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LUIS ALONSO RICO PUERTA
STC1866-2017
Radicación n° 23001-22-14-000-2016-00613-01
(Aprobado en sesión de quince de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería el 2 de diciembre de 2016, dentro de la acción de tutela promovida por Noemí del Carmen Negrete Ayala, contra el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, trámite al cual fueron vinculados la Gobernación de Córdoba, la Caja de Compensación Familiar de Córdoba (Comfacor), la Unión Temporal Villa Melisa, la Corporación Concretar y Gustavo Ramírez Mendoza.
ANTECEDENTES
1. La solicitante pretende el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna y propiedad privada, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas, por cuanto por su inactividad dejaron vencer el subsidio de vivienda familiar del que es beneficiaria con su núcleo familiar.
2. Como fundamento de sus pretensiones relata en síntesis que, la «Gobernación de Córdoba como oferente del proyecto URBANIZACIÓN VILLA MELISA en Montería, ha ejecutado 914 soluciones de vivienda de las 2045 que contempla el proyecto dentro de los cuales se encuentra como beneficiario mi núcleo familiar» al que «por medio de la Resolución Nº 0950 del 22 de Noviembre de 2011» le adjudicaron una ayuda de «ONCE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL DOSIENTOS (sic) PESOS ($11.783.200.oo), en la modalidad de adquisición de vivienda nueva, en el municipio de Montería – Córdoba».
Sostiene que durante «casi 4 años me he acercado a las instalaciones de la Gobernación de Córdoba para averiguar por la ejecución del proyecto y la demora en la entrega y la construcción de mi vivienda, sitio en el cual me han informado que la Resolución por medio de la cual me adjudicaron el subsidio sería cobrado en la modalidad de cobro contraescritura (sic), es decir, que una vez el constructor me entregara mi vivienda el Ministerio realizaría el desembolso total del subsidio porque no se había podido tramitar la póliza de cumplimiento exigida por la ley para la movilización de los subsidios».
Manifiesta que en «este momento hay más de 150 viviendas en construcción en el predio adquirido por el departamento y de acuerdo a lo informado por la Gobernación, se entregarán a los beneficiarios que tengan el subsidio vigente de la Resolución 0950 de 2011 y que a medida que fueran entregado (sic) iniciarían nuevas etapas de construcción hasta culminar el proyecto en su totalidad».
Relata que el 10 de diciembre de 2015 acudió a la Gobernación de Córdoba y previa consulta por cédula realizada en la página del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, le informaron que su subsidio había vencido y en consecuencia no le podrían realizar la entrega de la casa «porque no existen recursos de financiación para la construcción de esta».
Asevera que el vencimiento de los subsidios contenidos en la Resolución 950 del 2011 fue parcial, pues para el proyecto al cual optó, existen personas que si podrán gozar del beneficio «lo que NO es entendible desde ningún punto de vista, ya que a quienes nos manifiestan que dicha resolución fue vencida, se nos están vulnerado nuestros derechos fundamentales a la IGUALDAD, A LA CONFIANZA LEGITIMA, DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA, DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA», advierte que a otros ciudadanos en iguales condiciones les han devuelto el auxilio, «es decir, que los han activado nuevamente», en cumplimento de ordenes emitidas en acciones de tutela.
Afirma que «los beneficiarios no tenemos la culpa de los problemas administrativos y del trámite que hayan retrasado el proyecto URBANIZACIÓN VILLA MELISA».
3. Pretende, en consecuencia, que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a Fonvivienda, o a quien corresponda, que se prorrogue el subsidio de vivienda de interés social que le fue otorgado mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011, a efecto de que se le incluya como beneficiaria de una solución de vivienda en el proyecto Urbanización Villa Melisa de Montería (fls. 1 a 6, cd. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de su apoderada se opuso a las pretensiones tras argüir que existen otros medios ordinarios para lograr las aspiraciones de la demandante, los cuales deben ser ejercidos contra «el oferente del proyecto por el incumplimiento en la ejecución del mismo», que es el llamado a responder por la presunta vulneración de las garantías de la demandante, y no la cartera que representa.
Relata que el favorecimiento concedido a la accionante fue restituido al tesoro nacional, después de renovarse en varias ocasiones, sin que dentro de este término de vigencia el hogar beneficiario lo hubiera cobrado.
Finalmente aduce que carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no es el competente para «otorgar el subsidio de vivienda» ni tampoco el «llamado a ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia», ni «coordinar, asignar y rechazar las solicitudes presentadas para los diferentes subsidios de vivienda», funciones que están en cabeza del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda (ff. 55ª 71 cit.).
2. Fonvivienda, por intermedio de abogado reitera que en su base de datos en relación con la promotora del amparo, el beneficio pedido aparece como «apto con subsidio vencido», de modo tal que fue regresado al tesoro nacional, sin que exista posibilidad administrativa o presupuestal de retorno de los recursos, pues «ya no se encuentran a disposición de la entidad que represento» (fl. 79 a 85, ibídem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional concedió el amparo, señalando que otros casos similares han sido resueltos favorablemente por La Sala de Casación Laboral de esta Corporación, bajo el argumento de que los beneficiarios de los auxilios no pueden cargar con la negligencia, culpa u omisión de las entidades administrativas que permitieron su vencimiento, y que el ordenamiento legal faculta al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio para prorrogarlos, de este modo ordenó a dicha cartera para que de forma coordinada con el Fondo Nacional de Vivienda, realizaran las gestiones necesarias para prorrogar la ayuda otorgada a la accionante (fls. 86 a 91, cd 1).
LA IMPUGNACIÓN
El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, impugnó el anterior fallo señalando que en este caso se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que dentro de las funciones de esa cartera, contenidas en la Ley 3571 de 2011 y el Decreto Reglamentario 1077 de 2015, no se encuentra la referente a la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social, asimismo reitera los argumentos contenidos en la contestación inicial (fls. 99 a 114, ibíd.).
CONSIDERACIONES
1. Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada contra el fallo estimatorio de la pretensión de tutela contra Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, a quienes se les ordenó proceder a realizar las actuaciones necesarias para que se prorrogue el subsidio habitacional otorgado al accionante mediante la Resolución nº 950 del 22 de noviembre de 2011.
2. En las anteriores condiciones, de entrada precisa la Sala que le asiste razón a la reclamante en el sentido de que las autoridades encargadas de la administración, coordinación y ejecución de los subsidios familiares de vivienda, deben respetar la adquisición de este a quienes les fue concedido, por tanto a la mayor brevedad posible les corresponde hacerlo efectivo, pues si el mismo no se materializó oportunamente, ello se debió a circunstancias atribuibles a ellos y a los contratados para construir las unidades habitacionales en las cuales se haría efectiva la ayuda económica, más no a los titulares del favorecimiento quienes no debe acarrear las consecuencias perjudiciales de la demora en concretarlo.
Al resolver acciones de tutela impetradas por personas que se encontraban en similares circunstancias a las de la reclamante, esta Sala dijo:
« (…) Para la jurisprudencia constitucional, en armonía con los instrumentos internacionales, el Estado tiene la obligación de diseñar políticas públicas que gradualmente permitan satisfacer el derecho a la «vivienda digna» de todos los ciudadanos, dando prioridad desde luego a los sujetos de especial protección.
Además, tiene un compromiso de «progresividad» que impide «retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado» (C.C., C-251/97). También debe asegurarle «a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica.
Por tanto, la determinación de no extenderle la vigencia del subsidio al demandante debía estar precedida de una sólida argumentación, tendiente a desvirtuar la «regresividad» que de suyo comporta. Sin embargo, en la Resolución 521 de 2015 nada se expuso sobre el particular.
En el acto administrativo tampoco se explicó por qué dejó de prorrogarse la ayuda, pese a que reiteradamente se había hecho así. Es más, sin razón aparente, el peticionario terminó cargando con las consecuencias nocivas de la demora en la construcción, imputable exclusivamente a las entidades responsables de las obras y su supervisión». (CSJ STC 5810 de 5 de mayo de 2016, reiterada en STC13726-2016, rad. 00371-01, 28 sep. 2016).
3. Así las cosas, conforme al compromiso de no «regresividad» que tiene el Estado respecto de la protección que otorgue y habiéndose determinado, como lo hizo el a quo, la cual no fue refutado por las accionadas, que el vencimiento del beneficio económico que representa el subsidio familiar de vivienda, no se derivó de la negligencia del postulante, sino que es responsabilidad de las entidades encargadas del manejo administrativo y contractual de este, así como de las uniones temporales o consorcios privados a quienes se encargó su ejecución, surge apenas razonable que se ordene a quien corresponda, prorrogar la vigencia del subsidio que fuera concedido a los ciudadanos para adquirir la vivienda para provecho suyo y de su núcleo familiar.
4. Ahora, en cuanto a la vigencia de los subsidios familiares de vivienda y la facultad de renovarlos, el Decreto 2190 de 2009, preceptúa:
“(…) Artículo 51. Vigencia del subsidio. La vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
“En el caso de los subsidios de vivienda de interés social asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
“Parágrafo 1°. Para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales”.
“Parágrafo 2°. En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (…)” (Se resalta).
A su vez el artículo 23 de dicha norma, señala: «La supervisión de la ejecución de los planes de soluciones de vivienda, independientemente de la categoría del municipio en el que serán ejecutados, deberá ser adelantada por la entidad pública o privada con la que FONVIVIENDA suscriba un convenio para tales efectos».
5. En este orden, fue acertada la decisión del Tribunal Constitucional de conminar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) a realizar de manera coordinada las gestiones necesarias para que se prorrogue y desembolse el subsidio otorgado al núcleo familiar de la actora a través de la Resolución n° 950 de 22 de noviembre de 2011, pues es obligación de aquellas garantizarle el derecho a la vivienda digna y tienen la atribución de actualizar dicho auxilio, que además expiró por razones no atribuibles a los favorecidos.
6. Finalmente cabe precisar, para absoluta claridad en el asunto, que si bien en oportunidades precedentes, esta Sala había declarado su falta de competencia para conocer la impugnación de las acciones de tutela dirigidas contra Fonvivienda, en la medida en que por su naturaleza jurídica de establecimiento público de orden nacional, la segunda instancia la conoce el Tribunal del distrito judicial, en este caso particular, la vinculación que se hizo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no es aparente, pues se reitera, la facultad para renovar la subvención en comento, es de esa cartera, en los términos de la normativa citada en precedencia.
7. Con soporte en lo acá discurrido, se confirmará el amparo, contenido en la sentencia objeto de reproche.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese por el medio más expedito lo aquí resuelto a los interesados y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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