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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC594-2016
Radicación N° 54001-22-13-000-2015-00369-01
(Aprobado en sesión de veintisiete de enero de dos mil dieciséis)
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el 10 de noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela promovida por Fabiola Navarro Ojeda contra el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Administrativa, la Unidad de Administración de Carrera Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander – Sala Administrativa, y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, trámite al que fueron citados la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y los integrantes de la lista de elegibles «para proveer la vacante en el cargo de Asistente Administrativo Grado 7», que actualmente ocupa la actora.
ANTECEDENTES
1.La accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, a la confianza legítima, a la igualdad, a la seguridad jurídica y al mínimo vital, presuntamente conculcados por las autoridades accionadas, al conformar el registro seccional de elegibles para el cargo de Asistente Administrativo Grado 7 que actualmente ocupa, como resultado de las convocatorias efectuadas mediante Acuerdos No. PSAA09-01 y PSAA09-02 de 2009.
Solicita en consecuencia, que se ordene: «a la RAMA JUDICIAL – UNIDAD DE ADMINISTRACION DE CARRERA JUDICIAL – CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA se abstengan de dar trámite a la lista de elegibles, (…) así como a hacer nombramientos en propiedad, en el cargo que ostento de carrera», y, que, igualmente, «me definan los derechos de carrera que me corresponden, o en su lugar me sean indicados los procedimientos tendientes a adelantar el reconocimiento de estos» (fls. 6 vuelto y 7, cdno. 1).
Como medida provisional requiere «QUE LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SE ABSTENGA DE DAR APLICACIÓN A LA LISTA DE ELEGIBLES, ASI COMO A HACER NOMBRAMIENTOS EN PROPIEDAD, EN EL CARGO QUE OSTENTO DE CARRERA. DE IGUAL FORMA Y TAL Y COMO LO DISPUSO LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SENTENCIA SU – 544 DE 2001, M.P. EDUARDO MONTENEGRO LYNETT, LA DECISION DEL JUEZ DE AMPARAR, CONCEDIENDO LA TUTELA DE MODO TRANSITARIO, ES CON EL FIN DE QUE EL AFECTADO QUEDE PROTEGIDO. Y ASI MISMO SOLICITO Y EN ATENCION AL INCISO 3o DEL ARTICULO 8o DEL DECRETO 2591 DE 1991, SE ME OTORGUE EL PLAZO DE CUATRO (04) MESES, PARA EJERCER EL MEDIO ORDINARIO DE DEFENSA CORRESPONDIENTE» (fl. 3, cdno 1, mayúscula fija y negrilla en texto).
2.En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que ingresó a laborar el 22 de abril de 1983 en el cargo de Secretaria 5140-06, en la Administración de Impuestos Nacionales de Ocaña, y fue incorporada a carrera administrativa el 3 de noviembre de 1987.
Sostiene que a partir de septiembre de 1990 ingresó a la Rama Judicial en el cargo de auxiliar administrativo grado 3 en la Oficina Seccional de la Carrera Judicial de Cúcuta, en febrero de 1992 la promovieron al grado 4, en 1993 al grado 5, en 1998 fue nombrada como asistente administrativo grado 6 y en 2009 la ascendieron en este último cargo al grado 7, y actualmente desempeña sus funciones en el área de talento humano sección nómina.
Afirma que de conformidad con los Acuerdos PSAA09-001 y PSAA09-002, ambos de 2009, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander dio apertura a la convocatoria para proveer las vacantes existentes en los cargos de la Dirección Seccional de la Administración Judicial y posteriormente conformó la lista de elegibles para los mismos.
Explica que como mediante oficio CSJNS-PSA-1250 de 13 de octubre de 2015, el Consejo Superior (sic) de la Judicatura, ordenó a la Directora Seccional de Administración Judicial realizar los nombramientos en propiedad conforme lo señala la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ve en riesgo inminente su permanencia en el cargo «que poseo de carrera, pues al no haberse formalizado desde mi entrada a la Rama Judicial, el cargo que venía ostentando, esto es, el de carrera, no cuento con otro medio que evite el nombramiento de alguien más en el cargo que vengo desempeñando, en propiedad».
Agrega que como en idéntica situación a la suya se encontraba Justo Rafael Puello Reyes, quien, luego de ser declarado insubsistente, la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, ordenó su reintegro como empleado de carrera mediante sentencia de 31 de marzo de 2005, «lo mismo sea aplicado a mí, y si no es de la potestad de quien resuelve la presente, igual solicito que, y para evitar que se presente una situación como la del señor Puello, se me respeten mis derechos de carrera, mientras se resuelve mi situación» (sic).
Finalmente cita abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional que en su sentir, respalda cada uno de los derechos que invoca (fls. 1 a 11, cdno. 1).
RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS
1. La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander, informó que mediante Acuerdo No PSAA08-4591 de 11 de marzo de 2011, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura dispuso que «las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales adelantaran los actos preparatorios y se dicten (sic) las directrices por parte de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, para que a nivel nacional se adelantara la convocatoria dentro del ámbito de cada competencia seccional, del concurso para proveer los cargos de empleados de la Dirección Seccional y de la Secretaría de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura», y en razón de lo anterior, esa Corporación a través de los Acuerdos PSAA09-01 y PSAA09-02 de 8 y 9 de septiembre de 2009, realizó las convocatorias para proveer diferentes cargos en esa Seccional, concurso al que se inscribió la señora Fabiola Navarro Ojeda para los de Asistente Administrativo grado 3, 5, 6 y 7, sin que en los mismos obtuviera el puntaje necesario en las pruebas de conocimiento y por ello no continuó dentro del concurso de méritos.
Explicó que los resultados definitivos de quienes superaron las pruebas de conocimiento y obtuvieron las calificaciones de los demás factores del concurso, fueron publicados en la página de la Rama Judicial-link concursos-Seccional Norte de Santander, mediante Resolución PSAR15-099 de 13 de mayo de 2015, en la que, como consecuencia de la situación anteriormente mencionada, no aparece el accionante.
Informó que la lista de elegibles para la sede Cúcuta, «se encuentra integrada según la información del Registro de Elegibles, por sus aspirantes que tienen un derecho legítimo de ser nombrados en propiedad por haber SUPERADO DE MANERA INTEGRAL TODAS LAS ETAPAS DEL CONCURSO. LA RESOLUCION No. 220 del 30 de septiembre de 2015, expedida por esta Sala en uso de sus facultades legales. ESTA LISTA SE ENCUENTRA REVESTIDA DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD, LA CUAL DEBE SER ATACADA POR VÍA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR LA ACCIONANTE, MAS NO POR LA VÍA DE LA TUTELA».
Aseveró que como esa Sala no tiene dentro de sus funciones la de realizar nombramientos, una vez quedó integrada la lista de elegibles la remitió a la Directora Seccional, para que en calidad de nominadora procediera de conformidad (fls. 61 a 67, cdno. 1).
2. La Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la UAE – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, solicitó su desvinculación del trámite por no encontrarse legitimada en la causa por pasiva (fls. 128 y 129, ídem).
3. Juan Carlos Bernal Matagira, en su calidad de tercero con interés en el asunto en razón de encontrarse en el segundo lugar en la lista de elegibles para proveer la vacante en el grado Asistente Administrativo grado 7, ofertado en el concurso convocado mediante acuerdos PSAA09-001 Y PSAA09-002 de 2009, pidió declarar improcedente el amparo (fls. 133 a 136, ib).
4. A su vez, la Directora de la Unidad de Administración de Carrera Judicial, quien respondió extemporáneamente, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Navarro Ojeda quien ocupa en provisionalidad el cargo de asistente administrativo grado 07 de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, por cuanto cuenta con otro mecanismo para obtener la protección de las prerrogativas que considera vulneradas y no demostró siquiera sumariamente el perjuicio irremediable (fls. 148 a 151, cdno 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal denegó por improcedente la protección suplicada y revocó la medida provisional decretada mediante auto de 27 de octubre de 2015, por las siguientes razones:
«al interior del proceso de convocatoria se ha cumplido con los principios rectores y las garantías del derecho de defensa y contradicción a los sujetos intervinientes de la misma», (…) «la accionante, una vez tuvo conocimiento de la convocatoria o de las posibles inobservancias de la oferta misma (estarse convocando el cargo sobre el cual aduce ostenta la propiedad o no estar definida su situación en carrera), ha debido acudir a los medios idóneos instituidos, dentro del plazo preciso y oportuno para controvertirlo, a fin de agotar la vía gubernativa, y así poder llegar a tener la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, quien a su vez es la competente para absolver esa clase de actividades. Además, no ha debido esperar la actora para acudir a esta vía constitucional (27 de octubre de 2015), con la expedición de la Resolución PSAR15-231 del 15 de octubre de 2015 (por medio de la cual se conformó la lista de elegibles para el cargo de Asistente Administrativo Grado 6, Operativa y Administrativa en la sede de Cúcuta), y entrar a controvertir la legalidad de la convocatoria, incluso lo relacionado con la posible inscripción en propiedad del cargo que va a ser suplido con la aludida lista».
Advirtió igualmente que, «esta vía judicial no es el medio para reemplazar o sustituir los procedimientos existentes en nuestro ordenamiento jurídico, ni tampoco ser una segunda instancia o un instrumento al cual es posible acudir como mecanismo alternativo de resolución de unos presuntos derechos»-
De otra parte encontró en relación con el derecho a la igualdad alegado, que la situación descrita por la actora en su favor, no resultaba suficiente para afirmar que «su situación se encuentra en similitud de condiciones y efectos, luego no puede predicarse que las entidades accionadas estén vulnerando el derecho a la igualdad de la accionante».
Indicó a la par, que tampoco compartía el argumento de la demandante según el cual, «de no ser acogida su solicitud de forma transitoria, quedará, desprotegida del derecho al trabajo, mínimo vital, estabilidad laboral y dignidad humana, cuando evidentemente la actora no demostró en grado de certeza que la actuación por parte de las entidades accionadas al adelantar la convocatoria para proveer los cargos de carrera conlleve a la ocurrencia de un daño irremediable. Además, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los servidores públicos que se encuentran en provisionalidad gozan de una cierta estabilidad que se ha denominado como intermedia; por tanto, los funcionarios que ocupan cargos en calidad de provisionales no tienen la misma estabilidad que los de carrera».
Finalmente resaltó «previo a la solicitud de amparo la señora Fabiola Navarro Ojeda gozó con todas las posibilidades de poder accionar tanto administrativa como jurisdiccionalmente por el derecho que aquí reclama, siendo inaceptable pretender a estas altura, después de más de 10 años, alegar la vulneración de los supuestos derechos reclamados.
Luego, en lo concerniente a la acreditación de las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela del derecho, es evidente que en el presente asunto no se cumplen, toda vez que existe otro medio de defensa judicial idóneo y específico para controvertir la actuación que se está atacando por esta vía judicial ni sirve para revivir el debate de la convocatoria para proveer cargos ya finiquitadas en forma legal ni para suplir la instancia preferente donde el asunto a dilucidar puede llegar a ser conjurado, incluso cuando a toda luces incumplió con el principio de la inmediatez, otro de los requisitos indispensables de procedibilidad de la acción de tutela; haciendo necesario la declaratoria de improcedencia de la presente acción constitucional» (fls. 138 a 147, cdno. 1, negrilla y subraya en texto original).
LA IMPUGNACIÓN
La promotora del amparo impugnó el anterior fallo, indicando en esencia que «No se desconoce que el acto que considero vulneratorio deba ser desprovisto de su legalidad y atacarse a través de los medios de control que dispone la Ley 1437 de 2011, pero que la ACCION DE TUTELA fue presentada como mecanismo transitorio, ya que al expedirse la Lista de Elegibles, se configuro el perjuicio irremediable, de que trata el artículo citado, al poner en riesgo mi estabilidad laboral y económica, ya que tal y como se informó en el escrito de tutela. De Igual forma y frente a lo alegado en cuanto mi situación laboral no puede predicar igualdad respecto del señor PUELLO REYES, se denota extrañeza de mi parte frente a tal conclusión, pues en ningún momento del proceso se hizo una valoración de las pruebas o se solicitó copla al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO de dicho expediente, como para afirmar tal hecho».
A lo anterior igualmente agregó, que «ha sido la Corte Constitucional quien en diferentes pronunciamientos ha reivindicado la pertinencia de la acción de tutela pese a la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, que no ofrece la suficiente solidez para proteger en toda su dimensión los derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y al acceso a los cargos públicos. Lo cual crea más desconcierto en cuanto a la decisión tomada por el Tribunal Superior de Cúcuta, pues su posición es, tal y como lo plasman en el fallo de tutela, que no es procedente dicha acción al existir otros medios, desconociendo que me encuentro frente a un perjuicio irremediable, así como el resto de mi núcleo familiar, el cual depende de mis Ingresos», (fls. 168 a 146, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte, que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado de violación, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, el cual le será protegido, de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo, en relación con los medios ordinarios de defensa, que la misma norma superior y la ley consagran, para la salvaguarda de tal clase de derechos.
2.El resguardo constitucional solicitado resulta improcedente por cuanto que, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala, en línea de principio, las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos, sean generales, impersonales y abstractos, ora particulares y concretos, deben discutirse ante la jurisdicción correspondiente, a través de los mecanismos legales para ello dispuestos, donde puede allegar los elementos demostrativos que aquí aporta y explicar sus argumentos, sin que este camino pueda convertirse en senda paralela a la normativamente reglada.
Reiteradamente la Corte ha dicho sobre el particular, desde tiempo atrás, que:
«La acción de tutela es un mecanismo extraordinario, instituido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que estos se tornen ineficaces y el amparo sea utilizado como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irreparable.
Análogamente y en consonancia con la regla anterior, se ha predicado también que esta acción constitucional no procede, en principio, contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, al igual que contra actos administrativos de carácter particular y concreto, habida cuenta que su control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones pertinentes» (CSJ STC, 5 oct. 2010, rad. 00087-01; citada, entre otras, en STC, 20 sep. 2013, rad. 00371-01, STC15761-2015, 15 nov. rad 00370-01 y STC16437-2015, 30 nov. rad. 00377-01).
3.De acuerdo a lo anterior, es indiscutible que la petente, enfila su inconformidad contra la Resolución No 220 de 30 de septiembre de 2015 por la cual se conformó la lista de elegibles para proveer en la sede de Cúcuta, el cargo de asistente administrativo grado 7, (fls. 68 y 69, cdno 1), así como frente al «oficio CSJNA-PSA-1250 del 13 de octubre de 2015, en el cual el Consejo Superior (sic) de la Judicatura, ordenó a la Directora Seccional de Administración Judicial, realizar los nombramientos en propiedad conforme lo señala la Ley estatutaria de Administración de Justicia; entre los cuales se encuentra el cargo que ostento» (fl. 12 ib), y siendo así las cosas, al Juez constitucional le está vedado arrogarse facultades que no le competen, puesto que «las inconformidades que surjan de los procesos públicos de selección, por las reglas allí instituidas, deben atacarse en la jurisdicción correspondiente a través del camino establecido para el efecto, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa» (CSJ STC, 20 feb. 2013, rad. 00100-01, reiterado en STC16437-2015, 30 nov. rad. 00377-01), que es el escenario natural donde «es posible desvirtuar la presunción de legalidad de que [aquellos] hallan revestidos, siendo el escenario propicio para que la actora discuta el derecho que reclama» (CSJ STC, 25 Abr. 2012, Rad. 00257-01 STC16437-2015, 30 nov. rad. 00377-01).
Por supuesto, dicho objetivo, mal lo puede alcanzar la solicitante por medio de este instrumento excepcional, que no es el camino idóneo para tal efecto y por ende ha de colegirse que la protección deviene improcedente por el incumplimiento del presupuesto de subsidiaridad.
4.En estas condiciones, según lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2651 de 1991, se torna nugatorio el amparo demandado, ya que si la normatividad ha dado los instrumentos jurídicos para el resguardo de esas prerrogativas, como para el particular evento, siempre y cuando cumpla con los requisitos señalados para el efecto, son las respectivas acciones contencioso administrativas, e incluso la suspensión provisional que regula el artículo 230-3° de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ha de recurrirse a ellos y no a la tutela, la que no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce.
Sobre el particular, la Sala ha precisado que:
«por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces Contencioso Administrativos competentes, a través de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que, a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la administración y que es materia de inconformidad, a fin de generar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho (…). Además, en este escenario la interesada puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto ilegal, razón por la cual no se justifica la intervención del juez constitucional ni siquiera como mecanismo transitorio. Así las cosas, y en vista de que no se cumple el requisito de la subsidiariedad, la Corte confirmará, (…) la decisión de primera instancia que resolvió negar el amparo» (CSJ STC 9 dic. 2011, rad. 00330-01, reiterada en STC 13 jul. 2012, rad. 00153-01 y STC11056-2015, 20 ag. rad. 00048-01).
5.Tampoco hay lugar a brindar la salvaguarda reclamada respecto del perjuicio irremediable que apareja la pérdida de su fuente de ingresos, pues esta Corporación ha sostenido que no puede dispensarse el amparo transitorio, cuando se tiene otro instrumento de defensa
«ya que el hecho de que el actor tenga la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de lograr la anulación del acto administrativo mediante el cual presuntamente se le violan sus derechos fundamentales, permite concluir que no se cumplen los elementos determinantes del perjuicio irremediable y, por tanto, no puede tenerse en cuenta dicho perjuicio para admitir la presente acción como mecanismo transitorio; así, la utilización de los mecanismos de defensa judicial al servicio de la interesada, hace que no exista el perjuicio irremediable. Además, dentro de un eventual proceso contencioso- administrativo, la peticionaria tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto que presuntamente vulnera sus derechos, con lo cual se desvirtúa también la inminencia del perjuicio» (CSJ STC, 24 en. 2007, rad. 00227-01, reiterado en STC11056-2015, 20 ag. rad. 00048-01).
6.Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone confirmar la sentencia controvertida.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA