derechos esté imposibilitado para interponer la acción» (CSJ STC, 13 dic. 2011, rad. 2011-00284-02).