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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
Magistrado Ponente
STC7542-2014
Radicación N° 76001-22-10-000-2014-00027-02
(Discutido y aprobado en sesión de once de junio de dos mil catorce)
Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014)
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 28 de abril de 2014, por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela promovida por Gloria del Socorro Giraldo Gómez contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Departamento de Planeación Nacional, los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo, Educación Nacional, y Agricultura y Desarrollo Rural, el Banco Agrario de Colombia, Bancoldex, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –Finagro-, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- y la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas; a cuyo trámite fue vinculada la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali.
ANTECEDENTES
1. La promotora del amparo reclama la protección constitucional de las prerrogativas esenciales a la vida en condiciones dignas, dignidad humana, igualdad y los de los niños, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
En consecuencia, solicita que se ordene a los convocados que «se [le] implemente [un] proyecto productivo por un valor mínimo de 17.4 salarios mínimos legales vigentes para lograr [su] estabilización y no depender de la ayuda de emergencia según la C-278/07 además poder brindar a [su] familia una calidad de vida digna, como la que [tenían] antes de que [los] desplazaran» (fl. 9, cdno. 1).
2. Sustenta la protección, en síntesis, así:
Manifestó que por su condición de víctima del desplazamiento forzado es beneficiaria de «todos los derechos» contemplados la Ley 387 de 1997, sin embargo actualmente se encuentra desempleada y sin ingresos para el sostenimiento y alimentación de sus hijos.
Adujo que ha solicitado de manera verbal a la Alcaldía Municipal de Cali el acceso a un proyecto productivo «debido a [su] crítica situación» pero a la fecha no ha recibido ninguna respuesta (fl. 2, cdno. 1).
Sostuvo que formuló un derecho de petición ante la Secretaría de Desarrollo Municipal de la Alcaldía acusada con miras a que se implementara el referido proyecto productivo, solicitud que no fue recibida por «la parte accionada en cabeza del Dr. Rodrigo Guerrero» (fl. 3, cdno. 1).
Aseveró que «Acción Social» no ha decidido lo correspondiente a su proyecto productivo, pese a su situación económica, razón por la que ha transgredido sus derechos, pues «no ha dado cumplimiento a sus funciones de coordinador del SNAIPD» buscando «la satisfacción de [sus] apremiantes necesidades» (fl. 3, cdno. 1).
Tras ese relato, afirmó que le «preocupa» depender de manera indefinida de la ayuda humanitaria, motivo por el que requiere el aludido «proyecto», el cual, dice «no debe ser menor de 17.4 salarios mínimos legales mensuales vigentes»; adicionalmente, la reubicación del lugar en el que vive (fl. 3 cdno. 1).
LAS RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS
El Banco Agrario de Colombia adujo que la promotora «no reporta solicitud o trámite de crédito» en su entidad; que existen diferentes programas mediante los que puede acceder a su pretensión, como el de vivienda de intereses social rural o los de crédito; y que no ha violado derecho fundamental alguno (fls. 54 a 59, cdno. 1).
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo refirió que suscribió el «Convenio Marco de Cooperación y Asistencia Técnica» con la Agencia Presidencial para la Acción Social con miras al desarrollo de un modelo de atención para la población desplazada en el tema de generación de ingresos; que en él contempló que Acción Social entregara a los operadores de proyectos los listados de personas a atender, una vez aprobados por el Fomipyme, -fondo administrado por Bancoldex que es un patrimonio autónomo-; que en el marco de ese convenio fue abierta la convocatoria Fomipyme-Acción Social para «co-financiar proyectos de generación de ingresos para apoyar a la población desplazada»; que los recursos que se entregan están destinados a capacitaciones y no a los proyectos dirigidos exclusivamente al sector primario, es decir, los que no contemplen «transformación manufacturera»; que para co-financiar se requiere que los proyectos sean presentados en el marco de las convocatorias abiertas; y que se ha sujetado a las normas y procedimientos legales (fls. 60 a 63, cdno. 1).
El Departamento Nacional de Planeación sostuvo que en el evento de que la accionante se encuentre inscrita en el Registro Único de Población Desplazada le corresponde al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social prestarle la ayuda humanitaria; que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues aunque haga parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas «no es una entidad ejecutora de la política pública de atención, asistencia y reparación dirigida a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia» ni tiene la función de entregar ayudas humanitarias o ejecutar subsidios, proyectos o programas al ser una entidad «asesora técnica» (fls. 65 a 68, cdno. 1).
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural argumentó que la «respuesta esperada por la accionante actualmente está en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, adscrita al Departamento Administrativo de Prosperidad Social…» (fls. 78 a 82, cdno 1).
Finagro señaló que es un establecimiento de crédito de «segundo piso», por lo que no otorga créditos de manera directa; que no ha vulnerado las garantías esenciales de la gestora, pues es a través de los intermediarios que son ejecutados los programas de alivio para las personas desplazadas; que su labor se circunscribe «al otorgamiento de recursos, a través del redescuento, a los establecimientos financieros o a las cooperativas citadas (…), que hayan aprobado solicitudes de crédito de fomento agropecuario (…)»; y que no se encuentra dentro de sus atribuciones «la planeación de proyectos productivos en materia agropecuaria» (fls. 119 a 121, cdno. 1).
Bancoldex indicó que las «solicitudes planteadas por la accionante [no le atañen] directa o indirectamente…por esta razón no es posible afirmar que haya vulneración [a] los derechos fundamentales de [aquella]» (fls. 128 a 133, cdno. 1).
El Ministerio de Educación solicitó su desvinculación del presente trámite, pues no es la entidad competente para atender los requerimientos que hace la accionante (fl. 158, cdno. 1).
El Incoder alegó que la peticionaria «pretende se le apoye con la implementación de un proyecto productivo comercial de tienda de variedades, para vender juguetería, papelería y demás…que en nada tiene que ver con proyectos agropecuarios, respecto de los cuales eventualmente…podría llegar a tener alguna competencia…» (fls. 162 a 165, cdno. 1).
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social indicó que corresponde a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas de la Violencia «participar en el proceso de estabilización socio económica de la población desplazada», sin embargo, es la persona interesada la que «elige y debe acercarse a la entidad que considere cumple con sus expectativas a la hora de buscar estabilización económica y es esa entidad, la elegida por el ciudadano la competente para dirigirla por la serie de programas ofrecidos por ella para lograr dicho objetivo…». Añadió que dentro de su «oferta institucional» ha trazado «tres líneas de atención» para la generación de ingresos a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, a saber: «formación y empleabilidad…área de negocio propio [y] enfoque diferencial», a las cuales puede acudir la accionante «a través de [las] ventanillas de atención en los Centros de Orientación para el Empleo y Emprendimiento –COEE-…en cada uno de los municipios focalizados dentro de un cronograma establecido…». Por último, adujo que la gestora «hizo uso de [la] oferta institucional en el programa enrutate, allí fue beneficiaria de un incentivo por el valor de $100.000 como contraprestación a la asistencia de talleres de capacitación…» (fls. 3 a 5, cdno. Corte).
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la Alcaldía de Santiago de Cali contestaron de manera extemporánea la demanda de protección.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional negó el resguardo tras considerar que «…no se ha establecido que la accionante, previamente a acudir a la tutela, haya cumplido las gestiones previstas en el…Art. 61 de la Ley 1448 de 2011 y tampoco ha hecho saber [a] las diversas autoridades que se ocupan de la ayuda humanitaria a la población desplazada la urgencia de la ayuda que aquí exige…» (fls. 134 a 138, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La promotora impugnó la providencia anterior utilizando argumentos similares a los planteados en la demanda de amparo. Añadió que en las acciones de tutela radicados «…2014-00049-00 [y] 2014-00113-00», los jueces constitucionales concedieron la protección «por los mismos hechos» (fls. 285 y 286, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
También se ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a está acción constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
3. De entrada la Sala advierte que es competente para conocer de este amparo, toda vez que se dirige contra varios Ministerios y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Con relación a esta última entidad, ha precisado la Sala que: «…[d]e conformidad con los lineamientos establecidos en los artículos 1° y 4° del Decreto 1382 de 2000, la Corte es competente para conocer la alzada de la referencia, por la naturaleza jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social…» (CSJ. STC. 12 dic. 2013. rad. 2013-01968-01; criterio reiterado el 28 mar. 2014, rad. 2014-00053-01 y el 24 abr. 2014, rad. 2014-00014-01).
4. De los elementos de convicción obrantes en el plenario, se advierte que el 17 de diciembre de 2013 la accionante formuló un derecho de petición ante la Alcaldía de Cali, en el que presentó una propuesta de proyecto productivo que denominó «Variedades Gloricel» (fl. 12, cdno. 1).
En respuesta a la solicitud formulada, la referida Alcaldía el 30 de diciembre de ese mismo año le indicó que «(…) según el documento Conpes 3616 de 2009 por el cual se establecieron los lineamientos de la política de generación de ingresos (…) en donde participan las diferentes entidades que conforman el SNARIV (…)» y a través de «la Guía Operativa el Departamento para la Prosperidad Social – DPS Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad – Grupo de Trabajo Generación de Ingresos y Empleabilidad Capitalización Microempresarial» se entregan los recursos para la implementación de los diferentes programas de apoyo a las Unidades Productivas, estableciéndose unos requisitos necesarios para acceder a dichos recursos, entre ellos, «objetivo», «líneas de acción», «cobertura», «participantes», «consideraciones para aplicar», «fases del proceso» (fls. 24 a 40, cdno. 1).
Agregó que a través de la Oficina Regional del Departamento para la Prosperidad Social «se ha presentado una oferta institucional para la población desplazada» de capacitación administrativa y técnica –SENA-, programa de capacitación laboral –Ministerio de Trabajo-, banca de oportunidades –Bancoldex-, líneas de crédito para la población desplazada –Banco Agrario-, subsidio integral para la compra de tierras y cofinanciación de proyectos de fomento agricultura y pesca –Incoder-, y programa TU –trabajemos unidos –DPS-; que esperaba que con esa información la accionante pudiera «identificar la opción que se enmarque dentro de su proyecto para que se acerque a la Dirección Regional del DPS (…) donde le indicaran la ruta que debe seguir (…)»; que a través de su Secretaría de Bienestar Social y Desarrollo Territorial va a adelantar un proyecto denominado «Apoyo a la Población Vulnerable en Situación de Desplazamiento (…)», por lo que la demandante se puede acercar a esa oficina para que se le informe si es factible que le realice el acompañamiento a su proyecto; y que su aporte al desarrollo de la política pública de generación de ingreso es «facilitar la logística para que los programas implementados por el Departamento para la Prosperidad Social Regional Valle del Cauca se dé a conocer a nivel municipal en cumplimiento de la establecido en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios» (fls. 24 a 40, cdno. 1).
Luego, de conformidad con lo reseñado se observa que no existió una omisión de respuesta, sino que la petición formulada fue contestada exponiéndole los programas y los requisitos para hacer parte de ellos, así como comunicada, pues la gestora adjuntó a la tutela dicha contestación, sin que sea viable brindar la protección constitucional deprecada solo por el hecho de que tal respuesta no le sea favorable.
En todo caso, se recuerda a la accionante que si está en desacuerdo con la respuesta otorgada, cuenta con la posibilidad de hacer uso de las acciones previstas por el legislador para controvertir la legalidad de los actos administrativos.
5. Ahora, en lo que atañe al cuestionamiento del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, no se advierte la trasgresión de las prerrogativas esenciales de la peticionaria, pues no aportó prueba de que haya formulado una solicitud ante esa entidad tendiente a obtener el apoyo económico que echa de menos para su proyecto productivo.
Sobre el particular, la Corporación ha dicho que:
…[L]a protección (…) no puede salir exitosa porque, en las copias allegadas con esta acción no se encuentra ninguna prueba (…) que la petente haya elevado ante el accionado petición en el sentido pretendido y que ahora alega por esta vía subsidiaria….,es decir, la interesada accionó en tutela, sin haber hecho ninguna gestión ante la entidad demandada y ciertamente que la falta de petición directa ante ésta no le ha permitido pronunciarse concretamente sobre el asunto por cuya defensa se propende, lo que excluye la posibilidad de que se le pueda atribuir el quebranto denunciado… (CSJ. STC. 5 mar. 2008, rad. 00028-01, criterio reiterado el 31 oct. 2013, rad. 000138-01 y el 4 dic. 2013, rad. 2013-00193-01).
6. De otro lado, respecto de las demás autoridades accionadas se destaca que en su contra no existe ningún reclamo concreto, ni la accionante demostró haber acudido a ellas con miras a que le brinden su asistencia o ayuda en el proyecto productivo pretendido, y en esa medida, no se observa que hayan vulnerado los derechos fundamentales de la promotora.
Al respecto, la Corte ha puntualizado que:
…Es criterio reiterado de la Sala que antes de acudir a este camino el gestor debe agotar los medios que están a su alcance para la defensa de sus intereses, esto es, le corresponde dirigirse al acusado para provocar un pronunciamiento sobre lo pretendido, actuación que brilla por su ausencia en el asunto examinado. Sobre el punto esta Corte indicó que ‘las peticiones… deben ser planteadas por él ante los demandados, para que éstos, de ser pertinente, tomen una determinación, sin que con este mecanismo pueda anticiparse a las decisiones de dichas entidades… (CSJ. STC. 25 may. 2012, rad. 00028-01, criterio reiterado el 29 ago. 2012, Rad, 00095-01 y el 4 dic. 2013, Rad. 2013-00193-01).
7. De otro lado, respecto a la garantía a la igualdad la promotora no demostró que en un caso de semejantes circunstancias de modo, tiempo y lugar, se haya concedido la protección excepcional a otra persona.
En ese sentido, esta Sala ha expuesto que:
…no demostró el interesado la presunta vulneración al derecho a la igualdad, toda vez que no existen pruebas que den cuenta de otras personas en circunstancias similares a la suya…, circunstancia que impide realizar el paralelo respectivo a fin de determinar si los accionados con su actuar le quebrantaron esa prerrogativa de rango constitucional…( CSJ STC, 12 dic. 2008, rad. 2008-00228-01, reiterada el 8 de ag. 2011, rad. 2011-00238-01).
8. Finalmente, se destaca que esta Corporación no desconoce la situación de vulnerabilidad que padecen las personas víctimas del desplazamiento forzado, y consciente de ello, considera que son las instituciones estatales las encargadas de desarrollar y hacer efectivos los programas de vivienda, el otorgamiento de beneficios y la generación de ingresos. De ahí que no es posible tratar de reemplazar los requisitos y procedimientos, que sobre el particular han sido establecidos, con miras a que se le asigne un proyecto respecto de personas que se encuentran en las mismas condiciones, pues de acceder a ello, no solo se invadirían órbitas que no son del resorte del juez constitucional, sino que también se quebrantaría el derecho a la igualdad de las personas que se han acogido a los procedimientos establecidos al efecto (CSJ STC, 24 abr. 2014 rad. 2014-00014-01).
9. En consecuencia, por las razones anteriormente expuestas, se confirmará el fallo constitucional de primera instancia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
MARGARITA CABELLO BLANCO
RUTH MARINA DÍAZ RUEDA
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA