STC1528-2018

STC1528-2018
Radicación n.° 86001-22-08-003-2017-01054-01
(Aprobado en sesión de siete de febrero de dos mil dieciocho)

Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia de 11 de diciembre de 2017, mediante la cual la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa negó la tutela promovida por Wilmer Papamija Papamija en contra de la Agencia Nacional de Tierras, el Ministerio del Interior y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, trámite al que se vinculó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ANTECEDENTES

1. El gestor, aduciendo su calidad de miembro del Cabildo Indígena Yanacona Yachay Wasy, insta la protección constitucional de sus derechos fundamentales al territorio, debido proceso administrativo, propiedad colectiva, autonomía cultural y vida digna, presuntamente vulnerados por los encartados.

2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:

2.1. El pueblo indígena al que pertenece está en «proceso de reconstrucción de su identidad cultural» el cual se encuentra localizado en el suroccidente del Departamento del Cauca existiendo cuatro (4) comunidades políticamente organizadas dentro del cual se encuentra el cabildo «Yanaconas Yachai Wasi» que cuenta con aproximadamente 68 familias.

2.2. El predio donde está asentada la comunidad fue donado por parte del municipio de Mocoa mediante escritura pública No. 3301 del 23 de diciembre de 2015.

2.3. Mediante Resolución No. 0067 de 20 de agosto de 2009 expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior se reconoció y registró la comunidad Yachay Wasy, contando con la certificación de la Secretaría de Planeación, el croquis de su territorio, el auto censo y el estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierra elaborado por el Instituto Nacional de Vías, documentos tendientes a constituir legalmente el resguardo.

2.4. El 12 de diciembre de 2013, por intermedio de la Gobernadora, solicitaron al Incoder la Constitución del Resguardo Indígena, frente a lo cual, a través del Oficio No. 20142129423, del 28 de abril de 2014, dicha entidad les comunicó que se había recibido la documentación correspondiente y el 15 de enero de 2015 les informaron que la solicitud de constitución fue remitida a la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos por parte del Director Territorial de Putumayo.

2.5. El 26 de noviembre de 2015 la Representante Legal del cabildo solicitó a la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos la colaboración para la constitución del resguardo indígena, sin que hubiera obtenido respuesta alguna, petición que se reiteró el 26 de abril de 2016 ante la Agencia Nacional de Tierras.

2.6. El 6 de febrero de 2017 elevaron derecho de petición ante el Ministerio del Interior deprecando la priorización del trámite de constitución del resguardo indígena el que fue respondido el 14 de marzo siguiente por parte de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías de dicha cartera ministerial, informándoles que lo requerido «no se encontraba dentro de sus competencias y que por tanto daría traslado a la Agencia Nacional de Tierras y a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas», sin que a la fecha haya manifestación alguna por parte de la última entidad referida.

3. Pidió, conforme a lo relatado, que se ordene a i) la Agencia Nacional de Tierras, a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y a la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas «avanzar en el trámite de la constitución del resguardo indígena YANACONA YACHAY WASY […] garantizando la participación de la comunidad»; ii) de igual forma que la Agencia Nacional de Tierras «agilice la visita para ejecutar el estudio técnico y socioeconómico» del territorio; iii) a «la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom para que se pronuncie respecto a la constitución del resguardo», y iv) se disponga la vinculación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (fls. 1-18 C.1).

LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS

El Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, solicitó la desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la entidad que tiene la función de realizar la constitución de resguardos indígenas es la Agencia Nacional de Tierras (fls. 99 y 100 Ibidem).

El Coordinador Grupo de Atención de Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo que dicha cartera ministerial no tiene la competencia para adoptar decisiones referentes a la actuación origen de la queja por lo que deprecó que se le desvincule de la acción de tutela, pues «los trámites de legalización, ampliación y posterior reconocimiento de los resguardos indígenas, con el posterior trámite de la personería jurídica expedida debidamente por parte del Ministerio del Interior y la legalización de los predios […] está en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras -ANT» (fls. 119 y 120 Idem).

La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras manifestó que «no es de recibo para esta Agencia la interposición de la presente acción de tutela pues no se han vulnerado los derechos conculcados por el accionante, tales como debido proceso administrativo, propiedad colectiva, autonomía cultural y vida digna, en razón a que se encuentra probado que se ha informado claramente el procedimiento a seguir para la constitución del resguardo mencionado, según lo dispuesto en el Decreto 1397 de 1996 y en los diálogos entre las Comunidades y el Estado en el marco de las competencias de las instituciones señaladas en la norma», por lo que estima que «no puede adelantar la constitución del resguardo indicado, si no que se debe someter a lo estipulado por la normatividad vigente para el efecto y una vez se surta este paso y se indiquen las directrices a seguir, se procederá a iniciar el trámite en virtud de las competencias asignadas por el Decreto 2363 de 2015, por parte de la Subdirección de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras, todo en base al principio general del derecho “nadie está obligado a lo imposible” esta Agencia no puede expedir un acto administrativo de constitución de resguardo sin adelantar el trámite respectivo en aras del cumplimiento al debido proceso, el cual está inmerso en la actuación reglada que se debe acatar».

Agregó que además existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que «si bien la agencia es la entidad encargada de adelantar el procedimiento de constitución de un resguardo indígena y expedir el acto administrativo respectivo, antes de esto se debe surtir el trámite legal y administrativo», situación por la que requirió que sea desvinculada de la acción de tutela (fls. 120 y 121 Ibíd.).

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El tribunal negó el amparo rogado al considerar que «esta Sala de decisión, mediante fallo del 08 de septiembre de 2017 se pronunció de fondo sobre las pretensiones contenidas en la acción de tutela promovida por la señora LUCY JANET ANACONA BERMEO, quien actuando en calidad de Gobernadora del Cabildo YANACONA YACHAI WASI, invocó protección constitucional para la referida comunidad indígena», amparo que fue negado, y que «aunque la acción de tutela fallada fue promovida por una persona diferente – WILMER PAPAMIJA PAPAMIJA, quién figura como accionante en este trámite, lo indiscutible es que en las dos acciones constitucionales se invoca idéntica protección para la comunidad indígena YANACONA YACHAI WASI, hecho que lleva a concluir identidad de la parte actora en las dos acciones de tutela, dejando en claro que el fallo antes referido se encuentra en la Corte Constitucional, en turno para su eventual revisión, por tanto no se puede predicar que haya cosa juzgada».

Añadió que «con relación a la parte accionada debe decirse que en las dos oportunidades fue promovida contra la agencia Nacional de Tierras, el Ministerio del interior y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, y en ese orden de ideas resulta claro advertir que en este caso se presenta identidad en las partes. Ahora, frente a las pretensiones contenidas en una y otra acción de tutela, se encuentra identidad en la medida en que el punto central es la solicitud que a través de la Gobernadora se ha elevado a las autoridades correspondientes para la constitución del resguardo indígena incluso, presentando exacta redacción en las pretensiones» (fls. 139-144 Ib.).

LA IMPUGNACIÓN.

La formuló el quejoso, alegando que « es necesario aclarar que la presente acción de tutela fue instaurada ante la dilación injustificada de las entidades accionadas para darle tramite a la solicitud de constitución del resguardo indígena, sobre el predio ubicado en la Vereda Alto Afán del Municipio de Mocoa, inscrito en la matricula inmobiliaria No. 440-68983 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circulo de Mocoa, Putumayo; así entonces, nuestra pretensión de fondo es la de obtener la constitución de nuestro Resguardo Indígena», agregó que «lo anterior significa que la vulneración inicial bajo la cual se edificó la acción de tutela no fue abordada a profundidad por el Tribunal, cual es la dilación injustificada del proceso de constitución del Resguardo indígena YANACONA YACHAY WASY. Sin embargo, frente a la primera acción de tutela instaurada en relación con la comunidad indígena Yanacona Yachay Wasy, no se desestima ni se desconoce la intención de la Magistratura y de las Instituciones accionadas al entrar a esclarecer la situación frente a la no realización de la Consulta Previa en inmediaciones del territorio indígena, ante las concesiones y bloques mineros autorizados en la zona, temas de suma importancia y que habíamos pensado tocar en una segunda acción de tutela».

Añadió, que «bajo las circunstancias anteriores, si el juez de tutela concluye que de acuerdo con los hechos y consideraciones que fundamentan la identidad de acciones, no se configura una actuación temeraria, deberá garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales vulnerados y amenazados, y en consecuencia, conceder el amparo invocado. En sentencia T-939 de 2006, la Corte precisó: "Como antes se expuso, la acción de tutela de la referencia tiene los mismos fundamentos que la primera. Otra cosa diferente es que en la medida en que no se demostró la actuación de mala fe por parte del apoderado del accionante no se reúnan los requisitos señalados por la jurisprudencia para considerar que la segunda de las acciones es temeraria. En este orden de ideas en el contexto del accionante frente a la comunidad indígena Yanacona Yachay Wasy, no hay lugar a imposiciones de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 por conducta temeraria. Respecto a esto se debe examinar cuidadosamente las circunstancias particulares del caso, la situación especial del accionante al ser parte de una comunidad indígena que se ha encontrado en medio de un proceso de reubicación y de acciones de protección por su situación manifiesta al ser víctimas de desplazamiento por el conflicto armado colombiano, así como debió contemplarse el fundamento factico que soporta la presentación de las nuevas solicitudes de amparo, siendo proclive a que el juez de instancia deba garantizar la efectividad y protección de los derechos fundamentales» (fls. 151-168 C.1.)

CONSIDERACIONES

1. Teniendo en cuenta las circunstancias particulares que encierran las colectividades étnicas, obra todo un conjunto normativo para garantizar su conservación física y cultural, buscando evitar la interferencia de costumbres foráneas atentatorias de, entre otros aspectos, su cosmovisión, existencia y territorios. En ese orden, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha manifestado que frente a la protección del derecho a su diversidad e identidad étnica y cultural las comunidades étnicas, tienen derecho al reconocimiento «como sujetos de derechos autónomos e independientes con personería sustantiva, diferenciables de los miembros individuales que la conforman, y que adquiere una connotación cultural global y de conjunto, alternativa y diferenciable de la cultura hegemónica occidental de las mayorías, cultura de grupo que es transferida a los individuos que hacen parte de dichas comunidades. Este reconocimiento como sujetos colectivos de derechos y autónomos se deriva de los principios constitucionales de democracia, pluralismo, respeto y protección a la diversidad étnica y cultural, y es lo que les confiere a estas comunidades el estatus jurídico para ser adjudicatarios, así como para ejercer y reivindicar los derechos propios de la comunidad».

Así mismo, ha referido en cuanto a la legitimación de los miembros de las comunidades indígenas para impetrar la acción de tutela, «que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para enervar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo» (C.C. T- 049 de 2013).

2. En el asunto sub examine, emerge claro que el gestor solicita que se ordene:

i) A la Agencia Nacional de Tierras, a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y a la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas «avanzar en el trámite de la constitución del resguardo indígena YANACONA YACHAY WASY […] garantizando la participación de la comunidad».

ii) A la Agencia Nacional de Tierras «agilice la visita para ejecutar el estudio técnico y socioeconómico» del territorio al que pertenece.

iii) A «la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom para que se pronuncie respecto a la constitución del resguardo».

iv) Se disponga la vinculación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas.

3. De las pruebas allegadas al expediente, se observa lo siguiente:

a) Listado de los miembros integrantes del Cabildo Indígena Yanacona Yachay Wasy (Casa del Saber), que hace parte de la Resolución No. 0067 de 20 de agosto de 2000 del Ministerio del Interior y de Justicia, en que se observa que el peticionario hace parte de la familia No. 37 (fls. 37-64 C.1).

b) Sentencia dictada el 8 de septiembre de 2017 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, dentro del proceso de acción de tutela bajo radicado 2017-00821, instaurada por Lucy Yaneth Anacona Bermeo, quien fungía como Gobernadora del Cabildo, en esa data (fls. 105-117 Ibidem).

c) Oficio No. 12690 de 22 de noviembre de 2017, emitido por la colegiatura referida, dirigido a la Corte Constitucional, en que se remiten los expedientes de acción de tutela para que surta el correspondiente trámite en esa Corporación (fls. 5 y 6 Idem).

4. En primer término, frente a la legitimación del quejoso para interponer la acción de tutela, hay que acotar que esta Sala encuentra viable la interposición el amparo por parte de Wilmer Papamija Papamija, toda vez que de las acreditaciones allegadas, se observa que es miembro del «Cabildo Indígena de la Comunidad Yanacona Yachay Wasy», de conformidad con la Resolución No. 0067 de 20 de agosto de 2009 del Ministerio del Interior y de Justicia (fl. 43 C.1.), y siguiendo los criterios establecidos por la Corte Constitucional, «tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para enervar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad» (CC. T-795 de 2013, T-049 de 2013, entre otras), lo que hace que el aquí gestor, se encuentre facultado para deprecar la protección constitucional de los derechos de su comunidad.

5. En segundo lugar, relativamente a las pretensiones del quejoso, en que solicita, en resumen, se avance en el trámite de constitución del resguardo indígena Yanacona Yachay Wasy, cumple relevar que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, ya tuvo ocasión de pronunciarse, previa acción de tutela propuesta por Lucy Yaneth Anacona Bermeo, quien actuó en calidad de Gobernadora del Cabildo Indígena Yanacona Yachay Wasy, a secuela de que a la fecha, no se ha constituido el resguardo indígena, a pesar de haberse elevado petición en ese sentido en el año 2013, y el Tribunal, decidió denegar tal ruego, sin que haya sido objeto de impugnación.

5.1. Ello sucedió, precisamente, mediante sentencia de 8 de septiembre de 2017, dictado por la colegiatura referida. En dicho trámite se pretendió que «se ordene i) a la AGENCIA NACIONAL DE TIERAS avanzar en el trámite de la constitución del resguardo indígena YANACONA YACHAY WASY garantizando la participación efectiva de la comunidad indígena en el desarrollo del proceso de constitución; ii) a la Agencia Nacional de Tierras solicita se ordene ejecutar el estudio técnico y socioeconómico del territorio donde se encuentra asentada la comunidad indígena YANACONA YACHAY WASY, así como la constitución del Resguardo; iii) Al IGAC y a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS adelantar las diligencias necesarias para la verificación de los linderos del predio donde se encuentra asentada la comunidad indígena YANACONA YACHAY WASY y que se coteje si en algún punto existe traslape, o se aproxima a una de las áreas delimitadas por la Resolución MME # 180241 del 20 de febrero del 2012 y la licencia minera L. 685 con fecha de inscripción en el Registro Nacional Minero del 11 de octubre del 2010; iv) se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERIA a abstenerse de conceder o continuar cualquier tipo de actuación dentro del territorio donde se encuentra localizado el Cabildo Indígena YANACONA YACHAY WASY en la vereda Medio Afán el Municipio de Mocoa, Putumayo, mientras no se resuelva de fondo la solicitud de constitución del resguardo; v) Se ordene a la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del MINISTERIO DEL INTERIOR, conforme a los antecedentes del caso, para que exprese todo lo que estime pertinente acorde con sus competencias en el trámite de la constitución del resguardo de la comunidad indígena YANACONA YACHAY WASY en la vereda Alto Afán en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo; vi) se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRA, EL MINISTERIO DEL INTERIOR Y LA AGENCIA NACIONAL DE MINERIA, tornar las medidas preventivas y de protección de los miembros de la comunidad indígena YANACONA YACHAY WASY que considere necesarias para evitar que los territorios sufran de algún tipo de detrimento que provenga de las concesiones mineras que traslapen o estén cercanas. A su vez para evitar que los territorios en disputa sean ocupados por terceros mientras se culmina el proceso de constitución del resguardo».

En ese orden, la colegiatura a-quo, decidió « NO TUTELAR los derechos fundamentales […] de la comunidad indígena YANACONA YASHAY WASY», al considerar que «emerge evidente que las pretensiones tendientes a que se ordene a avanzar en el trámite de la solicitud de constitución de resguardo indígena YANACONA YACHAY WASY en la vereda Medio Afán, no está llamada a prosperar puesto que existe una resolución que ya definió la solicitud de constitución pues se reconoció el carácter de parcialidad indígena a la demandante y bajo este entendido se suscitan obligaciones respecto de quienes con sus actividades puedan afectar el desarrollo de la vida cultural o física de la comunidad. Ahora bien en lo concerniente a la pretensión de ordenar a la AGENCIA NACIONAL MINERA de abstenerse de conceder o continuar cualquier tipo de actuación dentro del territorio donde se encuentra localizado el cabildo indígena YANACONA YASHAY WASY mientras no se resuelva la solicitud de constitución, se debe señalar que la Sala otorga razón a la entidad demandada (ANM) al expresar que los trámites de legalización minera o de declaratoria de ARE lleva implícito la verificación y certificación correspondiente expedida por el Ministerio del Interior en el sentido de señalar que el proyecto minero no se encuentra dentro del área de influencia de un asentamiento o comunidad indígena legalmente constituida, circunstancia que obviamente comprende a aquellas comunidades afros o indígenas que se encuentran en proceso de reconocimiento de tal» (fls. 105-117 C.1).

5.2. De lo anteriormente transcrito, se puede concluir que las pretensiones otrora formuladas por la Gobernadora del Cabildo Indígena, son idénticas a las aquí elevadas por el señor Papamija, cuestión que releva a la Corte de efectuar algún pronunciamiento al respecto, pues, la providencia transcrita abarca el planteamiento de marras, es que sobre el particular no hay lugar a otorgar el amparo rogado.

Al resolverse un asunto de temperamento similar al que ahora ocupa su estudio, indicó que:

(…)

[L]a Corte ha sostenido, en reiteradas decisiones, que el abuso de este mecanismo especial de protección constitucional para efectos de obtener múltiples pronunciamientos a partir del mismo caso, ocasiona un perjuicio para toda la sociedad e implica una pérdida directamente en la capacidad judicial del Estado para atender los requerimientos del resto de la sociedad (Expt. T. No. 0010-00, 3 de mayo de 2002), además que en asuntos, como el presente, en que la actora impetra idéntica pretensión, pero a partir de la agregación de un ‘nuevo’ hecho, se pretende evadir la prohibición legal de presentar dos o más peticiones de amparo por los mismos hechos, encuentra la Sala que no por ello, es decir, por tratar de introducir artificiosas modificaciones al contenido de la petición anterior, que no alteran sus aspectos medulares, puede escaparse la accionante de las sanciones que por temeridad tiene previsto el ordenamiento, pues semejante proceder comporta, de todos modos, un uso disfuncional del amparo constitucional merecedor de reproche (CSJ STC, 24 Feb. 2006, rad. 00171, reiterada, entre otras, el 28 Oct. 2009, rad. 02092-01, 5 Feb. 2010, rad. 00180-01, 4 May. 2012, rad.00581-01, 21 Oct. 2015, rad. 02431-00).

6. Por otra parte, se observa que el expediente de la tutela interpuesta por Lucy Yaneth Anacona Bermeo, fue remitido a la Corte Constitucional el 22 de noviembre de 2017, por medio de oficio No. 12690, y que se encuentra pendiente de que se surta el trámite de revisión excepcional, e incluso la «insistencia», mecanismos a los cuales podría llegar acudir el extremo aquí querellante, al ser miembro del cabildo indígena Yanacona Yachay Wasy y tener interés directo sobre las resultas, siguiendo el procedimiento propio de esta figura, para que su inconformidad pudiera ser estudiada, en la instancia correspondiente.

Ahora bien, la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001, reiterada en la sentencia T-104-07, afirmó que:

Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que no procede la acción de tutela encaminada a infirmar las decisiones adoptadas en una acción similar. Al respecto, en la Sentencia SU-1219 de 2001 la Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia constitucional relativa a la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en el sentido de dejar en claro que la competencia de esta Corte para revisar las sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es exclusiva y excluyente.

Expuso esta Corte, en la oportunidad que se reseña, que la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de amparo, además de fundarse en el propio texto constitucional, propende i) por hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) por garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una vez.

7. De conformidad con lo discurrido, se confirmará el fallo objeto de la impugnación.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.

Notifíquese

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA