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STC1607-2022
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Magistrado Ponente
STC1607-2022
Radicación n° 23001-22-14-000-2021-00247-01
(Aprobado en sesión virtual de dieciséis de febrero dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022).
La Corte decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, que denegó la acción de tutela promovida por Coosalud Entidad Promotora de Salud S.A. contra la E.S.E Camu Cornelio Valdelamar Peña. Al trámite se dispuso vincular a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –Adres, a la Procuraduría General de la Nación, la Red Nacional de Veedurías, la Fiscalía General de la Nación –Seccional Córdoba- y a los bancos GNB Sudameris SA, Agrario de Colombia y Bancolombia.
I. ANTECEDENTES
1. La promotora reclamó la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud, seguridad social y debido proceso de la población pobre y vulnerable perteneciente a los niveles I, II y III del Sisbén y afiliados en movilidad, presuntamente vulnerados por la entidad accionada en el proceso de cobro coactivo que ésta inició en su contra.
2. En sustento de su queja, expuso que, según la Ley 1751 de 2015, «Los recursos Públicos que financian la Salud son INEMBARGABLES [y] tienen destinación específica», enfatizando en la existencia de leyes, jurisprudencia y circulares que «prohíben la embargabilidad» de estos.
2.1. Adujo que, para efectos de manejar los recursos del sistema de salud, abrió en el banco GNB Sudameris unas cuentas maestras, pero dichos dineros «no pertenecen al patrimonio de COOSALUD EPS, sino que son recursos inembargables del Sistema de Salud y están destinados al proceso de compensación que efectúa la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, mediante el cual se viabiliza la operación de la EPS y la efectiva prestación del servicio a todos los afiliados».
2.2. La E.S.E Camu Cornelio Valdelamar Peña inició en su contra un trámite administrativo de cobro coactivo, por un valor de $609.592.361 y procedió a «expedir medidas de embargo desconociendo que se encuentran amparados bajo el principio de inembargabilidad, y la naturaleza jurídica de los recursos del SGP depositados en las cuentas maestras de COOSALUD EPS».
2.3. Con base en ello se constituyeron unos «depósitos judiciales sobre recursos de NATURALEZA INEMBARGABLE, que están depositados en las cuentas maestras donde es administrador la ADRES» y, posteriormente, se profirió «RESOLUCIÓN QUE ORDENA SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN y en la que se desconocen injustificadamente todas las excepciones propuestas y sustentadas probatoriamente dentro del proceso coactivo que nos ocupa, bajo el falso argumento de no haber sido presentadas dentro del término», circunstancia que, en su sentir, «confirma el estado de indefensión en que se encuentra» y el motivo por el cual «las acciones judiciales alternativas devienen ineficaces».
2.4. En ese sentido precisó que, aunque existen «mecanismos eficaces e idóneos en la justicia ordinaria para oponerse al inicio y prosecución del proceso coactivo iniciado por las ESE», la tutela es procedente, porque con las medidas adoptadas se ven afectados los recursos del Sistema General de Participaciones y se causa un perjuicio inminente en las garantías fundamentales de la población afiliada a la E.P.S.
3. De conformidad con lo expuesto, solicitó que se ordene a la E.S.E Camu Cornelio Valdelamar Peña «abstenerse de cobrar los depósitos judiciales y proceda a revocar las medidas de embargo sobre los recursos destinados al aseguramiento en salud del SGSSS». En cuanto a las entidades bancarias, requirió que se disponga el desbloqueo y levantamiento inmediato de «los recursos financieros y parafiscales de salud retenidos de las cuentas depositarias de recursos inembargables» y, respecto del Banco Agrario de Colombia, pidió que «se abstenga y se inhiba de realizar la entrega y pagar títulos de depósito judicial a cualquiera de los ejecutantes y/o sus apoderados en el proceso de jurisdicción coactiva promovidos por la ESE CAMU CORNELIO VALDELAMAR PEÑA».
1. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES alegó falta de legitimación en la causa por pasiva e instó conceder la protección constitucional invocada, pues la E.S.E. Camu Cornelio Valdelamar Peña carecía de competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo.
2. La Dirección Seccional de la Fiscalía de Córdoba reclamó su desvinculación del trámite constitucional, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
3. La Procuraduría 2 Judicial II de Asuntos Civiles1 arguyó que «la entidad accionada no puede decretar caprichosa y arbitrariamente una medida de embargo sobre las cuentas maestras de esta entidad, dado que afectan directamente los derechos fundamentales de los afiliados que de ella dependen, por lo que le solicito a su señoría, con el debido respeto, adoptar las medidas e impartir las órdenes necesarias para garantizar el restablecimiento de los derechos afectados con la medida de embargo improcedente impuesta sobre las cuentas maestras de la entidad que dificulta la prestación del servicio a sus afiliados».
III. LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería negó, por improcedente, la salvaguarda pretendida, al considerar que «la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos en su contra al interior del citado proceso de cobro coactivo, pues estos deben discutirse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa». En cuanto a los embargos, agregó que solo obraba un oficio dirigido a Bancolombia referente al proceso de cobro coactivo, pero no se acreditó la existencia de otros embargos en las cuentas bancarias a que hace referencia la accionante; además, no se demostró requerimiento de embargo dirigido al Banco Agrario.
Asimismo, concluyó que no «encuentra la Sala acreditado en el expediente que a lo largo del proceso administrativo de cobro coactivo la accionante haya acudido a los mecanismos dispuestos por la ley, dentro del mismo proceso, en aras de defender los derechos que considera conculcados…» y tampoco se probó la existencia del perjuicio irremediable.
IV. LA IMPUGNACIÓN
La formuló la entidad promotora, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial y resaltando que «la medida de embargo decretada por la ESE CAMU CORNELIO VALDELAMAR PEÑA sobre las cuentas maestras de COOSALUD EPS S.A., es una actuación ilegal y arbitraria que afecta el debido proceso de mi prohijada y que afecta negativamente en la prestación de servicios de salud requeridos por nuestra población afiliada». Adicionalmente, adujo que las empresas sociales del Estado no tienen «facultad coactiva para adelantar procesos de esta naturaleza».
V. CONSIDERACIONES
1. En el sub examine, la accionante alega la vulneración de sus derechos y los de sus afiliados por parte de la E.S.E Camu Cornelio Valdelamar Peña, con ocasión de las decisiones emitidas en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, trámite en el que se dispuso el embargo y retención de los dineros depositados en sus cuentas, los cuales, afirmó, tienen el carácter de inembargables.
2. Pues bien, del análisis de las únicas evidencias allegadas a este proceso, esto es, el escrito de tutela, la copia de la denuncia penal y ampliación realizadas por Coosalud EPS S.A., las Circulares de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, el oficio dirigido al Gerente de Bancolombia por la E.S.E Camu Cornelio Valdelamar Peña, la resolución de embargo y retención 0004 del 21 de julio de 2021 expedida por la citada E.S.E. y la queja disciplinaria dirigida a la Procuraduría, se extrae que la E.S.E. en mención inició un proceso administrativo de cobro coactivo contra Coosalud EPS S.A., con fundamento en las resoluciones que ordenaron la liquidación unilateral de unos contratos celebrados entre las partes.
En consecuencia, mediante Resolución 0003 del 21 de julio de 2021, se «libró mandamiento de pago en contra de COOSALUD EPS S.A por cuantía de ‘SEISCIENTOS NUEVE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SESENTA Y UN PESOS’ $609.592.361», decisión frente a la cual, según la tutelante, «se presentaron EXCEPCIONES DE MERITO (…) advirtiendo entre otros argumentos de defensa, la vulneración flagrante al debido proceso por la falta de jurisdicción y falta de competencia del funcionario, para invocar la acción de cobro coactivo a favor de la entidad pública»; no obstante, aduce la promotora, que fueron resueltas «desfavorablemente mediante RESOLUCIÓN 0006 DEL 19 DE OCTUBRE DEL 2021, señalando errantemente el funcionario ejecutor, que luego de transcurrir el termino previsto en el artículo 831 ET, COOSALUD EPS no presentó excepciones, ordenando seguir adelante con la ejecución».
3. Al respecto, debe indicarse que, de los elementos de juicio aportados a esta instancia, no se encuentra acreditado que la aquí accionante hubiese ejercido los mecanismos de defensa procedentes en el trámite respectivo, toda vez que, aunque sostuvo que presentó excepciones oportunamente, no hay evidencia de ello y, por el contrario, afirmó que la autoridad dijo que no se formularon, lo cual torna improcedente la tutela, dado el carácter subsidiario y residual de este resguardo excepcional.
3.1. Asimismo, se extrae que el título ejecutivo está contenido en un acto administrativo y que en el trámite coactivo ya se dictó la orden de seguir adelante con la ejecución, por lo que dichas determinaciones deben ser cuestionadas ante la jurisdicción contenciosa, bajo los medios de control pertinentes, siendo procedente solicitar en el respectivo juicio la adopción de medidas cautelares, acorde con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, por lo que la gestora cuenta con otro mecanismo de defensa, en el que, según el caso, se pueden adoptar acciones inmediatas de protección.
3.2. De lo narrado, esta Sala concluye la improcedencia del amparo, dado que no se acreditó el uso de los instrumentos de defensa previstos en el respectivo proceso y que la actora cuenta con otro medio defensa para reclamar lo pretendido.
3.3. Sobre el particular, la Sala ha establecido que, tratándose de procesos coactivos, lo procedente es presentar oportunamente las excepciones correspondientes «y, de serle desfavorable la decisión que las defina, puede promover, si cumple los presupuestos, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en la regla 138 de la Ley 1437 de 2011, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estas condiciones, la salvaguarda desemboca en la hipótesis de improcedencia contenida en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política en armonía con el canon 6º del Decreto 2591 de 1991…» (STC2121-2021, expediente 2021-00021-01).
En esos mismos términos, la jurisprudencia ha considerado, frente a las decisiones adoptadas en juicios coactivos, que «las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos, ya sean generales, impersonales y abstractos ora particulares y concretos, deben discutirse ante la jurisdicción correspondiente, a través de los mecanismos legales para ello dispuestos (…) máxime cuando ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo pudo o puede pedir en el proceso correspondiente, según corresponda, la suspensión provisional de las actuaciones criticadas o cualquier otra medida cautelar permitida por la ley, y allegar elementos demostrativos para acreditar las razones por las cuales su petición debe ser atendida…» (STC3518-2021, expediente 2021-00907-01).
4. En lo relativo al alegado perjuicio irremediable, de los soportes aportados, concluye la Sala que no se puede establecer su causación y, en todo caso, lo procedente es acudir a los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para obtener las medidas expeditas reclamadas.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese lo aquí resuelto a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Oportunamente, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
(Ausencia Justificada)
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
(Ausencia Justificada)
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Recibido el 16 de noviembre de 2021.