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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO Magistrado ponente
STC9186-2015
Radicación n.° 76001-22-21-000-2015-00074-01
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 10 de junio de 2015, proferido por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de amparo promovida por Sergio Enrique Rodríguez Tovar, en su condición de Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –Territorial Valle del Cauca y Eje Cafetero, en calidad de agente oficioso de Luis Enrique Escarpetta Grillo, Amanda Londoño Madrid, José Luis y Mauricio Escarpetta Londoño, contra el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Guadalajara de Buga, trámite al que fueron vinculados el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- Territorial Valle del Cauca y la Procuraduría Judicial Delegada de Restitución de Tierras.
ANTECEDENTES
1. El accionante, en la condición y calidad antes referida, reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, al haber inadmitido la solicitud de restitución y formalización de tierras que presentó en representación de sus agenciados.
En consecuencia requiere, de manera concreta, que se «dej[en] sin efecto los Autos Interlocutorios No. 023 del 29 de enero de 2015, No. 035 del 11 de febrero de 2015, No. 048 del 24 de febrero de 2015, y No. 054 del 11 de marzo de 2015», y como consecuencia de ello, que se ordene a dicha oficina judicial, «estudiar nuevamente la solicitud de restitución de tierras con un enfoque favorable para las víctimas, la admita y proceda a tramitar[la]» (fl. 8 reverso, cdno. 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, y en cuanto interesa para la resolución del presente asunto, aduce en síntesis, que una vez fueron inscritos los predios denominados «La Unión – El Divisu y/o La Viuda y la Correa» en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, los cuales fueron solicitados en restitución por los señores Luis Enrique Escarpetta Grillo, Amanda Londoño Madrid, José Luis y Mauricio Escarpetta Londoño, la Unidad que dirige formuló la respectiva solicitud de restitución y formalización de tierras en representación de éstos, en la que se peticionó, entre otros, «la adjudicación de dicho[s] predios a cargo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER», por ser estos bienes baldíos adjudicables, los que pese a no contar con cédula catastral, les fue abierto el folio de matrícula No. 384-122525, conforme al inciso 2º del numeral 2º del artículo 13 del Decreto 4829 de 2011.
Manifiesta que dicha solicitud fue asignada por reparto al Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Guadalajara de Buga, quien mediante auto de 29 de enero de los corrientes resolvió «DEVOLVER sin necesidad de desglose la [misma], señalando que existe una indebida identificación del predio, por no tener asignada cédula catastral o número predial», a lo que añadió que había que allegar certificación del Incoder respecto de la naturaleza baldía de los terrenos deprecados, decisión que si bien fue revocada el 11 de febrero siguiente en virtud del recurso de reposición que se presentó, al final nada cambió la situación, pues el Despacho dispuso inadmitir la demanda de restitución dando un término de 5 días para que se aportara la aludida certificación, so pena de ser rechazada.
Señala que no obstante haber informado al juzgado convocado acerca de la imposibilidad de obtener el documento requerido, en atención a la respuesta emitida por el Incoder frente a la solicitud que se le hizo al respecto, en la que manifestó que no podía expedir tal certificación por cuanto que «no contaba con una base de datos donde se precisen, plasmen o contengan los terrenos baldíos de la Nación», advirtiendo que los procesos de titulación que efectuaba partían de la presunción de que el bien no ha salido del dominio del Estado, así como de «un riguroso análisis que evidencia la procedencia del bien inmueble, verificando la existencia o no de antecedentes registrales y catastrales», procedimiento que se siguió en aras de registrar los reseñados predios y de elevar la correspondiente solicitud de restitución ante el juez competente, y a pesar de instar a la juzgadora para que ejerciera su facultad oficiosa conminando a la citada entidad a clarificar la situación de los mismos, dispuso rechazar la misma a través de proveído de 24 de febrero hogaño, «ordenando la entrega de los anexos (…) y el archivo de la actuación», determinación que recurrió sin éxito mediante el recurso de reposición, puesto que la funcionaria judicial confirmó lo resuelto por medio de auto de 11 de marzo siguiente.
Finalmente advierte, que las providencias cuestionadas contienen una interpretación arbitraria de la Ley 1448 de 2011, al exigir requisitos no previstos en dicha ley, puesto que «la certificación del INCODER para dar por sentada la naturaleza baldí[a] y [la] vocación de adjudicabilidad del predio solicitado en restitución» no está contemplada como requisito en el artículo 84 de la mencionada legislación, «más aún cuando durante el trámite administrativo la UAEGRTD acopió las pruebas de distintas fuentes institucionales para definir la naturaleza del predio», por lo que la autoridad jurisdiccional acusada incurrió en causal de procedencia del amparo por los defectos sustantivo y procedimental (fls. 1 a 9, cdno. 1).
RESPUESTA DEL ACCIONADO
La Procuradora 45 Judicial I de Restitución de Tierras dando contestación al escrito de tutela, manifestó, en lo fundamental, que de acuerdo a la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Reglamentario 4829 del mismo año, «es más que evidente que no nos encontramos ante un exceso de ritualidad como erróneamente lo afirma el agente oficioso (…) sino ante un requisito de procedibilidad indispensable para dar inicio al proceso de restitución», como es allegar el respectivo certificado expedido por la autoridad competente (Incoder) que indique que el predio a restituir es un bien baldío, exigencia con la que «se busca dar seguridad a las pretensiones de la demanda y (…) [tener] certeza acerca de la condición de baldío del terreno (…) al momento de proferirse [el respectivo] fallo» (fls. 34 a 40, ídem).
Por su parte, el Titular del Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Guadalajara de Buga, luego de memorar las actuaciones que desplegó con ocasión del proceso de restitución de tierras debatido, solicitó denegar la protección pedida, tras manifestar principalmente, que «lo único que se pretende [con lo decidido] es que la Unidad (…) de Restitución de Tierras Despojadas (…) desde la etapa administrativa realice un trabajo íntegro y no solo defina la vinculación jurídica que tiene el solicitante con el predio sino la naturaleza jurídica del mismo», pues ello genera «seguridad jurídica [al] Operador Judicial y evita que al momento de proferir un fallo que sea favorable (…) se adjudique un fundo no susceptible de adjudicación, o peor aún [que se] adjudi[que] un terreno que pertenezca a un particular», por lo que no es cierto que se «est[é] imponiendo un nuevo requisito para la admisión de las solicitudes y mucho menos est[é] negando el acceso a la justicia», sin que sea posible esgrimir como argumento para no atender tal exigencia, que «el INCODER no cuente con una base de datos que refiera los bienes baldíos», pues es a dicha entidad a quien le corresponde «clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado», para lo cual «le asiste la obligación de realizar la investigación pertinente para determinar con certeza la naturaleza jurídica del predio solicitado en restitución», conforme lo dispone el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Suprema (fls. 42 a 48, cdno. 1).
Tanto el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -Territorial Valle del Cauca, como el Coordinador Grupo de Representación Judicial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder, en escritos separados, solicitaron la desvinculación de las aludidas entidades, con fundamento en que no tienen competencia para atender lo pretendido por el tutelante (fls. 51 a 54 y 56 a 58, ídem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Juez constitucional de primera instancia, luego de dar por cumplidos los requisitos de la agencia oficiosa, concedió el resguardo implorado, tras considerar que pese a que
«le asiste razón al funcionario accionado cuando afirma que tener certeza plena de la naturaleza jurídica del bien pretendido, desde la primera etapa de la actuación, permite prevenir nulidades o irregularidades que puedan afectar la validez del proceso o convertirse en obstáculo para garantizar la restitución y formalización y demás medidas complementarias para la reparación integral de las víctimas. (…) el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, establece los requisitos mínimos que debe contener una demanda de restitución y formalización de predios despojados y abandonados forzosamente, entre los que se encuentra la exigencia de identificar el fundo reclamado, indicando como mínimo: “…la ubicación, el departamento, el municipio, corregimiento o vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación catastral, número de cédula catastral”; elementos que apuntan a la individualización del bien, de tal forma que no sea posible confundirlo con otro; norma que se ha insistido debe ser interpretada en forma sistemática y concordada con el artículo 76 de la misma codificación, que al regular el registro de tierras despojadas y abandonadas, indica que se debe registrar “…determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georeferenciación…”, labor que es cumplida por el personal perito en topografía de la UAEGRTD al realizar el informe técnico predial, que contiene la información institucional del predio, siendo claro que ni esas normas ni otras disposiciones de la misma codificación ni en los tratados internacionales, incluyen la exigencia de una certificación expedida por el INCODER sobre la calidad de bien baldío del predio reclamado.
(…)
En este orden de ideas, se debe concluir que efectivamente, la exigencia de aportar como anexo obligatorio de la demanda, una certificación que: i) el INCODER no ha expedido, ii) el mismo INCODER ha indicado el dispendioso procedimiento que se requiere para definir la naturaleza jurídica del mismo; y iii) que adicionalmente, no está contemplado en las normas que regulan el contenido mínimo de la solicitud ni el trámite de la inscripción en el registro de tierras despojadas, constituye una carga que hace muy gravosa la situación de las víctimas del conflicto, que pretendan acceder a la justicia en procura de una reparación integral, haciendo evidente un exceso de rigor en la interpretación de las normas citadas, que resulta vulneratorio de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la protección reforzada de que son titulares las víctimas de despojo o abandono forzado de sus predios, cuya protección procede por vía de tutela».
En consecuencia, se dejaron sin efecto las decisiones adoptadas dentro del proceso de restitución de tierras cuestionado, y se ordenó al juzgado accionado, «que en el término de cinco (05) días siguientes a la notificación de la [respectiva] providencia, proceda a realizar nuevamente el juicio de admisibilidad de la solicitud de restitución de tierras instaurada en favor de los señores LUIS ENRIQUE ESCARPETTA GRILLO, AMANDA LONDOÑO MADRID, JOSE LUIS ESCARPETTA LONDOÑO y MAURICIO ESCARPETTA, teniendo en cuenta las normas que regulan la materia» (fls. 61 a 72, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
El titular del juzgado convocado impugnó el anterior fallo, exponiendo, en suma, los mismos argumentos con que replicó la demanda de tutela (fls. 93 a 97, ídem).
1. Como es sabido, la acción de tutela es un mecanismo particular establecido por la Constitución Política de 1991 para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, de carácter residual y subsidiario, porque sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de salvaguarda, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En tratándose de providencias o actuaciones judiciales, el mencionado instrumento se torna aún más excepcional, pues sólo resulta viable cuando se advierta un proceder del funcionario judicial que se pueda tildar de irrazonable, arbitrario o caprichoso, caso en el cual se faculta la intervención del juez constitucional para evitar o remediar la respectiva vulneración de los derechos fundamentales.
2. En el caso que se examina, de acuerdo con los argumentos en que se funda la queja constitucional, y las copias allegadas del trámite de restitución debatido, en especial los autos acusados de fecha 11 y 24 de febrero y 11 de marzo de los corrientes (fls. 79 a 86, 94, 95 y 106 a 113, Cdno. Corte), se advierte que el amparo concedido debe confirmarse, por cuanto que, como bien lo indicó el a quo, el artículo 84 de la Ley 1448 de 20111 no señala que la solicitud de restitución o formalización de tierras deba contener una certificación expedida por autoridad competente sobre la condición de baldío del predio a restituir o formalizar, y por ende, que su ausencia se erija en un motivo para inadmitir o rechazar la solicitud como erradamente lo interpretó el juez de conocimiento, so pretexto de preservar la seguridad jurídica y soslayar la invalidación del proceso, entendimiento que no se acompasa con los principios que rigen la citada legislación, además de que contraría el ordenamiento jurídico, en concreto, los postulados que rigen la garantía constitucional del debido proceso.
Lo anterior por cuanto dicha deducción, a más que está por fuera del contexto en que se enmarcó la memorada ley, y contrario a lo expuesto por el impugnante, sí constituye una exigencia que no previó el legislador para las personas explotadoras de baldíos cuya propiedad pretendan adquirir por adjudicación a través del referido procedimiento restitutorio2, la cual por demás resulta irracional y desproporcionada, pues, por un lado, el mismo Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) ha reconocido pública y judicialmente que no cuenta no una base de datos o registro de los bienes baldíos de la Nación, circunstancia que la misma entidad le puso de presente a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas del Valle del Cauca y Eje Cafetero, para negarle la expedición del certificado que le fuera requerido, situación que igualmente fue puesta en conocimiento del juez censurado por parte de aquélla, y por el otro, las normas reguladoras de la restitución3 solo obligan a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, tanto en el procedimiento de análisis de la solicitud como en el de registro del predio, en lo que respecta a su situación física y jurídica, a recolectar la información que permita «clarificar» tales aspectos, lo cual hizo la respectiva unidad en el caso de los agenciados, tal y como se desprende de los documentos allegados en esta instancia.
3. Ahora, si bien la ausencia de base de datos de los bienes baldíos de la Nación no constituye per se una barrera para que el Incoder adelante los procedimientos necesarios tendientes a clarificar la propiedad de los mismos a fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado, no por ello se debe trasladar dicha carga a las personas objeto de la Ley 1448 de 2011, creando, como se dijo, requisitos de procedibilidad no previstos en ella, máxime cuando dentro del trámite cuestionado se pueden desvirtuar las presunciones contenidas en las Leyes 200 de 19364 y 160 de 19945, y no ex ante como lo propone el funcionario acusado, estadio donde además se deberá cotejar si los peticionarios durante el despojo o abandono cumplieron las condiciones para la adjudicación solicitada, conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 72 ibídem.
4. Así mismo, aunque la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia de que exista plena certeza acerca de la naturaleza jurídica del bien a usucapir, y ha señalado que es el Incoder la autoridad competente para clarificar y certificar si un predio es o no baldío, también ha indicado que tal circunstancia se debe determinar dentro del juicio a través de los medios de prueba permitidos por el ordenamiento jurídico, lo que por razones lógico jurídicas no es posible hacer al momento de realizarse el examen de admisión de la respectiva demanda, ya que de esta manera se le vulnerarían a las partes sus derechos de contradicción y defensa, y de contera, el derecho a acceder a la administración de justicia, que fue lo que ocurrió en el presente asunto, a raíz del proferimiento de las providencias cuestionadas.
5. Corolario de lo discurrido en precedencia, como antes se dijo, se impone confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta instancia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
2 El único requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución, cual quiera sea la situación de la víctima y del predio, es el consagrado en el artículo 76 ejusdem.
3 Ley 1448 y Decreto 4829 de 2011.
4 Modificado por la Ley 4ª de 1973.
5 Modificada por las Leyes 1151, 1152 de 2007 y 1728 de 2014.
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