Asistente Jurídico Inteligente
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AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC3645-2017
Radicación n.° 25000-22-13-000-2016-00448-02
(Aprobado en sesión de quince de marzo de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
Se decide la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el 9 de febrero de 2017 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, en la acción de tutela promovida por Ana Sofía Montoya Sosa y Marco Emilio León Manzanares contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, a cuyo trámite fueron vinculados el Ministerio Público – a través de la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria – y la Alcaldía Municipal de Sibaté.
ANTECEDENTES
1. Los promotores reclamaron la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la entidad accionada.
En consecuencia, solicitaron ordenar a la Corporación acusada «retomar el proceso que en [su] contra lleva, expidiendo el acto administrativo… “[p]or el cual se abre a pruebas”… y desde esta etapa se continúe» (folio 200, cuaderno 1).
2. De la actuación surtida se extrae que la situación fáctica que soporta su reclamo es la que así se sintetiza:
2.1. Mediante Resolución Nro. 0687 de 16 de abril de 2009, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR impuso medida preventiva y formuló cargos contra los tutelantes en el marco de un trámite sancionatorio ambiental por el presunto desarrollo de actividades de explotación minera sin contar con un plan de manejo, recuperación y restauración ambiental (PMRRA), así como por la presunta realización de «quemas» a cielo abierto en la cantera Buenavista, ubicada en la vereda San Benito del municipio de Sibaté, Cundinamarca.
2.2. En el artículo 7º de dicha Resolución, se ordenó su inclusión en el Diario Oficial, enteramiento que, en opinión de los actores, no se produjo, desconociéndose la regla contenida en el artículo 43 del Decreto 01 de 1984, que a su tenor disponía que «[l]os actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial».
2.3. A través de auto OPSOA Nro. 186 de 15 de marzo de 2010, tal trámite se abrió a pruebas, decretando una visita ocular al predio referido, la cual quedó calendada para el día 20 de abril de 2010, a pesar de que el edicto que notificó la decisión fue fijado el día 8 anterior y desfijado el día 21 posterior, omitiéndose con ello, en sentir de los gestores, la aplicación del artículo 45 del Decreto 01 de 1984, que ordenaba que en caso de no ser posible la notificación personal al cabo de 5 días del envío de la notificación, «se fijará edicto en un lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia».
2.4. Por medio de la Resolución Nro. 1868 de 7 de septiembre de 2015, la CAR, entre otras determinaciones, declaró a los accionantes responsables «por la infracción de lo dispuesto en el artículo 179 del decreto 2811 de 1974»1 y, como consecuencia de ello, les impuso una sanción de multa de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, «equivalentes a la suma de… ($128.870.000)». Decisión que se mantuvo en Resolución Nro. 1343 de 14 de junio de 2016, al desatar el recurso de reposición propuesto por los sancionados.
2.5. Los promotores de la tutela aducen que con los yerros en los que se incurrió en la notificación de la apertura del trámite sancionatorio y del decreto de pruebas, se conculcó su garantía fundamental al debido proceso, viéndose imposibilitados de ejercer cabalmente su derecho de contradicción, consolidándose la vulneración con la imposición de la sanción.
RESPUESTA DE LA ACCIONADA Y LOS VINCULADOS
1. La Corporación Autónoma de Cundinamarca – CAR solicitó negar el amparo porque «ha actuado conforme a las competencias que le otorga la Ley y no ha vulnerado ni amenaza vulnerar los derechos fundamentales del [a]ccionante (sic)», precisando que ajustó su proceder a lo reglado en las normas que rigen la materia, especialmente, los artículos 186 y 187 del Decreto 1594 de 1984; y 83 a 85 de la Ley 99 de 1993.
Añadió que el resguardo tampoco se abría paso porque los quejosos contaban con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir ante el juez natural los actos administrativos señalados como conculcadores de sus derechos (folios 218 a 224, cuaderno 1).
2. La Procuraduría 29 Judicial II Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios pidió declarar improcedente el amparo al evidenciar, por una parte, que no cumplía con el presupuesto de inmediatez, por cuanto habían pasado ya varios años desde que se produjo la presunta vulneración; y por otro lado, que «no se demuestra que la parte interesada haya interpuesto los recursos de ley contra el acto administrativo, Resolución CAR No 1868 del 7 de septiembre de 2015, …como tampoco fue demandado el acto administrativo ante el Juez Contencioso Administrativo» (folios 260 a 262, cuaderno 1).
3. La Alcaldía Municipal de Sibaté manifestó que «seguirá atenta del trámite administrativo ambiental adelantado por la CAR en el predio Buena Vista, así como de cualquier actividad minera que pueda vulnerar las disposiciones normativas o los intereses generales de [ese] municipio» (folio 280, cuaderno 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo constitucional negó el amparo tras concluir que incumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, lo primero, en tanto que «las actuaciones que reprochan los accionantes… datan de 2009 y 2010…»; lo segundo, habida cuenta que «esa pendencia que busca agitarse en sede constitucional jamás ha sido puesta en consideración de la autoridad accionada» (folios 281 a 283, cuaderno 1)
LA IMPUGNACIÓN
Los accionantes opugnaron la decisión de primer grado insistiendo en lo expuesto en su demanda de tutela, a lo cual añadieron que si bien los argumentos del juez de primera instancia apuntan a señalar el desconocimiento del principio de inmediatez, lo cierto es que con la petición de resguardo buscaban «evitar finalmente que se consolide la sanción económica que la accionada profirió en [su] contra…», por lo que debía concederse la salvaguarda, destacando que:
…Aunque la decisión de la CAR es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es un hecho definido que el pago de la sanción ha de hacerse dentro de los precisos plazos fijados por la autoridad en su providencia, suma que no posee[n] y que considera[n] no deber por las razones expuestas en el anterior y presente escrito. En tales términos, la decisión de la autoridad ambiental se convierte en un perjuicio de carácter irremediable solo posible de detener vía la tutela… (folios 290 a 292, cuaderno 1)
CONSIDERACIONES
1. Tal como se encuentra consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, al alcance de toda persona para la efectiva protección de sus derechos fundamentales, cuando éstos son vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas y, en ocasiones, de los particulares.
Si bien tal es su sentido, no puede entenderse de manera alguna como un remedio sustituto o alternativo de las herramientas previstas por el ordenamiento jurídico para la regular composición de los litigios -a los cuales ha de ser necesario acudir previamente-, a menos que se trate de su utilización como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, para lo cual, ha de observarse, sin embargo, el requisito de la inmediatez.
2. Del examen de la demanda, advierte la Sala que la queja constitucional va dirigida contra i) la Resolución Nro. 0687 de 16 de abril de 2009, que impuso la medida preventiva y formuló cargos en la actuación sancionatoria seguida contra los accionantes, por cuanto no fue publicada en el Diario Oficial; y ii) el auto OPSOA Nro. 186 de 15 de marzo de 2010, con el cual se dio apertura a pruebas en ese asunto, decretándose una visita ocular al predio donde se producida la explotación minera, en la medida en que el término propio de la notificación por edicto del acto se cruzó con la práctica de la inspección dispuesta.
2.1. De entrada advierte la Corporación que a pesar de que se confirmará la decisión de primer grado, no lo será por la ausencia del requisito de inmediatez, por cuanto tal como refieren lo actores, no es dable hacerlo puesto que, aunque la ocurrencia de los presuntos vicios se puede ubicar temporalmente hace más de 4 años, lo cierto es que éstos, de existir, se concretaron con la imposición de la sanción dispuesta en la Resolución Nro. 1868 de 2015, ratificada en Resolución Nro. 1343 de 2016.
2.2. Hecha la aclaración anterior, advierte la Corte que el amparo deprecado esta llamado al fracaso por cuanto emerge latente que los actores, aunque hicieron uso del recurso de reposición contra el acto administrativo sancionatorio, con resultados adversos, disponían de otro medio para hacer valer sus reparos, el cual no agotaron, a saber, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, escenario que, por demás, se mostraba idóneo para plantear las supuestas situaciones anulatorias que se presentaron en el trámite cuestionado.
Frente al particular, la Corte ha sido enfática en señalar:
En efecto, los peticionarios para discutir la legalidad del acto administrativo referido a espacio, que consideran lesivo de sus garantías constitucionales, cuentan con un mecanismo idóneo y eficaz, como lo es la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa, escenario en el que podrán plantear la aducida falta de notificación respecto a tal acto, con el fin de que el juzgador natural del asunto establezca si operó el fenómeno jurídico de la caducidad, y allí también podrán solicitar la suspensión provisional de aquella decisión, según lo prevé el artículo 231 del Código Administrativo y de lo Código Contencioso Administrativo” (CSJ STC, 28 en. 2016, rad. 2016-00054-00).
2.3. Aunado a lo expuesto, como para el momento de la interposición de la tutela contaban los actores con la acción atrás referida, la petición del epígrafe tampoco se abría paso como mecanismo transitorio, pues era indiscutible que en ese escenario, que no agotaron por su incuria, tenían la oportunidad de reclamar, en cualquier tiempo, el decreto de medidas provisionales encaminadas a mitigar el hipotético agravio que supuestamente se les causaba, en los términos de los artículos 229 a 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incluso la suspensión del acto administrativo sancionatorio. En cuanto a ello ha sostenido la Sala que:
…dentro del trámite judicial al que se ha hecho referencia, es posible reclamar la suspensión provisional del acto administrativo, según lo establece el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, medida sobre la cual, desde su consagración en la codificación precedente, se tiene establecido que “de hallarse fundada es suficiente para frenar una eventual ilegalidad manifiesta de la administración, mientras se decide el asunto, lo cual descarta la posibilidad de conceder el amparo solicitado”. (Sentencias de 18 de octubre de 2007, exp. 2007-00321-01; 21 de mayo de 2008, exp. 2008-00107-01 y 14 de octubre de 2011, exp. 2011-00201-01, entre otras.) (CSJ STC, 13 sep. 2013, rad. 2013-00057-01).
3. De ese modo, el reclamo actual resulta improcedente, toda vez que el descuido en el empleo del referido medio ordinario de protección impide al juez de tutela interferir en el asunto sometido a su conocimiento, pues la justicia constitucional no es remedio de último momento para rescatar oportunidades precluidas o términos fenecidos, lo que significa que cuando no se utilizan los mecanismos de protección previstos en el orden jurídico, las personas quedan vinculadas a las consecuencias de las decisiones que les sean adversas, en tanto el resultado sería el fruto de su propia incuria.
Al respecto, ha señalado la Jurisprudencia de esta Sala:
…[se] advierte…el fracaso de la impugnación formulada, en la medida que la actora desperdició los mecanismos ordinarios de defensa con los cuales puede o pudo controvertir las resoluciones que hoy censura por vía de tutela, habida cuenta de que inobservó que contra éstas procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instrumento que tuvo a su alcance y despreció.
Por manera que, a la peticionaria no le era dado pretender reemplazar el instrumento establecido en el ordenamiento positivo, para, a través de la presente tutela, reclamar la revocatoria de las resoluciones…, pues como ya se anotó tal pretensión pudo elevarla ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, aspecto que torna improcedente la acción tuitiva, ya que ésta fue instituida con un carácter residual o subsidiario y, por contera, no puede convertirse en una vía paralela, complementaria ni alternativa en orden a resolver cuestiones propias de procedimientos comunes.
Conviene reiterar que el resguardo superior “no está previst[o] para remediar fallas de gestión administrativa, ni suple los mecanismos judiciales establecidos por el legislador para obtener la protección judicial de los derechos de los destinatarios de las decisiones proferidas por la administración pública, lo contrario equivaldría a volcar el régimen de jurisdicción y competencias del sistema jurídico, a través del ejercicio del mecanismo de amparo constitucional de carácter eminentemente subsidiario y residual” (sentencia 31 de agosto de 2009, exp. 20001-22-14-000-2009-00070-01)…(CSJ STC, 28 ag. 2013, rad. 2013-00160-01; y STC5986-2015, 15 may., rad. 2015-00680-01).
4. Conforme a lo consignado, se impone respaldar el fallo de primer grado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma el fallo impugnado.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
(Comisión de Servicios)
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 «Artículo 179º.- El aprovechamiento de los suelos deberá efectuarse en forma de mantener su integridad física y su capacidad productora.
En la utilización de los suelos se aplicarán normas técnicas de manejo para evitar su pérdida o degradación, lograr su recuperación y asegurar su conservación».
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