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Radicación nº 11001-02-03-000-2024-00679-00
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Magistrada ponente
STC2763-2024
Radicación nº 11001-02-03-000-2024-00679-00
(Aprobado en sesión de trece de marzo de dos mil veinticuatro)
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
Decide la Corte la acción de tutela formulada por Hugo José Sánchez Alquerque contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la Regional de Bolívar y Sucre, extensiva la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena y al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo, trámite en el que fueron citadas la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Agencia Nacional de Tierras y las partes e intervinientes en el proceso de restitución de tierras de radicado N° 700013121003-2016-00007-02.
ANTECEDENTES
1. El solicitante invocó la protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso, vida y mínimo vital, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Manifestó que en el proceso de restitución de tierras promovido en favor de los solicitantes José Joaquín Yepes Castro, Pablo Daniel, José Joaquín, Julio Enrique y Rafael Alfonso Yepes Buelvas si bien, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena en la sentencia de 29 de noviembre de 2021, le fue reconocida su calidad de segundo ocupante, le ordenó la devolución del inmueble que él ocupa y, «a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras y la Agencia Nacional de Tierra teniendo competencia prevalente la primera entidad (Acuerdo 033/2016) (…) entregar[le] (…) un predio equivalente a una Unidad Agrícola Familiar propendiéndose que el mismo este acompañado de un proyecto productivo», hasta la fecha de formulación de esta acción de tutela -26 de febrero de 2024-, esa decisión no ha sido cumplida, así como tampoco la entrega «de medidas transitorias para alquilar una UAF y poder garantizar el mínimo vital» de su núcleo familiar y el suyo, conforme lo ha reclamado.
Explicó que ha presentado múltiples peticiones ante la la UAEGRTD, para lograr el cumplimiento de la sentencia y las medidas transitorias, pero no ha recibido una solución, situación que vulnera sus derechos, puesto que su hijo y su pareja dependen de él y se han «visto expuestos en la necesidad de mendigar un plato de comida y para poder solucionar otras necesidades básicas».
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3. El Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá, en providencia de 26 de febrero de 2024 remitió el presente amparo al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo para lo de su cargo, autoridad quien, a su vez, en auto de 28 de febrero siguiente envió el amparo por competencia a esta Sala, al advertir que, en el proceso cuestionado, la queja involucraba tanto su actividad, como la de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena.
4. Una vez asumido el trámite, se admitió la acción de tutela, se ordenó el traslado a los accionados para que ejercieran su derecho a la defensa, así como la citación a las partes e intervinientes en el proceso mencionado.
RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena, informó que conoció del proceso cuestionado y en la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2021, negó la calidad de opositor que alegó Hugo José Sánchez Alquerque, pero le reconoció la condición de segundo ocupante y, por tanto, ordenó que se le entregara «un predio equivalente a una Unidad Agrícola Familiar propendiéndose que el mismo esté acompañado de un proyecto productivo», e igualmente dispuso la restitución del predio denominado San Martín ocupado por el accionante.
Señaló que para lograr el cumplimiento de su fallo, ha atendido lo dispuesto en los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, para lo cual, con autos de 31 de mayo, 6 de octubre, 27 de noviembre y 15 de diciembre de 2023 y 16 de febrero de 2024, requirió a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a la Agencia Nacional de Tierras para que informaran, la primera «acerca de los trámites adelantados por esa dependencia para la entrega de medidas definitivas a favor del señor Hugo Sánchez Alquerque» y «sobre las medidas de atención que se ordenó suministraran al ocupante secundario», so pena de dar apertura al trámite administrativo sancionatorio, conforme lo indicó en la última decisión.
Agregó que las medidas transitorias reclamadas por el accionante, consistentes en «el pago del arriendo mensual o anual de una UAF que garantice el mínimo vital de su núcleo familiar mientras surte el cumplimiento del acto administrativo ordenado por esta Judicatura» de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 033 de 2016, son competencia de la UAEGRTD.
Por último, explicó que las manifestaciones de la ANT, quien advirtió que otorgó al actor la medida relativa a incluirlo en «el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) en la categoría de solicitante de ACCESO A TIERRA O FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD A TITULO GRATUITO», única a su cargo, fue puesta en conocimiento de la Unidad de Restitución de Tierras, quien no se ha manifestado sobre el particular.
2. El Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo, manifestó que conforme se dispuso en la sentencia de 29 de noviembre de 2021, fue comisionado para la entrega del predio San Martín con el despacho N° 27 de 2022, y explicó que, la primera diligencia se realizó el 14 de diciembre de 2022 y en la misma, el accionante manifestó que si bien tenía cuatro hectáreas para sembrar maíz y otros productos para su sostenimiento y el de su familia, en el predio se encuentran «habitando unos invasores, apoyados por grupos armados ilegales al margen de la ley», por lo que en la diligencia se dispuso que la URT rindiera un informe sobre las condiciones físicas del predio y que coordinara una «reunión con los solicitantes acompañados de las áreas jurídica y social de la entidad, con el fin de indagar y explicar (…) la intención de reparación que tengan los solicitantes», además, se ordenó al Fondo de la URT que rindiera también un informe sobre el proceso de cumplimiento de la sentencia para el segundo ocupante, aquí actor.
Agregó que en auto de 22 de febrero de 2023 requirió de nuevo a las autoridades mencionadas para que informaran acerca de lo que había sido ordenado y requirió al comandante de Policía de Sucre para que realizara «un estudio de seguridad al predio San Martín, en aras de garantizar la entrega pacífica del fundo restituido a los beneficiarios de la sentencia».
Indicó que lo reclamado por el accionante, compete a la la UAEGRTD quien debe cumplir con la compra y entrega de la UAF ordenada como compensación, por lo que no observa que ese Juzgado esté involucrado en el reclamo, máxime si ha adelantado las actuaciones a su cargo para cumplir con la señalada comisión.
3. La Agencia Nacional de Tierras, luego de hacer relación a su competencia conforme a lo establecido en el Decreto 2363 de 7 de diciembre de 2015, indicó que de acuerdo con ella, cumplió con incluir al accionante «como Sujeto de Ordenamiento y someterlo al Procedimiento único consagrado en los artículos 60 y 61 del Decreto 902 de 2017» en favor del segundo ocupante en la «categoría de solicitante de ACCESO A TIERRA O FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD A TITULO GRATUITO», pero esa gestión no constituye «una situación jurídica consolidada ni otorga derechos o expectativas», porque debe agotarse todo el procedimiento de las normas mencionadas para,
(…) acceder a la asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales o como medida compensatoria, debe de incluir una fase preliminar, la cual ya ha concluido en el presente caso con la emisión de resolución 20232200198986 del 18 de mayo del 2023 en favor del señor Hugo José, etapa a la cual le sigue una fase de exposición de resultados, la cual aún no se surte en el presente caso y por ultimo una etapa de decisiones y cierre administrativo, por ello, es importante manifestar que este procedimiento no es el más expedito para atender a un segundo ocupante con carácter de urgencia, pero a su vez, pero es el único medio legitimo normativamente que puede implementar la Agencia Nacional de Tierras, en cumplimiento de los términos de la orden emitida mediante la sentencia multicitada, más aún cuando la misma va dirigida, especialmente a la URT, para que entregue al señor Sánchez Alquerque, un predio equivalente a una UAF, acompañado con un proyecto productivo».
Igualmente manifestó, que mediante oficio de 31 de octubre de 2023 le informó al Tribunal Superior de Cartagena, que quien tiene la competencia prevalente en la atención a segundos ocupantes, es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas-UAEGRTD.
Por lo anterior, pidió su desvinculación por falta de legitimación por pasiva, puesto que no le concierne el cumplimiento de lo ordenado en favor del actor como segundo ocupante en la sentencia de 29 de noviembre de 2021.
4. La Procuraduría Regional de Instrucción de Sucre, manifestó que no ha vulnerado los derechos del reclamante, sin embargo, coadyuvó sus pretensiones para que «conforme a lo ordenado por el Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Especializada en Restitución de Tierras de Cartagena – Bolívar, (…) los accionados entreguen de las medidas transitorias para que el accionante pueda alquilar una UAF y poder trabajar para garantizar el mínimo vital».
CONSIDERACIONES
1. Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a los trámites de restitución de tierras.
Con el propósito de garantizar el derecho a la reparación de las personas víctimas de desplazamiento forzado en el marco del conflicto armado interno, la Ley 1448 de 2011 diseñó el procedimiento para la satisfacción del que ha sido catalogado como derecho fundamental a la restitución de tierras, que, inspirado en principios de nivel constitucional, está orientado a la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente.
La Ley 1448 de 2011 consagra una serie de medidas de atención, asistencia y reparación integral para dichas víctimas, dentro de las cuales se estableció un procedimiento ágil y expedito para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados y, en forma subsidiaria, reconocimiento de la compensación correspondiente, ante la imposibilidad del restablecimiento.
Igualmente prevé, la aplicación de figuras procedimentales encaminadas a favorecer la posición de las víctimas, en razón a su estado de indefensión por ser la parte más débil, tales como la presunción de buena fe de sus actos y la posibilidad de acreditar el daño sufrido por medio de prueba sumaria (artículo 5º), las presunciones de despojo en contra de negocios jurídicos, actos administrativos y providencias judiciales respecto de los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas (artículo 77), y la inversión de la carga de la prueba (artículo 78), entre otras (CJS. STC5397-2017 y, STC9828-2021, entre muchas).
En ese sentido, esta Sala ha indicado que cuando se formulan acciones de tutela contra tales trámites, el juez constitucional debe priorizar los derechos de las víctimas solicitantes de la restitución y de quienes han sido reconocidos como segundos ocupantes, pues en tal condición son sujetos especiales de protección exentos de cargas adicionales que lesionen sus garantías y que generen, incluso, su revictimización (CSJ. STC1428-2020 y STC4990-2022, entre otras).
Lo anterior no quiere decir que en todos los casos deba accederse a la protección demandada, pues es forzoso revisar las circunstancias particulares de los interesados, la idoneidad de los recursos que puedan tener a su alcance y la eventual necesidad de que intervenga esta especial jurisdicción en aras de garantizar sus derechos.
2. En cuanto a los segundos ocupantes.
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En anterior oportunidad, igualmente explicó que la Ley 1448 de 2011 revela la problemática de otras personas en condiciones de vulnerabilidad que ocupaban los predios materia de restitución y, evidenció que «muchos de los inmuebles usurpados no estaban ocupados por grupos armados al margen de la ley ni por usurpadores, sino por campesinos (segundos ocupantes) que sin tener relación próxima con el despojo o abandono forzado, respecto de los cuales no fue probada su buena fe exenta de culpa, se encontraban en situación de vulnerabilidad, ya fuera por su calidad de víctimas de la guerra o por razones de pobreza o subsistencia y dependían económicamente de los fundos a restituir» (CSJ. STC4375-2017 y STC2348-2020).
Y, que, para resolver problemática como la expuesta, se expidieron instrumentos internacionales como los «Principios Pinheiro» previstos en la Resolución 1998/26 «sobre la Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y los desplazados internos de 1998» de las Naciones Unidas, y la Observación General Nº 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que le recomendó a los Estados parte,
(…) adoptar las medidas necesarias para proteger a los ocupantes secundarios de la indigencia, la reubicación irrazonable, u otras violaciones de sus derechos humanos.
Las operaciones de paz y las instituciones de restitución, al mismo tiempo que defienden el respeto del derecho a la restitución, han de cerciorarse de que los ocupantes secundarios no se queden sin vivienda.
Es importante desarrollar mecanismos para garantizar el acceso a otra vivienda (…) no se puede retrasar continuamente la recuperación de las viviendas por sus titulares legítimos a consecuencia de la incapacidad del Estado para encontrar alojamiento alternativo para los actuales ocupantes» (subraya fuera de texto).
Adicionalmente y para atender la situación de los segundos ocupantes, la Unidad Administrativa Especial De Gestión de Restitución de Tierras Despojadas expidió el Acuerdo 033 de 2016, que derogó los anteriores, con el objeto de servir de «insumo al Juez o Magistrado de Restitución de Tierras, para que si es del caso, ordene en favor del segundo ocupante (…) una de las medidas previstas en su contenido, esto es, el otorgamiento de tierras y/o proyectos productivos, gestión de priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda y traslado del caso para la formalización de la propiedad rural y finalmente el pago en dinero», medidas, que se establecieron con el propósito de «evitar que el segundo ocupante quede en grado de desprotección frente a los derechos que se vio abocado a perder con ocasión del proceso de restitución, e impedir que se acentúe su grado de vulnerabilidad».
De igual modo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 440 de 2016 con el que se adoptaron de manera específica «Medidas de atención a los segundos ocupantes», dada la necesidad apremiante de las mismas en distintos casos, norma en la que se indicó que resultaba «imprescindible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, como órgano administrativo para la gestión de la restitución de tierras de los despojados, establezca mecanismos para dar cumplimiento efectivo a las decisiones judiciales que reconozcan y ordenen atender a los segundos ocupantes», por tanto, se dispuso, «Artículo 2.15.1.1.15. Si existieren providencias judiciales ejecutoriadas que reconozcan medidas y mecanismos de atención a segundos ocupantes en la acción de restitución de tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, emprenderá las acciones correspondientes a dar cumplimiento efectivo a dichos fallos».
Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-330 de 2016 al referirse a las condiciones que deben acreditarse para ser considerado un «segundo ocupante», explicó,
(…) La expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que obedece a fines legítimos e imperiosos: proteger los derechos fundamentales de las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el contexto del conflicto armado interno para producirlo.
Sin embargo, esa medida general puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa para una población específica, protegida por el derecho internacional de los derechos humanos, y acerca de la cual el Legislador guardó silencio. Esa población está constituida por los segundos ocupantes (personas que habitan en los predios objetos de restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se encuentran en condición de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio.
“Dada la complejidad de los casos de restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala considera que corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera diferencial, tomando en consideración el conjunto de principios constitucionales que pueden hallarse en tensión, entre los que se cuentan los derechos de las víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias del despojo, en el marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad material; la equidad en la distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna, el debido proceso, el trabajo y el mínimo vital de quienes concurren al trámite» (subraya fuera de texto).
Sumado a lo expuesto, es necesario advertir que las previsiones anteriores, junto con el reconocimiento de la situación de vulnerabilidad enfrentada por personas en las condiciones mencionadas, suscitó la adición del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, dispuesta en el artículo 56 de la Ley 2294 de 2023 -Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026- en los siguientes términos,
(…) Adiciónese el artículo 91A a la Ley 1448 de 2011, así:
ARTÍCULO 91A. RECONOCIMIENTO A SEGUNDOS OCUPANTES Y MEDIDAS. Los jueces de la República en aplicación del enfoque de acción sin daño en el marco del proceso de restitución de tierras de la presente Ley, reconocerán la calidad de segundo ocupante a quien tenga condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y ejerza una relación material y/o jurídica de propiedad, posesión u ocupación permanente con un predio objeto de restitución, de la cual se deriven sus medios de subsistencia y/o tenga una relación de habitación; que no tenga o haya tenido nexos directos o indirectos con los hechos que dieron lugar al despojo o abandono forzoso y que la relación con el predio se haya dado antes de la diligencia de comunicación de la que trata el artículo 76 de la presente Ley. Las medidas que se podrán reconocer en la sentencia deberán atender los principios de sostenibilidad, efectividad y carácter transformador de la restitución de tierras, así como el enfoque de género, y comprenderán i) acceso a tierras, ii) proyectos productivos, iii) gestión de priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda, y iv) traslado del caso para la formalización de la propiedad rural. Estas medidas no podrán poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de la política de restitución de tierras como tampoco ir en contra de lo establecido en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente.
Las medidas contempladas en el presente artículo se aplicarán por una sola vez y por núcleo familiar para quienes tengan relación con el predio objeto de restitución, la cual deberá ser anterior a la macro focalización de la zona intervenida, reconocidos como tal en las providencias judiciales de restitución de tierras.
PARÁGRAFO. Cuando los jueces de la República ordenen a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras realizar caracterización socioeconómica, esta se realizará por una sola vez a los habitantes del predio, conforme la metodología que defina dicha Unidad».
Por lo tanto, los jueces de restitución de tierras cuentan con un marco legal que les permite comprender la situación de los «segundos ocupantes» como sujetos de especial protección que no se encuentran en la misma posición que los opositores de buena fe exenta de culpa y que por esa razón pueden recibir compensaciones u otras medidas en los juicios de restitución, siempre y cuando los jueces de esa especialidad les reconozcan esa calidad.
3. De la queja propuesta.
En este asunto, el accionante censura la demora en el cumplimiento de la sentencia de 29 de noviembre de 2021, en la que se reconoció su calidad de segundo ocupante del predio materia de restitución denominado San Martín, ubicado en el corregimiento El Piñal, municipio Los Palmitos en Sucre y, en consecuencia, dispuso que se le entregara «un predio equivalente a una Unidad Agrícola Familiar propendiéndose que el mismo esté acompañado de un proyecto productivo», además se queja, de la falta de entrega de «medidas transitorias» por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas consistentes en «el pago del arriendo mensual o anual de una UAF que garantice el mínimo vital de su núcleo familiar mientras surte el cumplimiento» ordenadas en el referido fallo.
4. Situación fáctica.
4.1 Examinadas las diligencias allegadas a este trámite, la Corte establece que, en el proceso cuestionado, tras la emisión de la mencionada sentencia de 29 de noviembre de 2021, el Tribunal Superior de Cartagena profirió las siguientes decisiones,
– Auto de 31 de mayo de 2023, con el cual puso en conocimiento de los interesados los informes enviados por distintas autoridades para acreditar las gestiones adelantadas para el cumplimiento de la sentencia y, además, la petición del aquí accionante, para lograr el «suministro de medidas transitorias y medidas de seguridad», por cuanto, según informó, algunas personas están ocupando de forma ilegal parte del predio que se ordenó restituir, con lo que le impiden conseguir su sostenimiento y solicitó,
«1. Ordenar a las entidades correspondientes y/o competentes para que inicien el procedimiento legal y administrativo a fin de entregarme medidas transitorias a fin de alquilar una finca en otro lugar que me permitan ejercer mi actividad agropecuaria sin que se vea afectado el mínimo vital de sostenimiento familiar.
2. – Realizar el procedimiento administrativo para ordenar y/o solicitar en debida forma y en el menor tiempo posible el desalojo de mi predio con Matricula Inmobiliaria N° 342-771 de los invasores y presuntos infractores de la ley, quienes se encuentran en estos momentos de forma ilegal ocupando y explotando mis predios, amenazándome y obstruyendo mi entrada al bien para el uso, goce y usufructo para mantener el mínimo vital mío y de mi familia, supuestamente con la orden de la familia Solicitante/Accionante: José Joaquín Yepes Castro, Pablo Daniel, José Joaquín, Julio Enrique y Rafael Alfonso Yepes Buelvas».
El Tribunal Superior de Cartagena en la decisión referida, que como no se observaba en el expediente el cumplimiento de su sentencia frente lo dispuesto en favor del señor Hugo José Sánchez Alquerque, ordenaría lo siguiente,
(…) a la Unidad de Restitución de Tierras a las Fuerzas Militares en especial el Comando de Policía de Los Palmitos (Sucre), a efectos que procedan MMM a verificar la situación planteada por el memorialista para lo cual deberán rendir a esta Judicatura los informes correspondientes a efectos de verificar la necesidad de adoptar medidas adicionales a favor de los restituidos con la sentencia. Se solicita en este aspecto la intervención del procurador delegado.
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Solicitar a los Juzgados segundo y primero especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo-Sucre informen a esta sala especializada en un término perentorio de cinco (5) días si están diligenciando el despacho comisorio librado dentro de este proceso.
(…)
Y, a las Unidad administrativa de Restitución de Tierras de Sincelejo y Agencia Nacional de Tierras para que informen acerca de la atención brindada al ocupante secundario señor Hugo José Sánchez Alquerque».
– Auto de 6 de octubre de 2023, con el cual dispuso librar un nuevo despacho comisorio para el cumplimiento de la restitución del predio ordenada en la sentencia de 29 de noviembre de 2021, dadas las modificaciones de los Juzgados de Restitución de Tierras en Sincelejo. Además, puso en conocimiento lo informado por la Policía Nacional, en cuanto a que el 6 de junio de 2023 algunos agentes acudieron al predio materia de la restitución, pero no encontraron al accionante, las manifestaciones y documentos remitidos por la ANT, en cuanto a la inclusión del actor en el registro de sujetos de ordenamiento -RESO- y la necesidad de establecer si la Unidad de Restitución de Tierras entregó la UAF dispuesta en la sentencia.
De igual modo, insistió en el requerimiento a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas-UAEGRTD, y le exigió a ésta y a la Agencia Nacional de Tierras que en el término de quince (15) días rindieran «informe sobre las medidas de atención que deben suministrarse al señor Hugo Sánchez Alquerque».
– Auto de 27 de noviembre de 2023 mediante el cual el Tribunal Superior de Cartagena, señaló que la comisión para la restitución del predio materia del proceso fue asignada al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo a quien le requirió un informe sobre el particular.
Además, advirtió que como la Unidad de Restitución de Tierras no había allegado ningún informe, sería requerida «para que dentro de un término perentorio informe a esta Colegiatura acerca de los avances implementados para el cumplimiento a las medidas definitivas ordenados a favor del Segundo Ocupante el señor Hugo Suarez dentro de la sentencia. Haciéndole saber que el incumplimiento injustificado a las órdenes impartidas dentro del presente proveído acarrea sanciones de tipo legal» y también intimó a la ANT con igual propósito.
En esa providencia, sobre las manifestaciones del accionante, relacionadas con el ingreso al predio de personas que le impiden su acceso y explotación, se le ordenó a la Unidad Nacional de Protección que, en un término de 48 horas comunicara «los tramites adelantados por esa entidad respecto a implementar un esquema de protección al señor Hugo José Sánchez Alquerque acorde con las situaciones por él planteadas», además, le pidió a la Policía Nacional que en el término de 5 días «verifique la afectación que en su seguridad puede estar sufriendo» el accionante e informe sobre la gestión adelantada para mitigar el riesgo y ofició a la Fiscalía General de Nación para que inicie la investigación que corresponda relacionada con los hechos relatos por el señor Hugo José Sánchez Alquerque.
– Auto de 15 de diciembre de 2023 con el que puso en conocimiento de los interesados los documentos que remitió la Agencia Nacional de Tierras, referentes al informe enviado por el Departamento de Policía Sucre –Estación Los Palmitos, en el que se indicó que no se encontró al accionante en la fecha de la visita, y el informe de la Procuraduría General de la Nación sobre su requerimiento sin respuesta «a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas Territorial Sucre –UAEGRTD, para que informara el estado de cumplimiento de lo ordenado en el (…) auto de fecha 06 de octubre de 2023, proferido por esta Sala».
En esa decisión igualmente advirtió que el actor presentó un «derecho de petición» para lograr la compra de la UAF que se ordenó a su favor, atendiendo a un predio que le fue ofrecido y que es similar al que ocupa, además, indicó que el solicitante insistió en las medidas transitorias para su sostenimiento y el de su familia en otro predio, pues, de acuerdo con sus propias manifestaciones,
«unos supuestos campesinos con los alias de: Manuel el cojo, alias Cristo, alias el paisa, alias pello y otros más, quienes están usufructuando mi predio, perturban mi posesión y me mantienen amenazado que si bajo a la finca me están esperando las AGC atrincheradas para asesinarme, que si bajo con mis escoltas los asesinan a ellos, a mí y nos queman el carro, porque según los alias tienen mosca en las entradas de la vereda, me han declarado objeto militar».
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(…) Requerir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en adelante UAEGRTD, para que dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación del presente proveído informe acerca de los trámites adelantados por esa dependencia para el cumplimiento de las órdenes emitidas en la sentencia.
Solicitar a la Unidad de Atención para las víctimas informe sobre los avances en el cumplimiento de las órdenes de la sentencia.
Requerir a la Unidad de Restitución de Tierras y a la Agencia Nacional de Tierras para que el término de quince (15) días y de forma conjunta Informen sobre las medidas de atención definitivas que debe brindarse al señor Hugo Sánchez Alquerque reconocido segundo ocupante».
Correr traslado a la Unidad de Restitución de Tierras de la noticia de oferta que ha realizado el señor Sánchez para que sea concretado el beneficio ordenado en su favor.
Ordenar a la Unidad Nacional de Protección, rinda informe sobre los hechos denunciados por el señor Hugo José Sánchez Alquerque acorde con las situaciones por él planteadas.
Poner en conocimiento de la Procuraduría Delegada a efectos de que vigile el cumplimiento de lo decidido en el presente asunto».
– En auto de 16 de febrero de 2024, el Tribunal Superior dispuso agregar al expediente la información remitida por la Unidad Nacional de Protección, quien expresó que el actor cuenta con medidas de protección, por su participación en otro proceso de restitución de tierras en el que actúa como hijo del allí solicitante. Advirtió que al actor se le realizó un estudio de seguridad en agosto de 2023 y «ponderó un nivel de riesgo ORDINARIO» y por lo anterior, dispuso en su favor la implementación de «un vehículo convencional y dos (2) hombres de protección extensivo a su núcleo familiar (…) un (1) chaleco blindado (…) [y] un (1) botón de apoyo».
La Unidad de Protección también indicó que el 29 de diciembre de 2023 se evaluó el caso del peticionario en el Comité del Riesgo y de Recomendación de Medidas «quienes procedieron a analizar de manera colegiada todo el trabajo de campo y presuntas situaciones de riesgo y en virtud de ello, realizaron las respectivas recomendaciones, las cuales se encuentran siendo plasmadas en un acto administrativo que le será notificado en los próximos días al señor Sánchez Alquerque y contra el cual podrá incoar el respectivo recurso de reposición, en caso de que lo requiera», adicionalmente insistió en que las medidas de protección otorgadas continúan vigentes.
En la misma providencia, señaló que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas allegó al proceso un oficio en el que refería las gestiones adelantadas para cumplir con lo ordenado para el accionante como segundo ocupante del predio a restituir.
Indicó que la Unidad explicó que no había logrado la adquisición de la UAF ordenada para el actor porque los dueños de los predios que estaban siendo estudiados para ese efecto desistieron de sus ofertas, y también informó que no se había comunicado con el señor Sánchez Alquerque, porque pese a haber sido citado a las instalaciones de la Unidad para el 14 de julio de 2023 no compareció.
De otro lado, advirtió el Tribunal Superior que el accionante formuló un nuevo derecho de petición para obtener, entre otras, celeridad en su caso, investigaciones para los servidores encargados del cumplimiento de lo ordenado en a favor en la sentencia, y protección porque se encuentra en «INSOLVENCIA ECONÓMICA y ENDEUDADO por no poder usufructuar debidamente el predio San Martin porque desde que salió el fallo donde le restituyen la finca San Martin a la familia Yépez no he podido tener felicidad dentro del predio por la persecución, acoso, amenazas, hostigamiento e intentos de homicidio porque no me permiten los grupos armados ilegales que operan dentro del territorio entrar a mi predio porque las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) lo están haciendo con unos invasores que gozan del fruto producido del predio».
Para atender lo anterior, en la mencionada decisión resolvió,
(…) Agregar al dosier informe rendido por la Unidad Nacional de Protección.
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(…) Asimismo, se solicitará a la Unidad de Restitución de Tierras y a la Agencia Nacional de Tierras para que dentro del término perentorio de diez (10) días siguientes a la notificación del presente proveído realicen el informe conjunto que les fue solicitado a través de auto del 27 de noviembre de 2023.
Solicitar al Juzgado 002 Civil de Restitución de Tierras Del Circuito De Sincelejo – Sucre para que dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación del presente proveído allegue un informe acerca de los avances realizados con respecto a la entrega del predio San Martín» (subraya del texto).
4.2 Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo, comisionado para el cumplimiento de la restitución ordenada en la sentencia de 29 de noviembre de 2021, tras conocer la situación del accionante, quien también expuso ante ese despacho su situación personal y de seguridad, en auto de de 22 de febrero de 2024 resolvió ordenarle al «Comandante de Policía del Departamento de Sucre, realizar un estudio de seguridad al predio San Martín, en aras de garantizar la entrega pacífica del fundo restituido a los beneficiarios de dicho fallo».
5. De la procedencia de este amparo ante la excesiva tardanza.
5.1 Esta Sala, en relación con los eventos en que se alega mora judicial ha determinado la procedencia del amparo cuando los mismos carecen de explicación válida, es decir, cuando se presentan tardanzas «que denotan una abierta y ostensible carencia de defensa, esto es, las que sean el indisimulado producto ‘de un comportamiento desidioso, apático o negligente de la autoridad vinculada, y no cuando ésta obedece a circunstancias objetiva y razonablemente justificadas’ (STC, 29 abr 2011, rad. 2011-00094-01)» (CSJ. STC de 20 sep. 2011, rad. 2011-01853-00, reiterada en STC12897-2019).
Y, en relación con los procesos de restitución de tierras, se destaca que el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, expresamente consagra que la sentencia proferida en ese juicio es de «inmediato» cumplimiento y, en todo caso, el artículo 102 ídem, puntualiza que el funcionario que emitió la decisión mantiene la competencia hasta que se materialicen las órdenes allí dispuestas, permitiéndosele, además, que adopte las medidas necesarias para conseguir la efectividad de sus determinaciones y la protección real de las garantías de los reclamantes.
5.2 Conforme a lo expuesto, la Corte establece que ha pasado un largo tiempo sin que haya tenido lugar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 29 de noviembre de 2021 en punto a lo dispuesto en favor del aquí accionante, quien fue reconocido como segundo ocupante, porque se le ordenó a «la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras y la Agencia Nacional de Tierra teniendo competencia prevalente la primera entidad (Acuerdo 033/2016) (…) entregar[l]e al señor Hugo Sánchez Alquerque un predio equivalente a una Unidad Agrícola Familiar propendiéndose que el mismo este acompañado de un proyecto productivo», pero a la fecha el Tribunal ninguna medida efectiva ha adoptado a fin de impartirle celeridad a esa actuación y lograr que la misma se ejecute.
5.3 De igual modo, se evidencia que la Corporación accionada tampoco ha proferido decisión alguna tendiente a definir lo relativo a las «medidas transitorias» que en múltiples ocasiones ha reclamado el señor Sánchez Alquerque, pues éste, de manera insistente, ha advertido que ya no puede derivar su sustento del predio ocupado por los motivos de seguridad que antes fueron referidos y que sustentan las medidas que la Unidad Nacional de Protección decretó en su favor, por lo que pretende conseguir «el pago del arriendo mensual o anual de una UAF que garantice el mínimo vital [suyo y de su familia] mientras surte el cumplimiento de (…) [lo] ORDENADO por el Honorable Tribunal», sin embargo, esa Corporación sin proferir ninguna orden sobre el particular, se ha limitado a requerir a la Unidad de Restitución de Tierras y a la ANT para que señalen «las gestiones realizadas para la entrega de las medidas de atención».
5.4 Tal demora, además de restringir el efectivo acceso a la administración de justicia, le ha generado cargas desproporcionadas e injustas a Hugo José Sánchez Alquerque, pues, aunque éste ha acudido ante el Tribunal Superior en varias oportunidades y, desde el 14 de febrero de 2023 viene manifestando las dificultades en la asignación de una UAF por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la necesidad de lograr «medidas transitorias» como las anotadas por las dificultades que se han presentado en materia de seguridad para obtener su sostenimiento y el de su familia, no ha conseguido resolver su situación, incertidumbre que se agrava si se tiene en cuenta, como antes se expuso, las condiciones de vulnerabilidad de quienes son reconocidos como segundos ocupantes.
Al punto es necesario tener presente que en la sentencia de 29 de noviembre de 2021 se le reconoció la calidad de segundo ocupante porque se evidenció que «el señor Hugo no cuenta con un empleo formal y que los cultivos de yuca, ñame, guineo y de árboles frutales (…) contribuyen a la seguridad alimentaria de la familia», además no se encontraron bienes a su nombre ni su inclusión en programas de reforma agraria o adjudicación de tierras y menos la asignación de subsidios de vivienda.
6. Sobre la falta de diligencia del Tribunal para materializar el cumplimiento de sus órdenes.
6.1 Debe advertirse que, si bien el Tribunal Superior de Cartagena ha dictado varias providencias con posterioridad a su fallo para, en términos generales, requerir a la la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a la Agencia Nacional de Tierras para establecer el cumplimiento de sus órdenes respecto del accionante, tales amonestaciones no han tenido ninguna efectividad, ni han garantizado los derechos del aquí solicitante a causa de la falta de diligencia del mismo Tribunal Superior.
6.2 En efecto, se observa que, en cuanto hace a la efectiva entrega de la UAF que ordenó en favor del actor en la sentencia de 29 de noviembre de 2021 el Tribunal Superior se limitó a requerir a las citadas autoridades a partir del auto de 31 mayo de 2023 y, aunque sólo recibió la información de la ANT, quien en múltiples oportunidades señaló que en sus competencias solo estaba la de disponer la inclusión del actor en el registro de «Sujetos de Ordenamiento (RESO) en la categoría de solicitante de ACCESO A TIERRA O FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD A TÍTULO GRATUITO», lo que había hecho desde el 18 de mayo de 2023, la Corporación continuó insistiendo en requerimientos a la ANT y a la Unidad de Restitución de Tierras, señalando que eventualmente daría apertura «del respectivo trámite sancionatorio», pero sin adoptar medidas de fondo al respecto, porque se observa que la UAEGRTD sólo hasta el 19 de diciembre de 2023 atendió sus llamamientos y demostró que respondió los «derechos de petición» que le formuló el accionante, en el sentido de manifestar que había adelantado un trámite para la compra de un terreno, pero que los oferentes habían desistido de la venta desde el 10 de noviembre de 2022, quedando a la espera de un «listado de predios con disponibilidad para la zona de interés» que en un futuro expediría la Sociedad de Activos Especiales -SAE-.
6.3 Frente a lo anterior, el Tribunal Superior en lugar de determinar si en realidad existió por parte de las citadas autoridades la debida diligencia para conseguir el predio ordenado para el accionante en el marco de sus competencias, evaluar las gestiones adelantadas de estar acreditadas, y lo relativo al silencio de la Unidad de Restitución de Tierras en cuanto a la «noticia el ofrecimiento de venta de una UAF, ubicada en la Vereda La Chaguala de Ovejas, jurisdicción del Municipio de Ovejas-Sucre» que se le puso en conocimiento con autos de 27 de noviembre y 15 de diciembre de 2023, junto con los documentos que aportó el accionante sobre el predio, optó, de nuevo, por requerir a esas entidades el 16 de febrero de 2024 para que indicaran «sobre las gestiones realizadas para la entrega de las medidas de atención ordenadas en favor del señor Hugo Sánchez Alquerque e indique un término razonable para su cumplimiento», cuestión que, de acuerdo con el link del expediente remitido, aún no ha sido atendida.
6.4 Lo anterior evidencia que el mismo Tribunal Superior en quien ha suscitado la dilación del proceso en cuanto al cumplimiento de lo ordenado en favor del accionante, porque además de los requerimientos señalados, no ha adoptado ninguna medida efectiva en aras de lograr cumplir con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 que determina, expresamente, que el funcionario que conoció del proceso de restitución de tierras, mantendrá la competencia del juicio hasta la materialización de sus órdenes.
Debe anotarse que el Tribunal Superior cuenta con poderes instructivos y correccionales para lograr la ejecución de sus decisiones (artículo 44 del Código General del Proceso), de los cuales no ha hecho uso y, además, está habilitado para dictar todas las medidas que «garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias» (artículo 102, Ley 1448 de 2011), sin embargo, ninguna gestión en ese sentido ha sido agotado, pese a las solicitudes que el accionante lleva formulando por más de un (1) año, motivo por el cual, el amparo será concedido.
7. Sobre la inobservancia de las «medidas transitorias» reclamadas por el accionante.
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7.1 Como antes se indicó, el Tribunal Superior de Cartagena en sus múltiples requerimientos le pidió información a la ANT y a la Unida de Restitución de Tierras sobre la implementación de las anotadas medidas que, de acuerdo con las varias solicitudes formuladas por el solicitante, se dirigen a conseguir un subsidio para el pago de un arriendo en otro predio, porque el que ocupa y es materia de restitución, ya no permite su explotación para su subsistencia y la de su familia puesto que, según sus denuncias, parte del mismo está ocupado por grupos al margen de la ley que lo han amenazado.
7.2 Sobre lo anterior, es forzoso señalar que el Tribunal Superior ha desconocido sus propias órdenes y las atribuciones que legalmente existen para la adopción de medidas para proteger a los segundos ocupantes.
Frente a lo primero, se recuerda que la única medida que dispuso en la sentencia en favor del accionante consistió en ordenarle a «la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras y la Agencia Nacional de Tierra teniendo competencia prevalente la primera entidad (Acuerdo 033/2016) (…) entregar[l]e al señor Hugo Sánchez Alquerque un predio equivalente a una Unidad Agrícola Familiar propendiéndose que el mismo este acompañado de un proyecto productivo», actuación que como atrás se expuso no ha sido atendida. Por tanto, de ningún modo estaba habilitado el Tribunal Superior para requerir a las citadas autoridades a fin de que le indicaran lo sucedido con «medidas de atención» para el accionante, ya que, se insiste, estas no han sido ordenadas judicialmente y, en consecuencia, ninguna obligación actual existe para su aplicación.
Se destaca que el vigente Acuerdo 33 de 2016, por el cual «se establecen medidas de atención a segundos ocupantes, así como el procedimiento para su aplicación, en cumplimiento de lo dispuesto en las órdenes emitidas de Jueces o Magistrados de Restitución de Tierras», así como el reciente artículo 91A de la Ley 1448 de 2011 expresamente prevén que son los funcionarios judiciales los encargados de reconocer la calidad de segundos ocupantes de quienes la alegan y disponer las medidas necesarias para su atención, previendo el artículo 1º del citado Acuerdo, que éstas «pueden ir desde el otorgamiento de tierras, proyectos productivos, gestión de priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda y remisión del caso a la autoridad competente para la formalización de la propiedad rural, hasta el pago en dinero, cuando sea el caso, las cuales se sustentan en el grado de vulnerabilidad y dependencia que se tiene con el predio que fue solicitado en restitución», además, señala que serán «atendidas las personas naturales que en virtud de providencia judicial proferida por los Jueces o Magistrados de Restitución de Tierras, hayan sido reconocidos como segundos ocupantes y ordenada su atención mediante una de las medidas previstas en el presente acuerdo».
7.3 Por tanto, en este aspecto también surge evidente la vulneración de los derechos del accionante, puesto que pese a sus múltiples solicitudes, ninguna decisión ha proferido frente a las «medidas transitorias» que ha reclamado, siendo de su competencia analizar la problemática descrita por el solicitante y su situación de vulnerabilidad, a fin de dictar medidas idóneas en aras de remediar las dificultades que tantas veces ha puesto de presente y que lesionan sus derechos fundamentales como segundo ocupante ya reconocido.
8. Conclusión.
El amparo solicitado por el señor Hugo José Sánchez Alquerque será concedido, debido a la vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia en que incurrió la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cartagena, pues se ha abstenido injustificadamente de i) determinar la apertura del incidente de incumplimiento a la orden que emitió en la sentencia de 29 de noviembre de 2021 en favor del accionante, analizando las respuestas de las entidades obligadas y lo anteriormente señalado y, ii) nada ha resuelto sobre las «medidas transitorias» reclamadas por el accionante en múltiples oportunidades.
Se advierte que la tardanza en la que ha incurrido el Tribunal Superior para adoptar las determinaciones antes indicadas contraría «el plazo razonable» en el que deben desatarse controversias como la presente, por tanto, como lo ha indicado esta Sala siguiendo a la Corte Constitucional,
(…) la carencia de una solución de fondo que resuelva el asunto jurídico planteado (…), desconoce la seguridad jurídica y su derecho a que se resuelva la situación. La irrazonabilidad del plazo dentro de un proceso frustra el acceso a la administración de justicia en el componente del derecho a obtener una decisión judicial. No basta con estar en presencia de una autoridad judicial, es indispensable que ella resuelva la situación para que haya pleno acceso a la jurisdicción –SU-0394 de 2016-».
Recuérdese, al juez cognoscente, como encargado de la dirección del proceso judicial, le asiste el deber de velar por su rápida solución con celeridad y diligencia, adoptando las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del decurso, por lo tanto, será responsable por las demoras que ocurran por el incumplimiento a ese mandato, tal como lo preceptúa el numeral 1° del artículo 42 del Código General del Proceso.
Los términos previstos en el estatuto procesal civil no constituyen una formalidad. Se trata de una búsqueda de la justicia material para los administrados y justiciables en el Estado Constitucional de Derecho, de modo que los juicios no se deben someter a plazos interminables, de nunca acabar» (CSJ. STC10084-2021, entre otras).
9. Así las cosas, se concederá la acción de tutela para que el Tribunal Superior accionado analice y determine la procedencia de disponer la apertura de un incidente de cumplimiento de fallo, en cuanto a la orden emitida en favor del accionante, revisando lo expresado en esta providencia y, además, se pronuncie con suficiencia sobre la procedencia de las «medidas transitorias» requeridas por el actor como segundo ocupante, disponiendo lo que estime pertinente según lo obrante en el proceso cuestionado.
10. En consecuencia, el amparo prospera.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONCEDER la acción de tutela promovida por Hugo José Sánchez Alquerque.
SEGUNDO: ORDENAR a la Magistrada Laura Elena Cantillo Araujo de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena, o quien actúe como tal, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, adopte una decisión en la que analice y determine la procedencia de disponer la apertura de un incidente de cumplimiento de la sentencia de 29 de noviembre de 2021, en cuanto a la orden proferida en favor del accionante, conforme a lo expresado en esta providencia y, además, se pronuncie con suficiencia sobre la procedencia de las «medidas transitorias» requeridas por el actor como segundo ocupante, de acuerdo con lo expuesto en esta decisión. Por secretaría, remítasele copia de la misma.
TERCERO: Infórmese a los interesados por el medio más expedito, y, de no impugnarse este fallo, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA
Presidente de Sala
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HILDA GONZÁLEZ NEIRA
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
(Ausencia justificada)
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Radicación nº 11001-02-03-000-2024-00679-00