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República de Colombia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado Ponente
STC13696-2015
Radicación n.° 23001-22-14-000-2015-00216-01
(Aprobado en sesión de siete de octubre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., ocho (08) de octubre de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el veinte de agosto de dos mil quince por la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, dentro de la acción de tutela promovida por Álvaro Miguel Arrieta Burgos contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Administración de Carrera Judicial; tramite donde se ordenó vincular a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Universidad Nacional de Colombia y terceros interesados.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
El ciudadano solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a los cargos públicos, que considera vulnerados por la entidad accionada, al tomarse de manera arbitraria un tiempo desproporcionado para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la resolución número 448 del 30 de diciembre de 2014 que publicó los resultados de las pruebas de conocimiento, aptitudes y psicotécnica, correspondiente al Concurso de Méritos destinado a la conformación de los Registros Seccionales de Elegibles para cargos de empleados de carrera de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios del Distrito Judicial de Montería y Distrito Judicial Administrativo de Córdoba, convocado mediante Acuerdo número 087 del 28 de noviembre de 2013.
En consecuencia, pretende «se me tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO y el derecho al ACCESO A CARGOS PÚBLICOS, desconocidos por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Administración de Carrera Judicial, tras la paralización del concurso de méritos por la no atención oportuna de los recursos de apelación concedidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba.
…Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Administración de Carrera Judicial dentro del término perentorio de diez (10) días, la atención plena e integra de los recursos de apelación concedidos mediante la RESOLUCIÓN No. CSJC-168 del 27 de mayo de 2.015.
…Se ordene igualmente al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Administración de Carrera Judicial, la entrega inmediata de los datos correspondientes a la etapa clasificatoria (valoración del mérito) al Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba para que esta entidad continúe con el trámite de dicho concurso.
…Se exhorte a la entidad demandada para que a futuro se abstenga de desplegar prácticas dilatorias y omisivas a la hora de atender y desatar este tipo de recursos, máxime cuando se cuenta con los servicios y el acompañamiento de una entidad especializada como la Universidad Nacional de Colombia». [Folio 9, c.1]
B. Los hechos
1. El accionante se encuentra participando en el concurso de méritos para la conformación del Registro Seccional de Elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios del Distrito Judicial de Montería y Distrito Judicial Administrativo de Córdoba. Acuerdo número 087 de 28 de noviembre de 2013.
2. Para el adelantamiento del mencionado concurso, el Consejo Superior de la Judicatura celebró con la Universidad Nacional de Colombia el contrato de consultoría número 090 de 2013, el cual fue prorrogado mediante convención 04 de 2014.
4. Los resultados de las pruebas de conocimiento, aptitudes, habilidades y psicotécnica fueron publicadas el 30 de diciembre de 2014 mediante la Resolución número 448.
5. El Consejo Superior de la Judicatura de Córdoba el 27 de mayo de 2015 mediante la Resolución CSJC-168 resolvió los recursos de reposición y concedió los de apelación radicados en contra del acto administrativo 448 de 30 de diciembre de 2014.
6. Señala el actor que han transcurrido más de dos meses desde que se concedieron los recursos de apelación, sin que a la fecha la Unidad de Administración Judicial haya resuelto las impugnaciones, situación que impide que se proceda a publicar los resultados de la etapa clasificatoria y conformar las listas de elegibles, toda vez que la resolución número 448 de 30 de diciembre de 2014 no ha cobrado firmeza.
7. Manifiesta el tutelante que lo anterior ha implicado la paralización del referido concurso de méritos por cuanto desde que se publicaron los resultados de las pruebas han transcurrido alrededor de siete meses sin que se aborden las etapas subsiguientes y en vista del silencio por parte de la Unidad de Administración Judicial de Carrera Judicial, para informar sobre el avance de las impugnaciones, presentó derecho de petición el 27 de abril de 2015, obteniendo como respuesta que existe un grupo interdisciplinario que está trabajando con celeridad para la pronta resolución de las impugnaciones. [Folios 83-86, c.1]
8. Estas dilaciones y demoras según el accionante configura lo que en materia contencioso administrativo se conoce como silencio administrativo negativo, aunado a que dentro del Acuerdo que convocó a concurso no se estableció un cronograma claro y preciso para cada una de las etapas del concurso y que la Ley 270 de 1996 tampoco haya estatuido lineamientos al respecto, en modo alguno legitima al Consejo Superior para que «se tome caprichosamente el tiempo que desee a la hora de resolver los recursos de apelación»
9. Señala el actor que no puede ser posible que un concurso de empleados se finiquite luego de cuatro a cinco años cuando las demás entidades del Estado como la Procuraduría, Contraloría y Comisión Nacional del Servicio Civil manejan un promedio de dos años.
10. En criterio del promotor de la acción la paralización del concurso tras las injustificadas demoras y dilaciones a la hora de resolver las impugnaciones por parte de la accionada le están desconociendo el debido proceso y el derecho a ocupar y acceder a cargos públicos. [Folios 3-10, c.1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 5 de agosto de 2015, se admitió la acción de tutela, y se ordenó el traslado a las autoridades accionadas, para que ejercieran su derecho de defensa. [Folio 88, c.1]
2. El Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Montería – Córdoba, señaló que se encuentra pendiente que los recursos de apelación concedidos mediante resolución número 168 de 27 de mayo de 2015 sean resueltos por el nivel central, para continuar con la publicación de los resultados de las impugnaciones y posterior sigue la publicación de la etapa clasificatoria, en la cual se pueden interponer recursos de reposición y en subsidio de apelación, y una vez resueltas dichas impugnaciones, se procederá a publicar el registro de elegibles para cuyo efecto hay un grupo interdisciplinario que está trabajando en la celeridad de este proceso.
Así mismo indicó que no existe un cronograma de fechas, por ser la convocatoria liderada desde el nivel central y deben atender los recursos concedidos en todo el país.
Finalmente indicó que en ningún momento se ha vulnerado la garantía de la información por cuanto el accionante ya le fue respondido un derecho de petición en su debida oportunidad con oficio número CSJC-SA-1507 de junio 10 de 2015. [Folios 97-98, c.1]
La Universidad Nacional de Colombia, indicó que realizó la valoración manual de las hojas de respuestas de todos los concursantes que presentaron recursos de apelación a los resultados obtenidos en las pruebas escritas y dicha información fue entregada a la Unidad de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, en el término establecido y de acuerdo al orden cronológico en que fueron solicitados. [Folios 101-107, c.1]
Por su parte, Karen Julieth García Petro, Jairo Enrique Suárez Durango, Claudia Marcela Ruíz Gómez, Gabriel Alfonso García Brunal y Diana Spath Camaño, en calidad de interesados al haber superado la prueba de conocimientos y psicotécnica, en el referido concurso de méritos, solicitaron que en caso de salir improcedente el amparo, se requiera a los accionados para que informen el cronograma a seguir, indicando fechas o tiempo aproximados en que se ofrecerá respuesta y se continuará con sus demás etapas, esto en atención a que los servidores públicos deben respetar términos en las actuaciones administrativas. [Folios 110-115, c.1]
A su turno, la Directora de la Unidad de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, se opuso a la prosperidad del amparo tras indicar que el accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable exigido por la legislación como requisito de procedibilidad.
De igual modo, señaló que existe ausencia de silencio administrativo negativo, pues para la resolución de los recursos debe contarse con unos elementos probatorios los cuales se encuentran a disposición de un tercero, puesto que para la aplicación de las pruebas, se celebró contrato con la Universidad Nacional de Colombia, llevando a cabo exámenes para 36.559 personas de forma simultánea en 30 ciudades del país, aunado a que dentro de esa Unidad se radicaron 20 escritos de apelación y a la fecha se encuentran radicando recursos remitidos por las 22 Salas Administrativas Seccionales de la Judicatura, para surtir la instancia de apelación.
Así mismo, indicó que las convocatorias efectuadas por la Rama Judicial dependen de muchos factores, por lo cual no es posible establecer fechas para cada proceso que contempla el concurso, por lo cual sugiere a los participantes estar atentos de la página web de la Rama Judicial y manifestó que no existe vulneración alguna de derechos fundamentales, pues los participantes en el concurso de méritos tienen es una mera expectativa y no un derecho adquirido, toda vez que no existe lista de elegibles. [Folios 117-120, c.1]
3. El Tribunal en sentencia de 20 de agosto de 2015, accedió al amparo tras señalar que si bien en este evento no existe lista de elegibles, ante la no existencia de un cronograma de actividades, no existe claridad sobre las fechas en que transcurrirán cada una de las etapas del concurso, para efectos de exigir cumplimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la demora en la resolución de los recursos de apelación por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de carrera judicial, llevaría a extender en el tiempo de manera injustificada la vulneración de derechos fundamentales de las personas que participaron en el concurso, quienes se encontrarían sometidas a la incertidumbre y al querer de la entidad.
De igual forma indicó que los factores como proceso de contratación, número de aspirantes, construcción de pruebas o número de impugnaciones, no pueden convertirse en excusa por parte de la accionada para desatender su obligación legal y constitucional de resolver las impugnaciones presentadas en forma diligente y eficaz.
Así mismo, consideró que la no decisión oportuna de los recursos vulnera los derechos fundamentales invocados y si bien no se tiene certeza que el accionante interpuso o no recurso de apelación contra la resolución número 448 de 30 de diciembre de 2014, sin embargo, lo cierto es que se encuentra vencido el término de dos meses que tenía la entidad accionada para resolverlos so pena de la ocurrencia del silencio administrativo negativo.
Así las cosas, ordenó a la Unidad de Carrera Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que en el lapso de treinta días contados a partir de la notificación del fallo, resuelva los recursos de apelación interpuestos contra la Resolución 448 del 30 de diciembre de 2014, en aras de que el concurso de méritos pueda continuar de forma diligente.
De igual forma, exhortó a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba para que una vez reciba la resolución de los recursos de apelación, continúe de forma diligente en todas las demás etapas del concurso de méritos. [Folios 126-158, c.1]
De igual forma, indicó que la acción de tutela no es el camino a seguir para dirimir el asunto objeto de controversia, toda vez que no se ha violado ni amenazado derecho fundamental alguno, en especial los enunciados por el accionante, en atención a que esa Unidad ha venido atendiendo y agotando la etapa de los recursos de reposición y en subsidio de apelación que en sede administrativa han sido invocados para cada una de las etapas que conforman el proceso de selección, los cuales se desarrollan en forma simultánea a nivel nacional, en todas las seccionales del país y en igualdad de condiciones para todos los concursantes.
Por tanto, señaló que no es posible expedir la Resolución por medio de la cual se publican los resultados clasificatorios dentro del proceso de selección para el cual se encuentra concursando el señor Arrieta Burgos, en atención a que a pesar de que se encuentran dedicados a ello, en aras de cometer el menor número de errores, se debe adelantar esta labor con sumo cuidado. [Folios 5-6, c.1]
II. CONSIDERACIONES
1. Como en múltiples ocasiones lo ha indicado la Corte, la acción de tutela es una herramienta con la que se busca la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o aún de los particulares, en los casos establecidos por la ley. Por su carácter excepcional, se exige que su ejercicio sea oportuno y que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial para procurar la salvaguarda de sus derechos.
2. Los concursos de méritos, son el mecanismo idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad, mida las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre ellos a quien mejor pueda desempeñarlo. El concurso, por su propia naturaleza de competitividad, se aparta de todo tipo de influencias por asegurar imparcialidad e igualdad.
Lo anterior significa que tales medios de selección deben seguir un orden y un procedimiento de conformidad con las disposiciones que se establecen en las respectivas convocatorias. Todo ello con el fin de preservar los principios de publicidad y transparencia de las actuaciones de la administración; de conferir vigencia al principio de buena fe y confianza legítima; y de garantizar la igualdad y el acceso a los cargos públicos de las personas que participen y superen las respectivas pruebas.
Por manera que cualquier desconocimiento a dichos lineamientos, constituye una violación, tanto de las normas rectoras arriba señaladas, como al derecho fundamental al debido proceso.
3. En este asunto, contrario a lo considerado por el A Quo, de entrada se advierte la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que no es el medio para controvertir que la convocatoria, establecida por el Acuerdo No. 087 de 28 de noviembre de 2013 que «convocó a concurso de méritos para la conformación del Registro Seccional de Elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de Tribunales, Juzgados y Centro de Servicios de los Distritos Judiciales de Montería y Administrativo de Córdoba», no establece la duración de cada una de las etapas que la conforman ni fija un cronograma para la elaboración de los respectivos actos administrativos particulares, pues a esa indeterminación quedaron condicionados los concursantes cuando voluntariamente se inscribieron al mismo, pues con tal acto aceptaron las reglas allí señaladas como norma obligatoria y reguladora del proceso de selección, conforme reza el artículo 2 del referido Acuerdo que así lo determinó: «El concurso es público y abierto. La convocatoria es norma obligatoria y reguladora de este proceso de selección, por tanto, es de obligatorio cumplimiento para los participantes como para la administración, quienes están sujetos a las condiciones y términos señalados en el presente Acuerdo.»
Es de recordar que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia – 270 de 1996 – reformada por la Ley 1285 de 2009, en su artículo 130, determina cuáles son los cargos de carrera y la forma de provisión de los mismos en el artículo 132. De igual forma, señala en su canon 164 que para ejercer cargos de mérito se requiere cumplir con los requisitos exigidos en las disposiciones generales y haber aprobado satisfactoriamente el proceso de selección, cuyas etapas para el presente asunto son: 1. Pruebas de conocimiento, 2. Etapa clasificatoria, 3. Conformación del registro seccional de elegibles y 4. nombramiento y, faculta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, señalando en el numeral 2º que la convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos.
Es por ello, que si los participantes, consideraron que en otras convocatorias para proveer cargos del estado, de forma concomitante se realiza el cronograma de actividades, en el cual se señalan las fechas en las que se efectuaran las distintas etapas del concurso de méritos, dando así publicidad en la medida en que los concursantes tienen certeza de las fechas en las cuales se desarrollaran las distintas etapas que lo componen, con miras a que en el evento en que la entidad pública no cumpla con lo señalado, se pueda ejercer las acciones pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, bien pudieron demandar el acuerdo que contiene la convocatoria, mediante los medios de defensa judiciales idóneos para tal efecto.
De lo anterior, se evidencia que si no existe un término preciso cuyo cumplimiento pueda ser reclamado por los concursantes que superaron la etapa clasificatoria del concurso de méritos, a esa situación quedaron sujetos con ocasión a la inscripción que fue efectuada de forma libre y voluntaria por tanto el debido proceso a que tienen derecho es el que quedó señalado en la convocatoria constituida por el Acuerdo número 087 de 28 de noviembre de 2013.
Al respecto esta Corporación ha señalado que «‘[t]odo participante que se somete a un proceso de selección por vía de concurso público a fin de optar a un cargo de similar naturaleza, al inscribirse en el mismo, se sujeta de manera libre y voluntaria a las reglas que previamente hayan sido fijadas para adelantar las diferentes etapas al efecto dispuestas a fin de culminar aquél’» (sentencia de 21 de julio de 2008, Rad. 2008-00169-01)1.
4. Ahora bien, debe recordarse que cuando el artículo 86 de la Carta Política creó la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, lo hizo bajo la insoslayable premisa de que no dispusiera el afectado de «otro medio de defensa judicial», salvo que la acción se utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ese orden, el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede considerársele como un mecanismo alternativo o adicional del presunto afectado con la vulneración, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
En armonía con esos postulados, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela, estableció las causales de improcedencia, entre las cuales se destaca la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que se utilizara como «mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de esos medios sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
5. En el presente caso, no se tiene certeza que el accionante y sus coadyuvantes interpusieron o no recurso de apelación contra la resolución número 448 de 30 de diciembre de 2014, por tanto no estarían acreditados para invocar el silencio administrativo negativo, toda vez que dicha figura opera en favor de los participantes que hicieron uso del recurso que no ha sido resuelto, quienes pueden acudir a la vía contencioso administrativo o esperar la decisión de la administración, por consiguiente son ellos quienes tienen la posibilidad de elegir, siendo improcedente imponerles una de esas dos opciones por solicitud de los demás participantes que sí se encuentran clasificados.
6. De otra parte, contrario a lo expuesto por el tutelante, se recuerda, que los procesos de selección no garantizan a los participantes la obtención del empleo ofertado, pues como se ha indicado, «[e]l participar en un concurso de méritos de ninguna manera genera un derecho sobre el cargo por el cual se opta, lo cual por si sólo desvirtúa la vulneración alegada del derecho al trabajo, pues ello constituye una mera expectativa que en todo caso está supeditada a las reglas de la respectiva convocatoria, las que son de obligatorio cumplimiento y a las que se somete, según la respectiva convocatoria el concursante» (sentencia de 12 de abril de 2011, expediente 00279-01, ratificada el 1º de agosto de 2012, exp. 00472-01).
7. En ese orden de ideas, advierte la Sala que en el presente caso no hay lugar a acceder a lo pretendido y, adicionalmente, no puede predicarse vulneración a las garantías fundamentales del accionante al considerar que han transcurrido más de dos meses y los recursos de alzada no han sido resueltos, razón por la cual el concurso se encuentra paralizado, ante la imposibilidad de conformar las listas de elegibles, toda vez que se observa que el reclamante y los intervinientes no han sido excluidos del concurso y, una vez se resuelvan en su integridad las impugnaciones presentadas contra la resolución número 448 de 30 de diciembre de 2014, pasarán a la siguiente etapa.
8. Por todo lo anterior, se revocará el fallo impugnado, y en su lugar, se negará el amparo reclamado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia impugnada y en su lugar, NIEGA el amparo solicitado.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 Sentencia de 23 de octubre de 2012, exp. T-2012-0029-01. El mismo criterio se adoptó en la sentencia de 30 de octubre siguiente, exp. T-2012-0030-01.