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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC3238-2015
Radicación n.° 68001-22-13-000-2015-00026-01
(Aprobado en sesión de once de marzo de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 28 de enero de 2015, mediante la cual la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga concedió la acción de tutela promovida por Teresa Sierra Becerra en contra de las Salas Administrativas de los Consejos Seccional de dicha capital y Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de esa ciudad, trámite al que fueron vinculados el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el Sindicato Comuneros y la Coordinadora Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de la referida urbe.
ANTECEDENTES
1. La gestora demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales al «mínimo vital», trabajo, «seguridad social», «dignidad humana», «primacía de la realidad sobre las formalidades» y los principios de confianza legítima, buena fe e in dubio pro operario.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, los siguientes hechos:
2.1. Que «mediante Resolución No. 046 de fecha 01 de septiembre de 2014 fu[e] nombrada provisionalmente en el cargo de Sustanciador Nominado de Descongestión del Juzgado Séptimo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga».
2.2. Que «el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa expidió el Acuerdo PSAA14-10251 del 14 de noviembre de 2014, [prorrogando] hasta el 19 de diciembre de 2014 las medidas de descongestión (…) vigentes.
2.3. Que en virtud de esa prórroga el nominador procedió a extender su nombramiento en el mismo cargo.
2.4. Que la referida Corporación «expidió el Acuerdo PSAA-10277 del 19 de diciembre de 2014, [prorrogando] hasta el 31 de diciembre de 2014 las medidas de descongestión (…) vigentes.
2.5. Que en tal virtud se comunicó la continuidad de su nombramiento «a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura Seccional Santander».
2.6. Que «mediante oficio RH No. 08658 del 20 de noviembre de 2014 (…) la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga [devolvió tales] actos administrativos “sin trámite alguno, por no cumplir con lo establecido en el artículo 57 del acuerdo en mención”.
2.7. Que ante tal conducta se remitieron nuevamente las respectivas designaciones, exigiendo que les diera un trámite de fondo.
2.8. Que «continu[ó] ejerciendo las funciones propias del cargo, de manera incesante y en el horario habitual, pese a que por razones ajenas a mi voluntad no se hubiera permitido el acceso al público general a las instalaciones de la casona donde funcionan los Juzgados Administrativos de Oralidad».
2.9. Que «la prórroga del nombramiento de la suscrita se encuentra amparada en la presunción de legalidad, así como en la disponibilidad presupuestal que sostiene la prórroga de las medidas de descongestión de conformidad con el artículo 56 del citado Acuerdo PSAA14-10251 del 14 de noviembre de 2014, y por supuesto en la confianza legítima y la buena fe».
2.10. Que «la presente acción de tutela es procedente en este caso ante la falta de otro mecanismo judicial más eficaz que permita la protección de mis derechos para evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el salario que percibo es el único ingreso personal con el que cuento y soy madre de dos menores de edad (5 y 3 años), de los cuales soy la responsable de su sustento, educación, salud, entre otras; y actualmente me encuentro atrasada en mis responsabilidades económicas por la falta del pago de mis salarios».
3. Pidió, en consecuencia, ordenar «a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga que en un término no mayor a 48 horas efectúe el pago de los salarios adeudados y los aportes a la seguridad social por el periodo comprendido entre el 15 de noviembre y 19 de diciembre de 2014. De la misma manera que se realicen los trámites administrativos pertinentes para que este periodo laboral sea tenido en cuenta para efectos (sic) todos los efectos legales» (fls. 1-5 Cdno. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
Asimismo, que «la vinculación de la tutelante, (…) a la función pública, (…) se ajusta a la legalidad y obra de por medio acto administrativo expedido por el suscrito Juez, resolución número 046 de fecha 01 de septiembre de 2014, prorrogada mediante resolución número 055 del 14 de noviembre de 2014, los cuales gozan de presunción de legalidad hasta tanto no sean retirados del ordenamiento jurídico conforme con los términos de la ley. Con el acto de posesión de la mencionada servidora pública quedó totalmente legalizada la pertenencia, en la modalidad de servidora de descongestión de este Juzgado».
A la par estimó que «[e]l argumento que expresa la administración judicial para abstenerse de cancelar la remuneración salarial a [la gestora], resulta a todas luces contraria al ordenamiento jurídico y por tanto se torna arbitrario. El artículo 57 del acuerdo PSAA14-10251 del 14 de noviembre de 2014, en el que se fundamenta la entidad para negar el pago, evidentemente es un acto administrativo de carácter general que debe inaplicarse por ser contrario a la Constitución y a la Ley, pues resulta inadmisible que al nominador para poder proveer los cargos de descongestión, tuviera que sujetarse previamente a que él mismo garantizara el acceso al público en los días en que las instalaciones donde funcionan los Juzgados Administrativos se adelantaron unas actividades de tipo sindical» (fls. 47-48 ibídem.).
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, tras pronunciarse sobre los hechos en que se fundó la acción expresó que «las medidas de descongestión tienen un límite temporal, el cual para el cargo de SUSTANCIADOR NOMINADO del Juzgado Décimo Circuito de Bucaramanga (creado mediante Acuerdo PSAA13-10072 de 27 de diciembre de 2013), era hasta el 15 de Noviembre de 2014, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA14-10197 de Agosto 05 de 2014, y una vez superado el límite temporal, finalizaba la medida, sin que el Acuerdo o disposición alguna garantizara que la medida debía continuar o que ésta generaba algún tipo de estabilidad por cuanto las medidas de descongestión como se ha señalado son transitorias, precarias y son creadas por un tiempo determinado, aspecto que conocía previamente la accionante».
Asimismo, «expone la accionante que no era de su competencia “garantizar el acceso de los usuarios” aseveración que para la Sala es cierta. Sin embargo, la medida de descongestión para efectos de su prórroga no le estaba estableciendo esa responsabilidad a ninguno de los servidores de descongestión, pero de conformidad con el texto del Acuerdo No. PSAA14-10251 de 2014 y concretamente en el artículo 57 quedaba establecido que estas medidas solo se prorrogarían en la medida en que se tuviera acceso a los usuarios, con certificación proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial».
Recalcó que esa Corporación no vulneró derecho fundamental alguno a la actora y solicitó en consecuencia rechazar el amparo por improcedente, «teniendo en cuenta que la accionante no logra demostrar algún perjuicio irremediable y, que existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir la legalidad del Acuerdo (acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo preciso recordar que los Artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la facultad de solicitar medidas cautelares, las cuales, constituyen un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados» (fls. 49-81 ibíd.).
La Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga (E), señaló que esta acción «no es el mecanismo habilitado para que la accionante formule cargos de anulación al acto administrativo contenido en el Acuerdo PSAA 14- 10251, pues, sin existir peligro irremediable, es la jurisdicción contenciosa administrativa donde puede ventilarse la legalidad de un acto administrativo. Nótese su Señoría que las pretensiones de la presente acción, tiene un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser denegado por improcedente».
Agregó, que en el artículo 57 del mencionado Acuerdo, quedó establecido que «[l]a prórroga de todas las medidas de descongestión de que trata el presente Acuerdo quedan condicionadas a la certificación por parte de las Dirección Seccionales de Administración Judicial donde se indiquen… la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de Descongestión», lo que muestra «la necesidad que las medidas de Descongestión adoptadas sean satisfechas plenamente con el funcionamiento al servicio al público de aquellos despachos donde se ejecute el plan de Descongestión», por lo que «la relación laboral presumida, se encontraba condicionada a la garantía de acceso a la administración de justicia de sus usuarios, razón por la cual, realmente lo que encontramos acá, es un acto administrativo que no produce efectos de ejecutividad, sino hasta tanto se certifique que la condición de eficacia establecida en el acto administrativo de carácter general, sea cumplida».
Enfatizó «que la inminencia e irreparabilidad del perjuicio que se aduce, no ostenta la irremediabilidad alegada, pues la inminencia, gravedad y urgencia requerida y manifestada por [la] accionante no se ha probado,’ el perjuicio irremediable que anuncia [la] tutelante no tiene argumento o sustento que lo pruebe y la actuación del despacho accionado, que presuntamente generó dichos perjuicios, es a todas luces una actuación legal» (fls. 82-88 ib.).
La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, informó que «la Sala Administrativa es autónoma para adoptar decisiones encaminadas al mejoramiento del funcionamiento de la administración de Justicia, como lo es la creación, modificación o supresión de las medidas de descongestión, previo seguimiento de los resultados arrojados, en virtud de ello se expidió el Acuerdo No. PSAA 14-10251».
Indicó que «el acto administrativo expedido por la Sala Administrativa, goza de presunción de legalidad, hasta tanto no sea retirado de la vida jurídica por la autoridad competente, en consecuencia, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad del citado acto administrativo, ya que para ello la demandante cuenta con otros medios de defensa judicial» (fls. 89- 99 ídem.).
El Sindicato Comuneros guardó silencio.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal concedió el amparo al considerar que «la administración ha incurrido en los siguientes defectos que vulneran el derecho fundamental al debido proceso del (sic) accionante: dejar de ver que los despachos de descongestión de Bucaramanga están funcionando y atienden al público; y exigirle a la accionante “la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión” no obstante lo anterior y, además, que su cargo no lo desempeña en un Despacho de Descongestión» y, hacer suyas las razones que en un caso que guarda analogía con el presente se tuvo en cuenta (fls. 100-113 ibídem).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la Directora Encargada de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura aduciendo que «[e]l Acuerdo PSAA14-10251, del 14 de noviembre de 2014, fue expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro del marco de sus facultades constitucionales y legales».
Además, que «debe tenerse en cuenta que el cargo ocupado por la accionante, es una medida de descongestión adoptada para el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Santander, que también es objeto de evaluación por parte de esta Corporación, en la cual se tienen en cuenta criterios tales como, los resultados arrojados, eficiencia y eficacia de las mismas, y los reportes estadísticos completos y oportunos, efectuados por los Despachos Judiciales».
De otra parte, que «la presente acción constitucional debe declararse improcedente, pues por esta vía no se puede solicitar la revocatoria de un acto administrativo, para ello existen otros medios de defensa judicial, como es acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa».
Por último, señaló que «no se presenta un perjuicio irremediable, pues tal y como se ha expresado anteriormente, la accionante tiene pleno conocimiento de la transitoriedad de las medidas de descongestión, las cuales tenían vigencia hasta el 15 de noviembre de 2014, por lo tanto, su permanencia en el cargo estaba condicionada a la terminación o prórroga de las mismas» (fls. 122-125 íbid.).
A su vez, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, sostuvo que «las pretensiones de la presente acción, tienen un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser negado por improcedente» y, dicho esto, reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación del libelo genitor (fls. 126-131 ídem).
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, argumentó que «toda vez que el Acuerdo PSAA14-10251, proferido por el Consejo Superior de Judicatura, estableció en su artículo 57, que la prórroga de las medidas de descongestión estaba condicionada a la certificación que debían expedir las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, donde se indicara que existían condiciones de infraestructura física y tecnológica, y la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión, esta última condición establecida en el Acuerdo, no se ha cumplido, en consecuencia, el nominador debió solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional Bucaramanga, la expedición de la misma, previo a prorrogar la medida».
A la par precisó que «la prórroga del cargo en descongestión ocupado por la accionante estaba condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en los Artículos 56 y 57 del Acuerdo en mención (certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de condiciones de infraestructura física y tecnológica y la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de descongestión), presupuestos los cuales no se cumplieron al no existir certificado de estos aspectos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, por lo tanto no podía existir un acto administrativo del nominador sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en el Acuerdo», y que además, «en lo que respecta a reconocer sin solución de continuidad todos los derechos salariales, prestaciones, y aportes a la seguridad social, salud y pensión a la señora Maira Alejandra Vásquez Silva, se precisa que la Sala Administrativa no puede establecer gastos que no estén previstos dentro del presupuesto establecido previamente, y como se indicó en el párrafo anterior, es una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia» (fls. 132-133 ib.).
CONSIDERACIONES
l. El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, fijó las causales de improcedencia, entre las que resalta la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», estructurándose así uno de los presupuestos que debe estar presente para la prosperidad del amparo, esto es, su carácter subsidiario o residual, pues esta sólo es viable ante la ausencia de un instrumento constitucional o legal diseñado para ser utilizado mediante las vías ordinarias.
De tal forma, no se puede entender la «salvaguarda constitucional» como un mecanismo alternativo o adicional a favor del particular, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
2. Es de señalar que la jurisprudencia ha reiterado que las discusiones en torno a los «actos de la administración» deben dirimirse ante la Jurisdicción Contenciosa, sin que le esté permitido al juez de tutela inmiscuirse en tal esfera.
3. La quejosa pretende se ordene «a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga que en un término no mayor de 48 horas efectúe el pago de los salarios adeudados y los aportes a la seguridad social por el periodo comprendido entre el 15 de noviembre y el 19 de diciembre de 2014» e igualmente, «que se realicen los trámites administrativos pertinentes para que este periodo laboral sea tenido en cuenta para todos los efectos legales».
4. En este orden de ideas, como la gestora se duele de la determinación emitida por el «Consejo Superior de la Judicatura», específicamente el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251, que condicionó la ejecución de las medidas de descongestión adoptadas, observa la Sala que puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el canon 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde le es permitido allegar elementos demostrativos, como los que aquí presentó, y exponer sus argumentos, sin que este camino excepcionalísimo se convierta en una vía paralela o alterna, mecanismo por el cual puede solicitar a título de «medida cautelar» la suspensión provisional de la apuntada manifestación de la voluntad de la administración conforme a lo preceptuado en el numeral 30 del precepto 230 ejúsdem.
5. En un asunto que guarda simetría con el que ahora ocupa la atención de la Corte, se dijo en aquella oportunidad:
las discusiones respecto de las manifestaciones de voluntad de la administración deben dirimirse ante la jurisdicción correspondiente, sin que le esté permitido al juez constitucional inmiscuirse en tal esfera, dado el carácter subsidiario y residual del amparo.
En este caso la quejosa tiene a su alcance la acción de nulidad contra el artículo 57 del Acuerdo n° 10251 del 14 de noviembre de 2014 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que condicionó la continuidad de los cargos de descongestión a la prestación de servicio, así como reclamar la invalidación y el restablecimiento del derecho respecto de las determinaciones de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial que, en su caso particular, se negaron a prorrogar su empleo de auxiliar judicial 1 en el Tribunal Administrativo de Santander.
Por tal motivo, no es dable atender de fondo la súplica del auxilio por concurrir la causal de improcedencia establecida en el numeral 1° del Decreto 2591 de 1991. Incluso, dentro del trámite señalado puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos, independientemente de su resultado (CSJ STC, 12 feb. 2015, rad. 00679-01).
6. Finalmente, como no está acreditado el perjuicio irremediable, no es factible acceder a la solicitud de amparo, toda vez que, no basta su mera enunciación, sino que es indefectible su demostración, lo que no acontece en el caso concreto.
Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que:
Corresponde destacar que la protección reclamada tampoco tiene vocación de prosperidad como mecanismo transitorio, pues en el trámite de la acción contenciosa está prevista la posibilidad de solicitar medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y ss: del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, lo que desvirtúa, en consecuencia, la configuración de un perjuicio irremediable (CSJ STC, 3 feb. 2014, rad. 2013-00074-01, reiterado en STC12988-2014, 25 sep. rad. 00163-01).
7. De conformidad con lo discurrido, se infirmará el fallo objeto de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y en su lugar NIEGA el amparo deprecado.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
(Presidente de la Sala)
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ