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LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC521-2018
Radicación n.º 11001-22-03-000-2017-03060-01
(Aprobado en sesión de veinticuatro de enero de dos mil dieciocho)
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018)
Decídese la impugnación formulada frente a la sentencia dictada el 30 de noviembre de 2017, por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la tutela promovida por Jairo Espocito Hernández contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, trámite al que fueron vinculadas la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial y la Oficina Jurídica de la Policía Nacional.
1. ANTECEDENTES
1. El accionante solicita la protección de los derechos al trabajo y petición, presuntamente quebrantados por la autoridad querellada.
2. Sostiene, como base de su reclamo, en síntesis, lo siguiente (fls. 36 a 43):
Se vinculó a la Policía Nacional, desde el 3 de diciembre de 1989 hasta el 21 de octubre de 2016, fecha en la cual fue retirado del servicio activo, por solicitud propia.
Al ostentar el título de abogado, durante los últimos dos años de prestación del servicio en la entidad, se desempeñó como revisor y sustanciador en el Grupo de Procesos Disciplinarios de esa institución.
El día 18 de octubre de 2017, presentó derecho de petición ante el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, solicitando concepto acerca de su posible inhabilidad para litigar en algunas oficinas de control disciplinario interno de la mencionada institución y en las jurisdicciones contencioso administrativa y penal militar; en atención a la dependencia en que laboró antes de su retiro.
Esa solicitud le fue contestada a través de oficio Nº PSD17-656 de 24 de octubre de 2017, donde se le manifestó que esa corporación no tenía competencia para resolver su consulta.
En el mismo sentido, la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial, mediante comunicación Nº OAIO17-889 de 7 de noviembre de 2017, le hizo saber que “(…) no tiene dentro de sus funciones la de servir como órgano de consulta jurídica (…)”, remitiendo por competencia la petición a la Policía Nacional.
1.1. Respuesta de los accionados y vinculados
1. La magistrada auxiliar de la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial, expuso las funciones que tiene el Consejo Superior de la Judicatura conforme a las normas legales y constitucionales vigentes y a la jurisprudencia constitucional en la materia, y, con base en ello, pidió desestimar el resguardo (fls. 48 a 50).
2. La Presidencia de la Sala Disciplinaria del citado ente jurisdiccional, pidió negar el amparo, tras sostener que las pretensiones del accionante
“(…) no están llamadas a prosperar, por cuanto los fundamentos en que sustenta la presunta vulneración a sus derechos fundamentales no son ciertos, pues contrario a sus afirmaciones se observa que esta Presidencia, dio respuesta oportuna y de fondo a la referida solicitud, al poner en conocimiento las funciones de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias y como consecuencia trasladar la misma a quien podría contribuir con su efectiva [contestación], no pudiendo ir más allá de lo permitido por la ley (…)” (fls. 56-57).
3. La Oficina Jurídica de la Policía Nacional guardó silencio.
1.2. La sentencia impugnada
Negó la salvaguarda al no observar que por parte de las entidades convocadas:
“(…) se haya transgredido el derecho fundamental de petición del accionante, por cuanto a él se informó y se le explicó por qué no era viable resolver su consulta, situación ante la cual se dio traslado de ésta a la Policía Nacional, acatándose así lo previsto en los artículos 14 y 21 de la Ley 1755 de 2015, normas que hacen alusión al término para resolver reclamaciones y la facultad que tiene la institución de remitir el escrito a la autoridad competente (…)” (fls. 63 a 66).
1.3. La impugnación
La formuló el accionante señalando que la legislación aplicable constitucional y administrativa, no precisa “(…) ninguna distinción frente a qu[é] autoridad estaba exenta de emitir conceptos solicitados en ejercicio del derecho de petición, y como el legislador no lo hizo, no le está permitido al intérprete realizar tal distinción (…)”.
Agregó que aun cuando la Policía Nacional ya emitió concepto jurídico con relación a su posible inhabilidad, esa respuesta “(…) carece de validez frente al caso concreto, por cuanto ya no [es] policía hace más de un año (…)” (fls. 95 a 98.).
2. CONSIDERACIONES
1. En torno al derecho de petición, esta Sala ha reiterado su carácter fundamental por expreso reconocimiento del artículo 23 de la Constitución Política. Esa garantía se concreta en la posibilidad de presentar demandas respetuosas a las autoridades para obtener respuestas oportunas, completas y adecuadas. Éstas deben corresponder a lo solicitado y notificarse en los precisos plazos establecidos por la ley1; sin que ello implique, el acogimiento del fondo del asunto, por cuanto el ordenamiento constitucional no encarga necesariamente acceder en forma positiva a lo peticionado, pero sí, responder tempestiva, clara, concreta y congruentemente lo impetrado.
En relación con lo anterior, esta Sala ha adoctrinado:
“(…) (i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado (…)”2.
2. En el caso subexámine, se evidencia que el gestor elevó petición ante el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, solicitando concepto jurídico con el objeto de aclarar la existencia de una posible inhabilidad para litigar en asuntos disciplinarios ante algunas oficinas de control interno de la Policía Nacional y en el ámbito de las jurisdicciones contencioso administrativa y penal militar; por haber revisado y sustanciado procesos de esa naturaleza durante su servicio en la mencionada institución.
Al respecto, el referido órgano colegiado, a través de oficio Nº PSD17-656 de 24 de octubre de 2017, puso en conocimiento del aquí actor que no tenía competencia para para resolver su consulta, precisando que ésta se limita
“(…) a examinar la conducta de los abogados y funcionarios judiciales que pueden estar incursos en alguna de las faltas disciplinarias establecidas en la ley aplicable para cada caso; además de resolver conflictos de competencia entre diferentes jurisdicciones, sin tener asignada función alguna como órgano de consulta (…)” (fls. 4 a 6).
Finalmente, a través de oficio Nº S-2017-059186 de 29 de noviembre de 2017, la Secretaría General de la última institución mencionada, emitió concepto dando contestación al problema jurídico planteado por el peticionario, desarrollando el alcance de la prohibición para que exservidores públicos gestionen intereses privados, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, aduciendo:
“(…) la norma subexámine es clara al señalar in genere que el servidor público que ha roto su vínculo con la entidad, no puede proceder a prestar a título personal ni por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo; así como tampoco y con mayor énfasis, en aquellos asuntos concretos de los cuales tuvo conocimiento en ejercicio de sus funciones, lo que edifica un marco complejo situacional que genera inhabilidad especial in lato sensu de una parte e inestrictu sensu de otra”.
“(…) Así las cosas existe una clara restricción de tipo normativo que imposibilita al funcionario para ejercer su profesión, per se o por interpuesta persona en los términos ut supra enunciados, aspectos que al estar relacionados con políticas de transparencia y lucha contra la corrupción, permiten la preservación de los principios constitucionales de la función pública contenidos en el artículo 209 constitucional, amparando de igual forma los intereses estatales frente a todas aquellas injerencias que pueden llegar a afectar negativamente la dinámica normal de las instituciones”.
3. Prima facie, la contestación otorgada se observa satisfactoria, pues la Policía Nacional resolvió los cuestionamientos formulados por el señor Jairo Espocito Hernández, dirigidos a dilucidar si estaba incurso o no en una posible inhabilidad para litigar en asuntos disciplinarios relacionados con la misma entidad; precisando que del sentido de la normatividad aplicable, se deriva sin ambages que dada su vinculación previa con la aludida institución, no hay lugar a interpretación jurídica distinta a colegir que el aquí actor se encuentra imposibilitado legalmente para adelantar las gestiones en comento.
Es pertinente memorar, el derecho fundamental de petición no implica aceptar las demandas de los interesados.
4. Resta señalar, siguiendo los derroteros de la Convención Americana de Derechos Humanos3 y su jurisprudencia, no se otea vulneración alguna a la preceptiva de la misma ni tampoco del bloque de constitucionalidad, que ameriten la intervención de esta Corte para declarar inconvencional la actuación atacada.
El convenio citado resulta aplicable por virtud del canon 9 de la Constitución Nacional, cuando dice:
“(…) Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)”
Complementariamente, la regla 93 ejúsdem, dispone:
“(…) Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.
“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”.
E, igualmente, el mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados de 19694, debidamente adoptada por Colombia, según la cual: “(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)”5.
5. De acuerdo a lo discurrido, se confirmará la providencia examinada.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Con aclaración de voto
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Con aclaración de voto
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Con aclaración de voto
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
STC521-2018
Radicación nº. 11001-22-03-000-2017-03060-01
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el debido respeto, me permito aclarar mi voto en la decisión que ha tomado la Sala en la tutela de la referencia, por cuanto a pesar de acompañar el sentido de la providencia, considero innecesario que en todos los casos, se incluya un párrafo genérico, hablando del control de convencionalidad y del derecho de los tratados, cuando los derechos que se pretende proteger o que en cada caso se protegen o no, nada tienen que ver con el bloque de constitucionalidad que se forma, de acuerdo con el artículo 93 de nuestra Constitución Política, cuando existen derechos humanos protegidos en tratados internacionales celebrados, acogidos o aprobados por Colombia, los cuales prevalecen sobre el derecho interno para efectos de su protección constitucional formando con dicha constitución un todo protegible.
Y mi aclaración en nada se dirige a que se desconozcan esos derechos o que no se utilicen las herramientas superiores y más eficaces para la defensa de los derechos fundamentales. Por el contrario, me preocupa que la introducción de un discurso genérico en todas las sentencias sin aplicación práctica y verificación efectiva, puede tener los efectos contrarios y conducir a la trivialización de una herramienta importante en la protección de los derechos constitucionales, si tenemos en cuenta que no se trata simplemente de enunciar un control de manera lapidaria y automática sino de aplicarlo efectivamente en cada caso donde haga falta su uso, que no es siempre, porque creo que existen muchas solicitudes de amparo que pueden obtener resultados positivos con el mero derecho nuestro, ya sea el legislativo o el constitucional, sin que para nada haga falta hacer uso de los tratados, y otras veces porque no siempre existen tratados que contengan el derecho invocado por el ciudadano demandante de protección.
No es mi interés polemizar sino por el contrario, simplificar la forma de enfrentar en cada caso cada vulneración alegada con el derecho reclamado y si llenamos las providencias de teorías, las hacemos más complejas y menos comprensibles para los ciudadanos que son los destinatarios de ellas y de la didáctica que conllevan. Tampoco niego que en unos casos es necesario teorizar respecto de ciertos hechos o situaciones que se refieren a la protección solicitada, como cuando se requiere invocar los tratados para proteger unos derechos que no aparecen muy diáfanos en nuestra legislación o que han avanzado más en otros países, allí, bienvenida toda la teoría sobre los tratados y sobre la convencionalidad, pero para cada caso particular y adaptada a los hechos, no pegada en todas las tutelas para hacer creer que en todos los casos se necesita hacer el mencionado control, pues considero que se llega a éste cuando existen choques de legislación entre la interna y el respectivo tratado , yendo éste más allá en la protección No de manera general.
Además, porque esa trivialización del bloque de constitucionalidad sin entrar efectivamente a confrontarlo, nos puede llevar a contradicciones, o casos en que se invoca o se incluye en la tutela y efectivamente no se hace el control.
No desconozco el esfuerzo y el interés del ponente por los temas del derecho internacional de los derechos humanos, el cual admiro y comparto, pero si lo limitamos a lo estrictamente necesario nos puede generar mejores frutos en favor de los sujetos especialmente protegidos.
Es cierto que existen tendencias a las inclusión de los derechos humanos en las constituciones y que eso constituye garantía de su eficacia, pero no necesariamente de su fundamentalidad y de su protección como derechos naturales, pues la mayoría de las constituciones advierten que la lista de esos derechos no es taxativa y que pueden existir muchos otros que alcancen esa categoría y protección como tales aunque la constitución no los contenga, e incluso aunque no existan en ningún tratado internacional. Pero eso no le quita validez a la teoría del bloque de constitucionalidad y del control de convencionalidad. Es una herramienta válida y útil que no se puede desprestigiar usándola mal, o diciendo que se usa sin hacerlo, solo enunciándola.
Es cierto que fue la Constitución de 1991 la que ordenó la constitucionalización de los derechos humanos, y que antes de ella no se aplicaban aunque estuvieran inscritos en tratados internacionales aprobados por Colombia, caso de los derechos laborales incluidos en convenciones de la OIT, pero además existían teorías que negaban valor a los tratados por encima de la constitución interna de cada país, pero cada día con mayor intensidad se va superando ese desconocimiento con fundamento en la práctica de su aplicación, pero no basta mencionar de manera automática la teoría sino ejercer la aplicación práctica. Por eso reclamo que no se inserte un párrafo vacío sino que se aplique con toda atención en los casos en que sea necesario con todo el tiempo y el espacio que el tema necesite, para defender los derechos humanos no solo desde el punto de vista de la constitución sino también desde la prevalencia de las normas internacionales que regulan esos derechos.
Lo que trae el párrafo cuya inclusión critico no es falso, pero trivializa el tema. Es cierto que la Constitución de 1991 acogiendo tendencias internacionales del derecho da un tratamiento especial al derecho internacional de los derechos humanos, que fue acogido de manera certera al crear lo que se conoce doctrinariamente como “el bloque de constitucionalidad”, que permitió una incorporación fuerte del derecho internacional de los derechos humanos en la práctica jurídica del constitucionalismo, dando poder vinculante a la teoría internacional de los derechos humanos, y no solo en acciones constitucionales sino en todo el derecho ordinario, pues la constitución es la norma de normas.
Por eso mi aclaración no es una oposición a que se haga control de convencionalidad que veo no solo útil sino necesario, sino a que cuando se incluya su teoría en las providencias sea porque verdaderamente se necesite y efectivamente se haga, y de esa forma no se vuelva una operación automática de inclusión de un tema que se vuelve vanal y sin aplicación práctica en la defensa de los derechos.
Con todo respeto y acatamiento
ALVARO FERNANDO GARCIA RESTREPO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
Radicación n.° 11001-22-03-000-2017-03060-01
Aunque comparto la decisión adoptada por la Honorable Sala, dado el acierto en su motivación, respetuosamente aclaro mi voto con el exclusivo propósito de resaltar que se torna innecesario en el ejercicio jurisdiccional cotidiano, incluir de forma genérica y automática una mención sobre el ejercicio del denominado «control de convencionalidad».
Ciertamente, de conformidad con la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, surge, entre otros deberes, el imperativo para sus jueces de examinar ex officio, en sus decisiones, la vigencia material de lo pactado.
De esta manera, el «control de convencionalidad» comporta una actitud de consideración continua que deberá acentuarse y manifestarse expresamente, tan solo en aquellos pronunciamientos donde se advierta comprometido o amenazado «el efecto útil de la Convención»6, lo cual acontecerá en los eventos donde pueda verse «mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos»7; todo lo cual resulta ajeno al presente caso.
En los anteriores términos dejo fundamentada mi aclaración de voto con comedida reiteración de mi respeto por la Honorable Sala de Casación Civil.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO
Con mi acostumbrado respeto hacia los magistrados que suscribieron la providencia, me permito exponer las razones por las cuales debo aclarar mi voto en el presente asunto.
En lo que concierne a la afirmación que se hizo al fginal del fallo acerca del control de convencionalidad, considero que esa creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el marco de un sistema cuya naturaleza es subsidiaria y complementaria como lo es el sistema interamericano de protección de derechos humanos, no tiene aplicación general en todas las controversias en que estén involucrados derechos fundamentales.
Particularmente, en los casos en los que las garantías superiores sobre las cuales versa la queja, se encuentran reconocidas y suficientemente garantizadas en el derecho interno, no estimo necesario dar aplicación a la indicada figura, cuya utilidad, en mi criterio, se restringe a los eventos de ausencia de regulación, déficit de protección a nivel de las normas nacionales, o una manifiesta disonancia entre estas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
A mi juicio, las controversias en que no se presente tal desarmonía en la normatividad protectora, ni falta de garantía constitucional y legal de los derechos involucrados, como sucede en la acción de tutela de la referencia, en la cual esas prerrogativas están consagradas en la Constitución Política y en preceptos legales que se ocupan específicamente de reconocerlas y señalar la forma en que pueden hacerse efectivas ofreciéndoles un adecuado marco jurídico de protección, es inane el control de convencionalidad al que se alude.
De los señores Magistrados,
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado
1La sentencia C-818 de 2011 declaró inexequibles los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 relativos al derecho de petición y, sobre la materia, recientemente se promulgó la Ley 1755 de 2015.
3 Pacto de San José de Costa Rica, firmado el 22 de noviembre de 1969 y aprobado en Colombia por la Ley 16 de 1972.
4 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969.
5 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985.
6 CIDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) contra Perú. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158, párrafo 128.
7 CIDH. Caso Heliodoro Portugal contra Panamá. Sentencia de enero 27 de 2009. Serie c No. 186, párrafo 180.