STC16387-2019

STC16387-2019
Radicación n.° 05001-22-10-000-2019-00217-01
(Aprobado en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve)

Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)

Se decide la impugnación interpuesta respecto a la sentencia de 29 de octubre de 2019, dictada por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín dentro de la acción de tutela instaurada por Édgar José Redondo Ramírez contra la Superintendencia Nacional de Salud -Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación-, Coomeva E.P.S y Sura E.P.S.

1. ANTECEDENTES

1. El accionante exige la protección de las prerrogativas fundamentales al derecho de petición, salud y seguridad social, presuntamente transgredidas por la autoridad convocada.

2. En sustento de su queja, manifiesta que, el 4 de febrero de 2019, solicitó ante Coomeva E.P.S. su traslado a Sura E.P.S., pedimento rechazado, en su criterio, sin explicación alguna.

Afirma que el 15 de abril de 2019, elevó petición ante la autoridad cuestionada encaminada a ordenar a Coomeva E.P.S. su “liberación” para poder realizar la afiliación a Sura E.P.S., solicitud denegada en “sentencia S2019-000646” de 27 de mayo de 2019, por cuanto los formularios correspondientes no fueron diligenciados correctamente.

Asevera que, nuevamente, gestionó el “traslado”, siéndole desestimado el 16 de julio de 2019; por tanto, el día 25 posterior, radicó petitorio ante la Superintendencia criticada, deprecando se conminara a Coomeva E.P.S. a autorizar su “traslado”, solicitud aun no respondida.

Asegura que se vio en la necesidad de practicarse un procedimiento quirúrgico, cubriendo la totalidad de los costos, debido a los inconvenientes con su EPS para la programación de la cirugía.

3. Demanda que (i) la Superintendencia querellada le brinde respuesta a sus exigencias y le imponga a Coomeva E.P.S. devolverle “los dineros que [sufragó], en la cirugía realizada particularmente, ya que fue debido a los inconvenientes que tuv[o] con ellos, en el traslado” y; (ii) Coomeva E.P.S. lo “libere, con [su] grupo familiar, sin (…) más requisitos y trámites” garantizándole sus “derechos como usuario a la libre escogencia de EPS, y se [le] traslade inmediatamente a la EPS SURA”.

1. Respuesta del accionado y los vinculados

1. Sura E.P.S. solicitó denegar el amparo, por cuanto, en su criterio, no ha vulnerado las prerrogativas del actor (folios 66 y 67).

2. Coomeva E.P.S. pidió declarar la improcedencia de la protección, pues el gestor se encuentra activo como cotizante del régimen contributivo en esa entidad (folios 111 y 112).

3. La Superintendencia Nacional de Salud, luego de proferido el fallo de primer grado, informó que el 21 de octubre de 2019, dio respuesta a la petición elevada por el tutelante, por tanto, se configura un hecho superado (folios 122-124).

2. La sentencia impugnada

Negó el resguardo al estimar la inexistencia de quebranto a la garantía contenida en el artículo 23 de la Constitución Política, pues el gestor acudió ante la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de las funciones jurisdiccionales a esa entidad otorgadas por la Ley 1122 de 2007; así las cosas, el reproche atribuido a la entidad querellada es por mora en resolver la demanda promovida por el actor. Advirtió que la autoridad cuestionada, el 21 de octubre de 2019, admitió la solicitud presentada por el gestor cesando así la presunta vulneración y acaeciendo un hecho superado.

Finalmente sostuvo que la tutela no fue concebida para acceder a reclamos de tipo económico (folios 116-121).

1.3. La impugnación

La promovió el accionante reiterando los argumentos expuestos en el libelo introductor y manifestando que han pasado nueve (9) meses desde que pretendió cambiarse de EPS y no lo ha logrado (folios 139-142).

2. CONSIDERACIONES

1. El amparo se concreta en establecer si la Superintendencia Nacional de Salud menoscabó las garantías superiores del petente, al incurrir en una tardanza injustificada en el trámite de elección y libre movilidad de EPS por él adelantado, pues, según asevera no ha dado trámite a la petición erigida con ese propósito.

2. En primer lugar, es del caso señalar que la alzada corresponde zanjarla a esta Sala, por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el canon 6° de la Ley 1949 de 2019, cuando actúa en cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, asume las facultades propias de un juez, correspondiéndole, en consecuencia, al Tribunal Superior del respectivo Distrito Judicial desatar, en primera instancia, las tutelas formuladas contra ella, y en segunda, a esta Corte, de conformidad con lo preceptuado en el canon 1 del Decreto 1983 de 2017.

Conforme lo ha indicado esta Sala en pretéritas oportunidades1, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tratándose de las atribuciones judiciales conferidas a las entidades administrativas, entre éstas, las superintendencias, ha de revisarse la autoridad judicial despojada de sus facultades y desplazada por tales órganos de control, en el marco de la competencia funcional.

Ello, para establecer quién funge como su superior funcional, pues a éste le será impuesto el conocimiento de las acciones constitucionales impetradas respecto de ellas.

Con las modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, fijadas a través de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud se le otorgó a esa autoridad la función jurisdiccional en diferentes ámbitos, la cual se desarrollará mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.

La atribución de esa potestad implica que, una vez dicho órgano de control avoca conocimiento de una “acción”, lo hace en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, no administrativas; de manera que todos los actos procesales se rigen, únicamente, por la Ley 1122 de 2007, por ser la norma especial que regula estas acciones, y por el Código General del Proceso.

Así las cosas, se disipan los supuestos fácticos sobre los cuales el gestor encauzó la presunta vulneración a sus prerrogativas fundamentales, de manera que administrar justicia constitucional para el caso en concreto, se torna inane.

Sobre la figura del hecho superado, esta Sala ha indicado:
“(…) [L]a decisión del Juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, se ha modificado sustancialmente, de tal manera que ha desaparecido toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos fundamentales. Siendo la defensa de éstos la justificación y el propósito de esta forma expedita de administrar justicia constitucional en el caso concreto, ningún sentido tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en relación con unas circunstancias que pudieran configurarse en el pasado pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existe o, cuando menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales (…)”.

“El ‘hecho superado o la carencia de objeto’ (…), se presenta: ‘si la omisión por la cual la persona se queja no existe, o ya ha sido superada, en el sentido que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha o lo ha sido totalmente, pues la tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez del amparo carecería de sentido (…)”3.

4. Finalmente se advierte que este mecanismo excepcional no fue creado para el reconocimiento de derechos de contenido económico, sino en aras de proteger las garantías fundamentales de los afectados.

Bajo tal espectro, es impertinente la intervención del funcionario constitucional tendiente a efectuar un pronunciamiento en tales temas y conceder los beneficios reclamados por el promotor.

Sobre el particular esta Sala ha sostenido:

“(…) la tutela no fue instituida para obtener (…) el reconocimiento de derechos patrimoniales, sino que fue concebida para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, por eso hizo bien el Tribunal al desdeñar el amparo pedido” 4 .

5. Siguiendo los derroteros de la Convención Americana de Derechos Humanos5 y su jurisprudencia, no se otea vulneración alguna a la preceptiva de la misma ni tampoco del bloque de constitucionalidad, que ameriten la intervención de esta Corte para declarar inconvencional la actuación atacada.

El tratado citado resulta aplicable por virtud del canon 9 de la Constitución Nacional, cuando dice:

“(…) Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)”.

La regla 93 ejúsdem, señala:

“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”.

El mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el derecho de los tratados de 19696, debidamente ratificada por Colombia, según el cual: «(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)»7, impone su observancia en forma irrestricta, cuando un Estado parte lo ha suscrito o se ha adherido al mismo.

5.1. Aunque podría argumentarse la viabilidad del control de convencionalidad sólo en decursos donde se halla el quebranto de garantías sustanciales o cuando la normatividad interna es contraria a la internacional sobre derechos humanos, se estima trascendente efectuar dicho seguimiento en todos los asuntos donde se debata la conculcación de prerrogativas iusfundamentales, así la protección resulte procedente o no.

Lo aducido porque la enunciada herramienta le permite a los Estados materializar el deber de garantizar los derechos humanos en el ámbito doméstico, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales, con la Convención Americana de Derechos Humanos y su jurisprudencia, ejercicio que según la Corte Interamericana se surte no sólo a petición de parte sino ex officio8.

No sobra advertir que el régimen convencional en el derecho local de los países que la han suscrito y aprobado, no constituye un sistema opcional o de libre aplicación en los ordenamientos patrios; sino que en estos casos cobra vigencia plena y obligatoriedad con carácter impositivo para todos los servidores estatales, debiendo realizar no solamente un control legal y constitucional, sino también el convencional; con mayor razón cuando forma parte del bloque de constitucionalidad sin quedar al arbitrio de las autoridades su gobierno.

5.2. El aludido control en estos asuntos procura, además, contribuir judicial y pedagógicamente tal cual se le ha instado a los Estados denunciados –incluido Colombia-9, a impartir una formación permanente de Derechos Humanos y DIH en todos los niveles jerárquicos de las Fuerzas Armadas, jueces y fiscales10; así como realizar cursos de capacitación a funcionarios de la rama ejecutiva y judicial y campañas informativas públicas en materia de protección de derechos y garantías11.

Insistir en la aplicación del citado control y esbozar el contenido de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en providencias como la presente, le permite no sólo a las autoridades conocer e interiorizar las obligaciones contraídas internacionalmente, en relación con el respeto a los derechos humanos, sino a la ciudadanía informarse en torno al máximo grado de salvaguarda de sus intereses.

Además, pretende contribuir en la formación de una comunidad global, incluyente, respetuosa de los instrumentos internacionales y de la protección de las garantías fundamentales en el marco del sistema americano de derechos humanos.

6. Por las razones mencionadas, se impone revalidar la providencia impugnada.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada conforme a lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo decidido en este fallo a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Presidente de Sala

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

(En comisión de servicios)
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

LUIS ALONSO RICO PUERTA
Con aclaración de voto

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Con aclaración de voto

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
ACLARACIÓN DE VOTO

Aunque comparto la decisión adoptada por la Honorable Sala, dado el acierto en su motivación, respetuosamente aclaro mi voto con el exclusivo propósito de resaltar que se torna innecesario en el ejercicio jurisdiccional cotidiano, incluir de forma genérica y automática una mención sobre el empleo del denominado «control de convencionalidad».

Ciertamente, de conformidad con la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, surge, entre otros deberes, el imperativo para sus jueces de examinar ex officio, en sus decisiones, la vigencia material de lo pactado.

De esta manera, el «control de convencionalidad» comporta una actitud de consideración continua que deberá acentuarse y manifestarse expresamente, tan solo en aquellos pronunciamientos donde se advierta comprometido o amenazado «el efecto útil de la Convención»12, lo cual acontecerá en los eventos donde pueda verse «mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos»13; todo lo cual resulta ajeno al presente caso.

En los anteriores términos dejo fundamentada mi aclaración de voto con comedida reiteración de mi respeto por la Honorable Sala de Casación Civil.

LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto hacia los magistrados que suscribieron la decisión, me permito exponer las razones por las cuales debo aclarar mi voto en el presente asunto.

Se afirmó en la providencia que fue realizado un “control de convencionalidad”, a partir de lo previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos; sin embargo, debe atenderse que la sola alusión al ordenamiento foráneo no tiene per se la aptitud de proteger los derechos esenciales de las personas.

La figura a la que se hace referencia, en mi criterio, no tiene aplicación general en todas las controversias que involucren derechos fundamentales; su utilidad estaría restringida a los eventos de ausencia de regulación, déficit de protección a nivel de las normas nacionales, o una manifiesta disonancia entre estas y los tratados internacionales que ameriten la incorporación de los últimos.

Consideraciones que, estimo, debe tener en cuenta la Sala cuando lleve a cabo un estudio sereno, riguroso y detallado sobre el tema, pues las aseveraciones que hasta ahora se han consignado al respecto en las providencias de tutela corresponden a una opinión personal del H. magistrado ponente; no obstante, el control que supuestamente efectuó, además de no guardar correspondencia con lo que fue materia de la acción constitucional, no tuvo ninguna repercusión práctica en la solución de la petición de amparo.

De los señores Magistrados,

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado

1 Cfr., et al: ATC3195-2014, exp. 2014-00141-01.
2 (…) Parágrafo 1°. Las providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se notificarán por el medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral del domicilio del apelante (…).
3 CSJ STC de 13 de marzo de 2009, exp. T-00147-01, reiterada entre muchos otros en fallo de 12 de septiembre de 2011, exp. 00081-01.
4 CSJ. STC, 24 may. 2011, Rad. 00111-01, ratificada el 13 de junio del mismo año, Rad. 00067-01, el 15 de agosto de 2013, Rad. 01074-01 y el 18 de noviembre de 2013, Rad. 00068-02.
5 Pacto de San José de Costa Rica, firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, aprobado en Colombia por la Ley 16 de 1972.
6 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969.
7 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985.
8 Corte IDH. Caso Gudiél Álvarez y otros (“Diario Militar”) contra Guatemala. Sentencia de noviembre 20 de 2012. Serie C No. 253, párrafo 330.
9 Corte IDH, Caso Vélez Restrepo y familiares Vs. Colombia, Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de septiembre de 2012. Serie C No. 248, párrs. 259 a 290, criterio reiterado Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párrs. 295 a 323.
10 Corte IDH, Caso de la Masacre de Las Dos Erres c. Guatemala, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211, párrs. 229 a 274.
11 Corte IDH, Caso Furlan y familiares c. Argentina, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párrs. 278 a 308.
12 CIDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) contra Perú. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158, párrafo 128.
13 CIDH. Caso Heliodoro Portugal contra Panamá. Sentencia de enero 27 de 2009. Serie c No. 186, párrafo 180.