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STC16646-2022
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Magistrada ponente
STC16646-2022
(Aprobado en sesión de catorce de diciembre de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de San Gil el 21 de noviembre de 2022, en la acción de tutela promovida por Mauricio Aguilar Hurtado en calidad de Gobernador del Santander y a través del Jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad territorial, contra los Juzgados Primero Promiscuo Municipal y Civil del Circuito de Puente Nacional, trámite al que fueron citadas la Comisión Nacional del Servicio Civil- CNSC, la Secretaría de Educación de Santander, la Dirección Administrativa de Talento Humano de ese departamento, Héctor Daniel Torralba Suarez y Carlos Aurelio Pedrozo Carvajal, así como las partes e intervinientes en la acción constitucional y el incidente de desacato adelantado a continuación radicado bajo el número 685723103001-2021-00033-01.
ANTECEDENTES
1. El solicitante reclamó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y, «prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades», presuntamente vulnerado por los despachos judiciales accionados.
Manifestó, en síntesis, que por el concurso de méritos organizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC mediante la convocatoria 505 de 2017 para la provisión de los cargos públicos ocupados en provisionalidad en el Departamento de Santander, fue retirado del servicio Héctor Daniel Torralba Suárez, quien ocupaba el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Nivel Asistencial, Código 470 Grado 2 en provisionalidad.
Agregó, que, por lo anterior, el señor Torralba Suárez promovió acción de tutela y mediante sentencia de 14 de abril de 2021 le fueron amparados los derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada como pre pensionable y al mínimo vital y se ordenó al Departamento de Santander reintegrarlo «a un cargo igual o de mayor jerarquía, en un lugar cercano a su actual domicilio y familia, sin que se afectara su ingreso salarial, a fin de no perjudicar su cotización a pensión hasta que hiciera parte de la nómina de pensionados de Colpensiones».
Explicó que, en cumplimiento de lo dispuesto, «y considerando que para el año 2021 y parte del 2022 aún no se habían hecho todos los nombramientos en carrera del Concurso de Santander – Convocatoria 505 de 2017 de la CNSC, y que para la época entonces aún existían vacantes en la planta», dio cumplimiento a la orden, mediante los Decretos 224 de 13 de mayo de 2021 y 337 de 22 de julio de 2022.
Indicó, que debido a que la CNSC mediante Circular 0001 de 2020 le ordenó hacer uso de las listas de elegibles vigentes para los cargos que se encontraban vacantes, y que el integrante de la lista de elegibles Carlos Aurelio Pedrozo Carvajal tomaría posesión en período de prueba el 11 de octubre de 2022 en el cargo de Auxiliar De Servicios Generales Código 470, Grado 2, la Dirección de Talento Humano Departamental le notificó al señor Torralba Suárez la terminación de su nombramiento en provisionalidad.
Destacó, que en la actualidad no existen más vacantes por haber sido ocupadas en carrera, y no obstante que argumentó en el incidente de desacato promovido por el señor Héctor Daniel Torralba Suárez la imposibilidad material de cumplimiento de la orden, los Juzgados accionados mediante autos de 28 de octubre y 3 de noviembre de 2022, lo sancionaron, vulnerando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, en especial la sentencia SU-034 de 2018, al considerar que se encuentra probada la imposibilidad fáctica y jurídica allí establecida.
2. En consecuencia, solicitó, dejar sin efectos las providencias proferidas por los accionados el 28 de octubre de 2022 y su confirmación de 3 de noviembre de 2022 en el incidente de desacato adelantado en su contra.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
2. El Juzgado Promiscuo Municipal de Puente Nacional, después de realizar un recuento procesal tanto de la acción de tutela, como del tercer incidente de desacato, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, tras aseverar que respetó los derechos al debido proceso y contradicción del hoy accionante, apreció y valoró todas y cada una de las pruebas que se recaudaron de acuerdo con el principio de autonomía e independencia judicial y conforme a las reglas de la sana critica.
3. La Dirección Administrativa de Talento Humano de la Gobernación de Santander, informó que no podía nombrarse en provisionalidad al señor Héctor Daniel Torralba Suárez, debido a que no había vacantes disponibles y se debía aplicar el orden estricto de la lista de elegibles, por lo que estaba a la espera de la autorización de la CNSC y así dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga.
4. La Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC, solicitó declarar falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no existía vulneración alguna de esa entidad a los derechos fundamentales del accionante.
Informó, que consultado el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad – SIMO comprobó que en el marco del Proceso de Selección No. 505 de 2017 – Proceso de Selección de Santander, se ofertaron ciento veintidós (122) vacantes para proveer el empleo denominado Auxiliar de Servicios Generales, Código 470, Grado 2, identificado con el Código OPEC No. 26601, del Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Gobernación de Santander, y que agotadas las fases del concurso, mediante Resolución No. CNSC – 202023 20055945 de 22 de abril 2020, conformó Lista de Elegibles para proveer las vacantes ofertadas, lista que estará vigente hasta el 20 de diciembre de 2022.
5. Héctor Daniel Torralba Suarez informó que su única fuente de ingresos era el salario que devengaba como Auxiliar de Servicios Generales, con el cual proveía el sustento para garantizar su subsistencia y la de su núcleo familiar y que, por tal motivo, inició el trámite de incidente de desacato contra la Gobernación de Santander.
Resaltó, que en la Sede Educativa del municipio de Landázuri donde se encontraba nombrado, se desempeñaban tres (3) funcionarios como auxiliares de servicios generales, uno en carrera y dos que estaban nombrados en provisionalidad, y que gozaba de estabilidad laboral en cumplimiento de la sentencia de tutela, sin embargo, la Gobernación lo retiró y destacó, que en la sede educativa del Municipio de Guavatá actualmente no se ha nombrado a ninguna persona como Auxiliar de Servicios Generales, por lo que ese cargo se encuentra vacante.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Superior de San Gil concedió el amparo solicitado, luego de establecer una falta de motivación en la providencia de 3 de noviembre de 2022, con la que el Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional confirmó la proferida por el Juzgado de primera instancia, sancionatoria del aquí accionante, debido a que,
(…) en la providencia que finiquitó la Consulta por la decisión sancionatoria, dejó de ponderarse la configuración de la responsabilidad subjetiva, exigida en tal clase de sanciones, haciendo necesario la intervención constitucional, porque la decisión aludida, frente la (sic) del Juzgado del Circuito, ciertamente no procede recurso alguno. Veamos las razones:
Si bien la decisión del Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional, aludió que existía un incumplimiento de fallo de tutela, porque el accionante se encontraba desvinculado del ente territorial y se aludió a la certificación emanada del ente Territorial, referida a la inexistencia de vacantes, dejó de ventilar sus efectos desde la óptica jurídica, para determinar si existía o no en tal momento una limitación o imposibilidad de seguir cumpliendo el fallo de tutela. Ello propio de la responsabilidad subjetiva aludida, porque como se expuso en el precedente de la H. Corte Constitucional “… todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato…”.
Pero igualmente, no se estim[ó] razonable en la decisión aludida, que se haya omitido una explicación, en torno al por qué no se hizo la ponderación de los diversos medios probatorios aportados por la persona obligada a cumplir la orden de tutela. Es decir, no se ventiló la incidencia de todos y cada uno de los actos administrativos que se anexaron con el escrito de defensa que allegara y que con posterioridad se decretaron como pruebas.
Y ello connota mayor trascendencia porque tal fallo de tutela, había dispuesto un “reintegro” y/o “reubicación”, para el momento en que se emitió, que como quedó denotado, fue la orden explícita de fallo que se pregona incumplido. Y por lo mismo, se debía determinar la eficacia de los aludidos medios probatorios, para colegirse si subjetivamente se estaban o no cumpliendo con los derroteros impuestos por el Juez Constitucional.
Por lo anterior, debía entonces determinarse si la orden de “reubicación”, realmente se incumplió y a la vez, si la misma sentencia debía conllevar la orden de mantenerlo en los respectivos cargos y hasta cuándo, para lo cual también debía entonces ponderarse si, el reintegro se hizo a un cargo en provisionalidad que debía ser suplido por disposición de las reglas de carrera administrativa. Y esto porque, el funcionario administrativo responsable del cumplimiento y ahora sancionado, alegó también en su favor que, a pesar de los reintegros que se le hiciera al señor Torralba Suárez, sus cargos debieron ser suplidos definitivamente por motivo de las reglas de carrera administrativa aludidas. Y si ello era así, cuál sería la incidencia de tales conductas de la autoridad administrativa, para determinar si subjetivamente estaba desacatando la orden de tutela dada en beneficio del actor en tutela.
De esa manera, le ordenó al Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional, que, en el término de tres (3) días, dejara sin efecto lo dispuesto en la providencia del tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022) y profiriera una decisión que consultara las razones expuestas en la parte motiva.
LA IMPUGNACIÓN
La presentó el señor Héctor Daniel Torralba Suarez [incidentante en el desacato iniciado dentro de la acción de tutela 685723103001-2021-00033-01] para reiterar que el accionante incumplió el fallo de tutela proferido dentro del anotado asunto, pues antes de proceder con el nombramiento de la lista de elegibles, de quienes superaron las etapas del concurso de méritos, no desplegó ninguna actuación destinada a adoptar acciones afirmativas en su favor, pese a conocer las condiciones de vulnerabilidad que lo convirtieron en un sujeto de especial protección constitucional.
Señaló encontrarse afectado con la decisión, por cuanto «mientras transcurren los términos de los debates judiciales como el que aquí se está dando, continúo cesante, sin vinculación al Sistema General de Seguridad Social el Pensiones y sin cobertura en el régimen contributivo de Salud tanto yo como mis beneficiarios (esposa e hijos)», pese a que en la acción de tutela se puso en evidencia que «sí existen cargos disponibles en los cuales [podía] ser nombrado por el Departamento de Santander para garantizar la protección de [sus] derechos fundamentales.».
CONSIDERACIONES
1. Por regla general, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, salvo que el funcionario respectivo hubiese adoptado una decisión por completo desviada del sendero diseñado por el Legislador, sin ninguna objetividad y edificada en sus particulares interpretaciones, a tal extremo que se configure un proceder que pudiese encuadrar en una vía de hecho, situación frente a la que se abre paso este mecanismo excepcional para restablecer las garantías esenciales vulneradas, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos establecidos por la jurisprudencia, debido al carácter subsidiario y residual de este amparo. (CSJ. STC1526-2022, STC6747-2022, STC7925-2022 y STC10431-2022, entre muchas).
2. En materia de decisiones que definen incidentes de desacato, esta Sala ha sostenido que pueden ser atacadas por la misma vía constitucional en la que tuvieron origen, siempre y cuando se extraiga con solvencia la vulneración de derechos también de orden superior, y en particular «cuando el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria». (CC T-1113/05 citada en CSJ STC, 8 feb. 2008 rad. 00344-01, reiteradas en STC, 9 feb. 2016, rad. 00901-01 y STC8762-2016, entre otras).
3. Uno de pilares esenciales del derecho fundamental al debido proceso consiste en el deber que tienen los funcionarios judiciales de fundamentar sus decisiones, salvo que por su naturaleza de mero impulso no lo requieran, pues de esta forma se asegura correlativamente el hecho de que los litigantes conozcan el sustento de las providencias y tengan la posibilidad de discutirlas mediante los recursos de ley. En tal sentido esta Corte ha sostenido que:
el deber de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas las razones que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso (CSJ. STC7764-2018, STC1749-2021, STC12087-2021 y STC1179-2022).
Así, la jurisprudencia constitucional tiene decantado que la carencia o indebida motivación en cualquiera de sus modalidades, apareja un yerro configurativo de vía de hecho, enmendable por tutela, en tanto que «el defecto en comento se produce cuando la autoridad judicial accionada no analiza el asunto bajo su conocimiento o lo hace de manera parcial o sesgada, lo que conlleva que deba abordarse de nuevo el estudio y definición del caso, en tanto que: «la motivación de las decisiones constituye imperativo que surge del debido proceso» (CSJ. STC7764-2018, STC1749-2021, STC12087-2021 y STC1179-2022).
4. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, Mauricio Aguilar Hurtado en su calidad de Gobernador de Santander, acudió inconforme con la sanción impuesta por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puente Nacional en providencia de 28 de octubre de 2022 y confirmada por el Juzgado Civil del Circuito de esa ciudad el 3 de noviembre de 2022, en el incidente de desacato iniciado en su contra por Héctor Daniel Torralba Suarez, básicamente, porque no se analizó si, subjetivamente, había incumplido o no el fallo de tutela de 14 de abril de 2021, al haber tenido que apartar de su cargo al señor Torralba Suarez para nombrar en el mismo a la persona que se encontraba en la lista de elegibles con ocasión de la convocatoria 505 de 2017 de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC y no contar con más vacantes para el efecto.
1. Previo a lo anterior, debe recordarse que el fallo de tutela referido le ordenó a la Gobernación del Santander que, en el término de dos (2) meses, reubicara al señor Héctor Daniel Torralba Suárez a su empleo en un cargo igual o de mayor jerarquía y en un lugar cercano a su actual domicilio y familia, a fin de no afectar su cotización a pensión, «hasta que este haga parte de la nómina de pensionados de Colpensiones».
2. Al resolver el grado de consulta de la sanción impuesta por el Juzgador a quo, Juzgado Civil del Circuito de Puente Nacional procedió «a revisar si se dio o no cumplimiento al fallo de tutela, y si se [encontraban] acreditados los elementos de responsabilidad objetiva y subjetiva en el actuar de la persona titular de cumplir con la orden, es decir, si se [encontraba] probada la culpabilidad de éste, o por el contrario, [si existían] razones que [justificaran] el incumplimiento; es decir […] la existencia de una conducta negligente y renuente, tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo1».
Determinó que «en el presente caso [eso era] evidente, pues si bien, la entidad incidentada [había] allegado certificación mediante la cual [pretendía] demostrar que [no existían] vacantes disponibles dentro de las cuales [pudiera] ser reubicado el señor Torralba Suárez, también lo es, que se [encontraba] en la obligación de cumplir con la orden de tutela, dado que [estaba] dirigida a garantizar los derechos fundamentales constitucionales de este».
Resaltó que se trataba de una orden prevalente de «estricto cumplimiento, pues la desvinculación laboral del actor, [constituía una] flagrante trasgresión a sus derechos habida cuenta de que como se expuso en la sentencia de segunda instancia, se trata[ba] de una persona a quien su despido laboral le genera[ba] un grave impacto en la economía y estabilidad [suya y de] su núcleo familiar más cercano, teniendo en cuenta que del ingreso económico por él devengado se deriva[ba] el sustento de la familia, [pues] la desvinculación laboral lo [dejó] sin la posibilidad de seguir realizando los aportes mensuales de salud y pensión, cercenando así la expectativa acceder a su pensión por vejez».
Con fundamento en lo anterior, y sin otras explicaciones, le endilgó una «conducta veleidosa [a] quien est[aba] obligado a cumplir lo ordenado, tendiente a desatender dicho mandato, ya que no [existía] dentro del trámite del incidente, la más mínima prueba que denote acciones positivas tendientes a dar cumplimiento a la reubicación laboral del accionante, por parte de la Gobernación de Santander, sino que de manera insistente solo apunta[ban] a justificar la inexistencia de vacantes para su nombramiento.»
6. De la argumentación transcrita el Tribunal constitucional echó de menos una valoración más exhaustiva de los medios probatorios aportados por el incidentado para demostrar la razón o razones por las cuáles, si bien no podía mantener al señor Torralba Suárez en el cargo que venía ocupando como se lo ordenaron en el fallo de tutela, tal escenario no correspondía a un incumplimiento subjetivo, en la medida en que en la planta de personal no contaba con vacantes para el efecto, y si esto correspondía a una eventualidad de difícil cumplimiento, supuesto indispensable para imponer la sanción criticada.
7. Es evidente la ausencia de motivación por parte del Juzgado de Circuito accionado frente al reproche concreto expuesto y la existencia de un yerro configurativo de una vía de hecho, solucionable por tutela, como en casos análogos se ha establecido por esta Corporación (CSJ. STC8921-2020, reiterado en STC1749-2021 y en STC1179-2022, así como en STC8626-2022).
8. Debe reiterarse que «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato», pues para esto último debe mediar negligencia del obligado en razón a que la responsabilidad es subjetiva, aspecto sobre el cual el juzgador del desacato debe desplegar argumentación suficiente para imponer la sanción. (CC T-171/09, citada en C-367/14 y reiteradas, entre otras en STC8762-2016)
9. Ahora, en cuanto a los argumentos traídos por el impugnante, corresponde es al juzgador del grado de consulta establecer, a la luz de las pruebas oportunamente aportadas en el incidente de desacato, si es cierto que la Gobernación de Santander no desplegó ninguna actuación destinada a adoptar acciones afirmativas a su favor y cuáles fueron las razones, por las que, pese a conocer las condiciones de vulnerabilidad que en su momento lo convirtieron en un sujeto de especial protección constitucional, así como la afectación que le generó la situación relatada y la supuesta existencia de vacantes no fue vinculado en los términos de la sentencia de tutela.
Esto último, claro está, pues no es esta tutela el escenario diseñado por el Legislador para dirimir tales controversias.
10. Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia impugnada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, naturaleza y lugar de procedencia anotados.
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
(Ausencia justificada)
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Sentencia T-763 de 1998. “Es el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela, adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991”.