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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC14352-2015
Radicación n.° 23001-22-14-000-2015-00227-01
(Aprobado en sesión de trece de octubre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada respecto de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2015 por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, en la acción de tutela promovida por Manuel Salvador Petro Hernández contra la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social.
1. ANTECEDENTES
1. El promotor exige la protección del derecho fundamental de petición, presuntamente lesionado por las autoridades accionadas.
2. En sustento de su reparo, manifiesta que el 9 de diciembre de 2014 le pidió a los acusados le certificaran e informaran
“(…) qué entidad a nivel nacional o departamental está encargada o comprometida, si existe contrato o compañía de fiducia que garantice el pago de los pasivos de la Asociación Mutual Permanente de Salud AMPS de Valencia en liquidación ESS (…)”.
Relata que propuso dicho requerimiento porque la prenombrada sociedad, el 19 de septiembre de 2003, le reconoció como honorarios “(…) por servicios prestados (…)” $15.000.000.
Aunque interpuso una acción de cumplimiento para obtener el recaudo de ese dinero, ésta le fue negada por la jurisdicción contencioso administrativa; no obstante, en esa tramitación se reconoció la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud y él fue aceptado como “(…) miembro de la junta de acreedores AMSAP E.S.S., por haber clasificado en la medida aritmética general resultante a todas las acreencias (…)”.
Tras exponer que la Superintendencia accionada intervino a AMSAP por disposición legal, acota no compartir las respuestas brindadas a su solicitud por los entes convocados, pues si bien éstos indicaron la inexistencia de órganos obligados a cancelarle los valores adeudados, con ese pronunciamiento no se resolvió de fondo su demanda (fls. 1 y 2, cdno. 1).
3. Pretende, en concreto, imponerle a los demandados contestar su petitorio (fl. 1, ídem).
1. Respuesta de los accionados
a) La cartera ministerial convocada se opuso a la prosperidad del resguardo porque mediante oficio de 30 de junio de 2015 atendió lo deprecado por el gestor. Añadió carecer de legitimación por pasiva, por cuanto es la Superintendencia accionada la llamada a desatar la situación planteada por el tutelante; expuso, además, que ese ente fue quien adelantó el proceso liquidatorio de AMSAP, actuación concluida el 30 de junio de 2005. Aseveró no configurarse un perjuicio irremediable y no haber lesionado de las garantías invocadas por el interesado (fls. 31 y 32, cdno. 1).
b) La entidad de control censurada, adujo la improcedencia del auxilio, porque el 31 de diciembre de 2014 resolvió lo exigido por el querellante, manifestación comunicada oportunamente y la cual “(…) versa sobre lo preguntado por el peticionario (…)” (fls. 55 al 60, ídem).
2. La sentencia impugnada
El Tribunal denegó la protección suplicada, por cuanto la prerrogativa invocada no se desconoció, toda vez que
“(…) si bien la respuesta no satisface los intereses del accionante, es claro el pronunciamiento de la administración en tanto expone su voluntad sobre el tema de manera clara, congruente y suficiente, pues resuelve en forma sustancial la materia objeto de la solicitud (…)” (fls. 75 al 83, cdno. 1).
3. La impugnación
La tutelante impugnó el fallo sin exponer los motivos de disenso.
2. CONSIDERACIONES
1. Sobre el derecho de petición, supuestamente quebrantado por los accionados, cumple advertir que esta Corporación ha resaltado su carácter fundamental por expreso reconocimiento del artículo 23 de la Constitución Política.
Esa garantía se concreta en la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades para obtener respuestas oportunas, completas y adecuadas. Éstas deben corresponder a lo solicitado y notificarse en los precisos plazos establecidos por la Ley1; sin que ello implique, el acogimiento del fondo del asunto, por cuanto el ordenamiento constitucional no demanda acceder a lo peticionado.
En relación con el alcance de la prerrogativa supralegal mencionada, esta Sala ha precisado:
“(…) [I] El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado (…)”2 (subraya fuera de texto).
2. Revisadas las pruebas aportadas a este trámite, se encuentra que el promotor el 9 de diciembre de 2014 le pidió a la Superintendencia Nacional de Salud, concretamente,
“(…) si existe entidad de orden nacional o departamental (…) comprometida para responder por los pasivos a cargo de la Asociación Mutual de Salud permanente de Valencia AMSAP ESE en Liquidación (…)” (fl. 18, cdno. 1).
Esa autoridad, en oficio de 31 de diciembre de 2014 le contestó en los siguientes términos:
“(…) 1. Según la información que reposa en esta Delegada, la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución N° 1435 de 2001 ordenó la toma de posesión para liquidar la entidad, proceso que inició el 9 de julio de 2001 y culminó el 30 de junio de 2005 mediante la resolución N° 2, expedida por el Agente Liquidador, mediante la cual declaró terminada la existencia y representación legal de la entidad (…)”.
“2. Los procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar a las entidades que se encuentran en vigilancia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, se encuentran reglados por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- Decreto Ley 663 de 1993, Ley 510 de 1999, Decreto 2555 de 2010 y demás disposiciones que las complementan, adicionen o modifiquen, por remisión del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, los artículos 32 y 35 del Decreto 1922 de 1994 y artículos 1 y 2 del Decreto 1015 y 3023 de 2002 (…)”.
“(…)”.
“De conformidad con las normas que rigen el proceso liquidatorio, le informo que las disposiciones aplicables al proceso liquidatorio no regulan o establecen que las obligaciones o pasivos a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud y liquidadas deban ser asumidas por entidades gubernamentales del orden nacional o departamental (…)”.
“Por lo anterior, se solicitó al archivo central de esta entidad el envió del expediente de la liquidada con el fin de revisar si dentro del proceso fue suscrito contrato de mandato o similar, para atender el pasivo por usted señalado y de lo cual se le estará comunicando una vez se obtenga la información (…)”.
“En los anteriores términos atendemos su petición no sin antes señalar que la (…) Superintendencia (…) en relación con los procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar, una vez designado el agente especial liquidador, mantiene sus competencias comunes de inspección, vigilancia y control, concretándose estas últimas en el seguimiento y monitoreo de los asuntos relacionados con la garantía en la prestación de los servicios de salud; mientras que en los aspectos correspondientes al proceso de liquidación en sentido escrito, el agente liquidador es un auxiliar de la justicia con total independencia y autonomía, único representante legal de la entidad objeto de liquidación, y responsable de ejecutar con sujeción a la ley todos los pasos del respectivo proceso liquidatorio (…)”.
“Ahora, respecto de la calificación y graduación de los créditos, los acreedores quedan sujetos a las decisiones y medidas que adopte el Agente Liquidador, con la posibilidad de ejercer los derechos en los términos previstos en el capítulo 2, título 3 del Libro 1, parte 9 del Decreto 2555 de 2010 y el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según el cual las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador, relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponde dirimirlas a la jurisdicción contencioso administrativo (…). De esta forma, las normas garantizan el principio de contradicción y el derecho de impugnar las actuaciones del Agente Especial Liquidador, al establecer los procedimientos, recursos, etapas, oportunidades y causales que se aplican en general al proceso liquidatorio (…)” (fl. 19, ídem).
Atendiendo a la comunicación citada, el actor insistió en su reclamación el 28 de mayo de 2015, exigiendo un pronunciamiento en torno al desarchivo “(…) del expediente de la liquidada con el fin de revisar si dentro de [este] fue suscrito contrato de mandato o similar para atender el pasivo por [él] señalado (…)”; asimismo, deprecó se
“(…) siga investigando si existe en el Ministerio de Salud una oficina encargada en responder este mismo asunto y que asuma esa responsabilidad del pasivo, o si existe alguna póliza de garantía que asuma ese pasivo ya sea que se encuentre en los archivos de la liquidada o ante el Ministerio de Salud (…)” (fl. 18, ídem).
El ente de control, además de atender lo peticionado con oficio de 11 de junio de 2015, estimó pertinente correr traslado de la anterior solicitud a la cartera ministerial mencionada, acto surtido el día 17 de los mismos (fl. 42, ídem).
En la primera comunicación referida, la Superintendencia le indicó al demandante
“(…) El Agente Liquidador de la Asociación Mutual Salud Permanente, AMSAP ESS en liquidación, mediante la resolución N° 002 del 30 de junio de 2005, declaró terminada la existencia legal de la Asociación Mutual Salud Permanente, AMSAP ESS en Liquidación con NIT 812-001784-6 y domicilio Inicial en el municipio de Valencia, Departamento de Córdoba (…)”.
“En la citada resolución al Agente Liquidador en el considerando sexto, señala que se encuentran, dadas las condiciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2211 de 2004 para efectos de poder declarar la terminación de la existencia legal de la empresa en liquidación (…)”.
“(…)”.
“Así mismo el agente liquidador mediante la Resolución N° 003 del 30 de junio de 2005, aclaró el literal e) del numeral sexto de la Resolución No. 002 de junio 30 de 2005 por medio de la cual se declaró la terminación de la existencia legal de la Asociación Mutual Salud Permanente, AMSA ESS en Liquidación, y previas algunas consideraciones, resolvió lo siguiente:
“‘ARTÍCULO PRIMERO: Aclárese en literal e) del numeral sexto de la Resolución N° 002 de junio 30 de 2005, en el sentido de anotar que existe un proceso en curso denominado ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO impetrado por el abogado MANUEL SALVADOR PETRO HERNÁNDEZ ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, radicado No. 2004-01002, fallado en primera instancia en contra de las pretensiones del demandante, el cual se encuentra en apelación concedida en auto de junio 9 de 2005 y notificada por estado N° 0032 de junio 21 del mismo año y que a pesar de ello no fue posible constituir las reservas previstas en el literal b del artículo 46 del Decreto 2211 de 2004 para procesos en contra de la entidad en liquidación iniciados con posterioridad a la toma de posesión, debido a que no existen recursos económicos disponibles por cuanto con los dineros recuperados únicamente se pudieron atender en forma parcial las obligaciones reconocidas con cargo a los bienes excluidos de la masa de liquidación que tienen prioridad legal para su cancelación conforme a los artículo 40, 41, 42 y 43 del Decreto 2211 de 2004’ (…)”.
“De conformidad con lo señalado en la Resolución N° 002 del 30 de junio de 2005, el Agente liquidador AMSAP ESS no suscribió contrato o convenios de mandato o la constitución de patrimonios autónomos o encargos fiduciarios para el pago de obligaciones a cargo de la entidad liquidada y de acuerdo con lo resuelto en la Resolución N° 003 de 2005 el Agente Liquidador no constituyó reservas para el pago del proceso impetrado por el abogado Manuel Salvador Petro Hernández (…)”.
“En los anteriores términos damos respuesta de fondo a su petición radicada con el nurc (sic) 1-2014-123568 (…)”.
“Ahora con respecto a su petición (…) mediante el cual solicita información [de] si existe entidad del orden nacional o departamental comprometida para responder por los pasivos a cargo de la Asociación Mutual Permanente de Salud de Valencia ANSAP en Liquidación, le informamos que de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Decreto Ley 663 de 1993 y el Decreto 2211 de 2004 reglamentación aplicable para la época en que se adelantó el proceso liquidatorio, el pago de las obligaciones corresponde asumirlo a la entidad en liquidación hasta la concurrencia de sus activos (…)”.
“De conformidad con lo anterior y de acuerdo con las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, le informo que no existe disposición o reglamentación que establezca la obligación de entidades del orden nacional o departamental para asumir o responder por pasivos a cargo de las entidades liquidadas, de igual forma, no existe en el Ministerio de Salud y Protección Social una oficina encargada en asumir la responsabilidad del pasivo a que usted se refiere (…)”.
“En lo que respecta a que se siga investigando ‘si existe en el Ministerio de Salud una oficina encargada en responder este mismo asunto y que asuma esa responsabilidad del pasivo’, o si existe alguna póliza ‘de garantía que asuma ese pasivo ya sea que se encuentre en los archivos de la liquidada o ante el Ministerio de Salud, le informo que como complemento a lo indicado en el párrafo anterior, estamos procediendo al traslado de su petición al Ministerio de Salud y Protección Social para conocimiento y respuesta en virtud de lo establecido en el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)”.
“De otra parte y en caso de requerir mayor información y soportes del proceso liquidatorio, se precisa que el informe final de rendición de cuentas del proceso liquidatorio fue protocolizado y elevado a escritura pública No. 674 del 20 de abril de 2005 de la Notaría Primera de Montería, donde puede consultar toda la información. Igualmente, el archivo del proceso liquidatorio se encontraba bajo custodia del liquidador y contrató su bodegaje con la firma Oer Distribuciones, representada por la señora Nohora Moncada León con domicilio en la calle 84B No. 41D 115 Bloque 9 Apto 403, Conjunto residencial Altos del Campo de la ciudad de Barranquilla (…)” (fls. 20 y 21, ídem).
A su turno, el 30 de junio de 2015, la Dirección Jurídica de la Coordinación del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas del despacho ministerial accionado, para atender el traslado del petitorio del gestor, luego de citar la normatividad pertinente, manifestó:
“(…) le informo que no existe una dependencia u oficina en el Ministerio de Salud y Protección Social, encargada de asumir Pasivos a cargo de Asociaciones Mutuales (…)”.
“(…)”.
“(…) [P]or imperio de la Ley no se ha establecido para esta Coordinación de esta Cartera Ministerial, la función de asumir Pasivos de Asociaciones Mutuales, y por ello esta dependencia se está a lo dispuesto en la respuesta de fondo emitida por la Superintendencia de Salud (…)” (fls. 24 y 25, ídem).
3. Expuestas así las cosas, se concluye la inviabilidad del resguardo deprecado porque las respuestas antes enunciadas, comunicadas al promotor como él mismo lo acepta, resultan suficientes de cara a sus petitorios.
Justamente, se encuentra que la Superintendencia convocada, además de indicar sin ambigüedad la inexistencia de entidades públicas llamadas a responder por los pasivos de la Asociación Mutual Permanente de Salud de Valencia ANSAP, orientó al promotor en relación con las herramientas de defensa a su alcance para impugnar la actividad del agente liquidador; de igual modo, se observa que el Ministerio atacado atendió con suficiencia el traslado del petitorio, pues también informó no estar prevista dependencia alguna para responder por el pasivo de la asociación mutual liquidada.
4. Con todo, se le pone de presente al tutelante que si no está satisfecho con las manifestaciones de voluntad de las autoridades accionadas y considera que las mismas deben modificarse, tiene a su alcance la posibilidad de impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a tales pronunciamientos, en los términos consagrados en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-.
5. Por tanto, se confirmará el fallo impugnado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 Como la sentencia C-818 de 2011 declaró inexequibles los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 relativos al derecho de petición, transitoriamente se aplicaron las normas pertinentes del extinto Decreto Ley 01 de 1984, sin embargo, sobre la materia recientemente se promulgó la Ley 1755 de 2015, cuyo artículo 1° y ss. regulan los pertinentes plazos para contestar los requerimientos.
2 CSJ. STC. 19 de marzo. 2014, Rad. 08001-22-13-000-2014-00053-01