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AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC1921-2017
Radicación n° 18001-22-08-002-2016-00419-01
(Aprobado en sesión de quince de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 13 de diciembre de 2016 por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, en la acción de tutela promovida por Dorian Gilberto Núñez Gutiérrez contra la Dirección General de la Policía Nacional y el Grupo de Reubicación Laboral, Retiros y Reintegros de la misma institución.
ANTECEDENTES
1. El gestor reclamó la protección de sus derechos fundamentales «al debido proceso, [a]l mínimo vital y móvil, al trabajo, a la estabilidad laboral reforzada [y] a la seguridad social, así como los de [sus] hijos, [su] compañera y [su] señora madre», presuntamente vulnerados por las autoridades acusadas con ocasión de la actuación que dio lugar a la Resolución No. 5863 de 9 de septiembre de 2016, por medio de la cual la Policía Nacional ordenó su retiro del servicio activo por disminución de la capacidad psicofísica, sin derecho a reubicación laboral.
2. Del escrito de tutela y la actuación surtida se advierte que la situación fáctica que soporta el ruego constitucional es la que así se sintetiza:
2.1. El accionante ingresó a la Policía Nacional el 6 de febrero de 2006 como auxiliar, continuó vinculado como alumno y luego como «policía de nivel ejecutivo».
2.2. Sostuvo el quejoso que con ocasión del servicio, el 1º de septiembre de 2010 participó en un «desplazamiento de personas del EMCAR DECAQ al municipio de El Paujil, Inspección de Río Negro, para dar cumplimiento a una [o]rden de [s]ervicios emanada por el COMAN – COSEC – PLANE – 38 TOMA A LA LOCALIDAD MUNICIPIO DE PAUJIL», intervención en la que «sufr[ió] un atentado terrorista, donde fallecieron 14 compañeros», situación ésta por la que, posteriormente, le fue diagnosticado «trastorno de stress postraumático».
2.3. Afirmó el censor que desde esa data «fu[e] asignado a actividades administrativas, las cuales desempeñ[ó] con idoneidad, eficiencia y compromiso».
2.4. Debido al trastorno dictaminado al actor, el 22 de diciembre de 2014, mediante Acta de Junta Médico Laboral No. 3613, fue calificado con incapacidad permanente parcial, pérdida de la capacidad laboral del 12.50% y patología no imputable al servicio sino a «[e]nfermedad [g]eneral/[c]omún», disponiéndose que era «no apto» pero dándose concepto favorable de «reubicación… por su capacidad laboral residual permitiendo continuar ejerciendo labores en el área administrativa, hasta completar términos para asignación de retiro». (Folios 38 a 44, cuaderno 1)
2.5. Señaló el tutelante que impugnó el índice de lesión y la calificación de origen de la enfermedad asignados por la Junta Médico Laboral; la alzada la desató el Tribunal de Revisión Militar y de Policía en decisión de 2 de agosto de 2016, Acta No. TML 15-1-535 TML16-1-390 MDNSG-TML- 41.1, en la que resolvió (i) mantener el porcentaje de disminución de la capacidad laboral; (ii) precisar que el origen de la afectación era de tipo profesional, por causa y con ocasión del servicio; y (iii) modificar el concepto de reubicación dado por el a-quo, consignando que «[n]o se recomienda reubicación laboral por presentar patología mental». (Folios 45 a 49, cuaderno 1)
2.6. Con fundamento en la conclusión del Tribunal Médico, la Dirección General de la Policía Nacional expidió la Resolución No. 05863 de 9 de septiembre de 2016, en la que dispuso retirar del servicio al censor, por disminución de su capacidad psicofísica; frente a la cual el quejoso formuló reposición, la que le fue despachada adversamente, por improcedente. (Folios 51 y 52, cuaderno 1)
2.7. Expresó el inconforme que con las decisiones referidas en los dos numerales precedentes se quebrantaron sus garantías de primer orden, especialmente porque el Tribunal Médico hizo «más gravosa la situación inicial», desconociendo el principio de la «non reformatio in pejus», dado que a pesar de que la Junta Médica, en primera instancia, dispuso su reubicación laboral, y que él impugnó solamente la calificación del origen de la pérdida de la capacidad y el porcentaje de ésta, aquélla autoridad terminó modificando el concepto favorable de reubicación, sin tener competencia para ello, al no hallarse tal aspecto entre las reclamaciones planteadas.
2.8. Adicionó que tenía a su cargo a su madre, a su hijo menor de edad y a su compañera permanente, última que actualmente estaba embarazada; y que los únicos ingresos de su núcleo familiar eran los que él percibía como patrullero de la Policía Nacional. (Folios 1 a 23, cuaderno 1)
3. Los convocados guardaron silencio frente a la solicitud de resguardo.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a quo constitucional denegó el amparo dirigido contra la decisión de retirar del servicio activo de la Policía Nacional al actor, adoptada mediante Resolución No. 05863 de 2016, al considerar que el tutelante, para controvertir dicho acto administrativo, contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de la cual, incluso, podía solicitar la suspensión provisional de aquella determinación.
Sin embargo, concedió la salvaguarda en lo referente al derecho a la salud, afirmando acoger «lo expuesto por [esta] Corte… en la sentencia STL1044-2014, …en cuanto a la obligación que le asiste al Estado de garantizar el suministro de la atención médica que requieren los ex miembros de la Fuerza Pública para el tratamiento de las enfermedades adquiridas por causa o con ocasión del servicio»; por lo que ordenó a la Dirección General de la Policía Nacional que:
…realice las gestiones pertinentes a efectos de que se restablezca de manera inmediata y por el tiempo que sea necesario, la prestación de atención médica requerida para el tratamiento de las afecciones derivadas de las lesiones y enfermedades que sufrió… [el accionante] durante la prestación del servicio. (Folios 173 a 182, cuaderno 1)
LA IMPUGNACIÓN
El gestor opugnó el anterior fallo mostrándose inconforme con la denegación del resguardo frente a su solicitud de reintegro, insistiendo en los argumentos expuestos en la demanda de tutela y enfatizando que ya en el pasado había sido reubicado, «precisamente por [sus] afecciones de salud». (Folios 189 a 206, cuaderno 1)
CONSIDERACIONES
1. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico concebido para proteger los derechos fundamentales, cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las autoridades públicas y, en determinadas hipótesis, de los particulares, cuya naturaleza subsidiaria y residual no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
3. En cuanto al postulado señalado a espacio, como ya ha tenido la oportunidad de reseñarlo la Sala, la jurisprudencia constitucional ha indicado que:
…La prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica. De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa…
De tal manera que, cuando el administrado interpone un recurso en agotamiento de la vía gubernativa (reposición o apelación), mediante el ejercicio del derecho de petición, se limita el poder decisorio de la Administración, de tal manera que no puede fallar más allá ni por fuera de lo solicitado, pues dicha actuación constituiría una clara vía de hecho por desconocer los derechos constitucionales al debido proceso y a la prohibición de la no “reformatio in pejus”. (CC T-033/02, citada en STC330-2015, 27 en., rad. 2014-00665-01).
4. Ahora, de cara al caso concreto, se tiene que, en principio, mediante concepto emanado de la Junta Médica Laboral de la Policía Nacional, Acta No. 3613 de 22 de diciembre de 2014, se calificó al accionante, por la afección de «trastorno de stress postraumático», con incapacidad permanente parcial, disminución de su capacidad laboral del 12,50%, patología de origen común, señalando que no era apto para el servicio, pero recomendando su reubicación laboral en «labores en el área administrativa, hasta completar términos para asignación de retiro». (Folios 34 a 36, cuaderno 1)
Inconforme con lo anterior, el demandante impugnó el índice de disminución mencionado y la calificación del origen de ésta como común, sosteniendo que la patología adquirida se dio «en el servicio como consecuencia del combate», dado que «el hecho que obra como causa directa del daño, consistió en un ataque del enemigo en una misión de mantenimiento del orden público», por lo que exigió la modificación de «la calificación del origen de la pérdida de capacidad laboral… [y] [d]el porcentaje de [ésta]». (Folios 38 a 44, cuaderno 1)
Luego, al resolver la anterior reclamación, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en la referida Acta de 2 de agosto de 2016, No. TML 15-1-535 TML16-1-390 MDNSG-TML- 41.1, mantuvo el porcentaje de disminución de la capacidad laboral, precisó que la afectación era de tipo profesional que no común, por causa y con ocasión del servicio, y modificó lo referente a la reubicación laboral dispuesta por el a-quo, consignando que la misma no se recomendaba por «presentar [el calificado] patología mental». (Folios 45 a 49, cuaderno 1)
En ese orden, es evidente que el aludido Tribunal Médico pasó por alto los límites de su competencia, pues se ocupó de un aspecto concreto que no fue objeto de la alzada sometida a su conocimiento, esto es, lo referente al concepto favorable de reubicación que había dado la Junta Médico Laboral; y al modificar tal decisión del a-quo para, en su lugar, señalar que no era dable la reubicación del quejoso, sin duda alguna, hizo caso omiso tanto al principio que proscribe la reforma en perjuicio como al carácter rogado de su atribución; lo último acorde con lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1796 de 2000, el cual enseña que «conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones», aparte normativo que como ya lo ha dicho esta Corporación, «ha de entenderse en el marco que determine el alcance de la impugnación». (STC330-2015, 27 en., rad. 2014-00665-01).
Lo dicho, sin más, impone la concesión del resguardo suplicado, no sólo como mecanismo transitorio sino definitivo, ante la evidente vulneración de los derechos fundamentales del accionante, relievando que la disminución de su capacidad laboral, calificada y determinada por la Policía Nacional, le da la condición de sujeto de especial protección, lo que resulta suficiente para concluir que, en este específico asunto, no resulta exigible al afectado el previo agotamiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al acto que dispuso su retiro del servicio; máxime porque con su desvinculación de la Policía Nacional se afectó no sólo su mínimo vital sino el de todo su núcleo familiar, conformado por su madre, su hijo menor edad y su cónyuge permanente, última que actualmente está embarazada, sin que la parte accionada trajera a esta trámite prueba en contrario respecto al estado de salud del quejoso y la difícil situación económica que afronta.
En un caso de contornos similares al de ahora, el cual resulta aplicable a la situación propuesta, en el que el Tribunal Médico también dispuso la no reubicación del reclamante, dejó dicho la Sala, en punto a la no exigencia del presupuesto de la subsidiariedad y la especial protección constitucional de la que gozaba el allí accionante por la disminución del 10% de su capacidad laboral, que:
…como quiera que la aludida circunstancia, en principio, puede ser ventilada en proceso ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, se dilucidará si en este asunto es procedente o no la exigencia del presupuesto de la subsidiariedad.
6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que una persona con discapacidad es,
…aquella que sufre limitaciones sustanciales en la cantidad y calidad de actividades que debe realizar cotidianamente, o que enfrenta barreras en su participación social como persona debido a una condición de salud física o mental. De lo dicho hasta ahora se concluye que la discapacidad se hace manifiesta en las limitaciones que encuentra una persona al desempeñar sus labores cotidianas. De este modo, una limitación en la actividad puede provenir de discapacidades (i) leves: cuando la reducción de la capacidad del individuo para desempeñar sus actividades cotidianas es mínima y no interfiere en su productividad; (ii) moderadas: cuando limita parcialmente sus actividades cotidianas y su productividad; o (iii) graves: cuando la reducción de la capacidad es tal que lo hace completamente dependiente y poco productivo… (C.C. ST-440A-2012).
El accionante actualmente tiene una disminución permanente que interfiere en su diario vivir y en sus labores cotidianas, tal y como se deduce del Acta de la Junta Médico Laboral de 17 de octubre de 2013, según la cual el prenombrado señor debe «evitar posturas de pie prolongadas, correr, saltar, cuclillas, subir y bajar gradas de manera repetida…», razón por la que padece de una discapacidad física (folio 32 del cuaderno del Tribunal).
A su vez, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que las personas con discapacidad física o mental son sujetos de especial protección por parte del Estado. A ese respecto se ha dicho que:
…La categoría de sujetos de especial protección constitucional surge como emanación directa de la cláusula de Estado social de derecho consagrada por nuestra Carta Política en su artículo 1º, de la inclusión de la igualdad como principio rector de nuestro sistema jurídico y particularmente del mandato contenido en el inciso segundo del artículo 13 superior, al tenor del cual:
“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
…Se trata entonces, de grupos poblacionales identificados en algunos casos por el constituyente (mujeres en estado de embarazo, madres cabeza de familia, adultos mayores, niños, adolescentes y discapacitados) y en otros por el juez constitucional (grupos étnicos, personas privadas de la libertad, desplazados, defensores de derechos humanos, reinsertados, etc.) que, en atención a sus especiales circunstancias, reclaman a la luz del texto constitucional una protección particularmente vigorosa de sus derechos fundamentales… (C.C. ST-253 de 2008).
7. Bajo las anteriores premisas, surge diáfano que en el presente asunto resulta excesiva la exigencia del presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que… [el accionante] es un sujeto de especial protección y, además, la decisión del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía encierra una anomalía protuberante en grado tal que produce un menoscabo grave de su derecho al debido proceso. (STC330-2015, 27 en., rad. 2014-00665-01)
5. Finalmente, es de destacar que al concederse el presente resguardo como mecanismo definitivo para zanjar la situación denunciada por el accionante como conculcadora de sus garantías fundamentales, no se incurre en ninguna irregularidad, ello atendiendo a que el juzgador constitucional está investido de facultades especiales que, incluso, le permite adoptar decisiones extra y ultrapetita con el fin de garantizar los derechos de primera generación de los coasociados.
…[no] se pueda aseverar que el juzgador desbordó los límites impuestos por el legislador, «[c]omo quiera que esta senda se basa en principios y reglas fundamentales y especiales, que propenden por la defensa de garantías inalienables, [en la que] la autoridad constitucional cuenta con plenas facultades para estudiar todas las actuaciones y omisiones de los enjuiciados, e incluso para decidir «extra y ultra petita», cuando avizore la vulneración de lo consagrado en la Carta Política, de tal manera que puede emitir el mandato que estime pertinente para contrarrestar la violación» (CSJ STC1790-2014, citada en STC15104-2015)… (CSJ STC5341-2016, 28 abr., rad. 2016-00061-01)
6. Corolario de lo consignado, como se dijera en asunto símil al presente, se observa que «la entidad accionada excedió su competencia al analizar el recurso vertical, por proyectar su pronunciamiento sobre un tópico que no fue objeto de impugnación, esto es la orden de reubicación laboral impartida en favor del accionante por el a quo, en detrimento de un sujeto de especial protección» (STC330-2015, 27 en., rad. 2014-00665-01), lo que impone modificar el fallo impugnado para ordenar dejar sin efecto el literal B. de la parte resolutiva del Acta No. TML 15-1-535 TML16-1-390 MDNSG-TML- 41.1, del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía de 2 de agosto de 2016, y la Resolución No. 05863 de 9 de septiembre del mismo año, mediante la cual el Director General de la Policía Nacional dispuso el retiro del servicio activo del promotor de la salvaguarda.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, modifica la sentencia impugnada en el sentido que se amparan los derechos al debido proceso, al mínimo vital y móvil, al trabajo, a la estabilidad laboral reforzada y a la seguridad social del accionante, Dorian Gilberto Núñez Gutiérrez y, en consecuencia, se ordena que en un término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia:
Primero. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía proceda a dejar sin efecto el literal B. de la parte resolutiva de su Acta No. TML 15-1-535 TML16-1-390 MDNSG-TML- 41.1, de 2 de agosto de 2016.
Segundo. Cumplido lo dispuesto en el ordinal precedente, la Policía Nacional (i) dejará sin efecto la Resolución No. 05863 de 9 de septiembre de 2016, por medio de la cual su Director General dispuso el retiro del servicio de Dorian Gilberto Núñez Gutiérrez; (ii) ordenará la reubicación laboral de éste teniendo en cuenta las recomendaciones dadas por la Junta Médico Laboral de Policía en el Acta No. 3613 de 22 de diciembre de 2014; y (iii) tomará las decisiones pertinentes que se deriven de lo anterior.
Las entidades mencionadas informarán a la Corte el cumplimiento de las órdenes constitucionales dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término concedido para ello.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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