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STC10199-2021
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Magistrado ponente
STC10199-2021
Radicación nº 11-001-02-03-000-2021-02536-00
(Aprobado en sesión de once de agosto dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
Se resuelve la tutela que Osteoequipos S.A.S. instauró contra la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué Bolívar, extensiva a los intervinientes en el proceso ejecutivo con radicado n° 134303103001-2021-0004-001.
ANTECEDENTES
1. La gestora pidió que se revoque el auto del 9 de julio de 2021 en que el Tribunal accionado confirmó la denegación del mandamiento de pago en el coactivo cuestionado (30 abr. 2021).
En compendio, adujo que impetró libelo ejecutivo en contra de la Empresa Social del Estado Río Grande de la Magdalena del Municipio de Magangué a fin de obtener el pago de facturas por concepto de suministro de insumos médicos. Relató que el juzgado querellado negó la orden de apremio tras considerar que la compañía deudora se encontraba bajo la medida de «toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa» ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante acto administrativo n° 004937 del 2 de octubre de 2017 prorrogada hasta el mismo día y mes pero del 2021 por resolución ejecutiva n° 136 de 2020 y que, en virtud de tales decisiones, no era dable admitir nuevos coercitivos en contra de la deudora.
Señaló que interpuso reposición contra esa determinación porque, a su juicio, la prohibición de iniciar nuevos coactivos operaba únicamente para «obligaciones anteriores» a la toma de posesión y no frente a aquellas adquiridas con posterioridad a esa medida administrativa como era el caso de sus facturas, conforme lo indicaba la propia resolución y el Decreto 2555 de 2010, artículo 9.1.1.1.1 literal «d». En ese sentido, reprochó la interpretación que se otorgó a tal precepto.
Indicó que la nugatoria fue confirmada por el a quo con soporte en que la lectura integral del canon en cita permitía colegir que el crédito debía ser presentado ante el «agente interventor encargado para la intervención forzosa para su pago, y no por la justicia ordinaria» conforme a la remisión normativa que ese Decreto hace al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006; arguyó que en dicho proveído se agregó un nuevo argumento para denegar la orden de apremio consistente en exigir la notificación personal de la acción jurisdiccional al agente especial, en virtud al literal «e» de esa norma.
Relató que fue concedida la apelación subsidiaria y el superior accionado confirmó la decisión reprochada tras considerar que i). la denegación del mandamiento ejecutivo se hallaba acorde a los artículos 116 y 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulaba el «proceso de liquidación forzosa administrativa» e imponía la presentación de los créditos ante el trámite de intervención, ii). el precepto cuya interpretación se acusó contemplaba «la prohibición de adelantar nuevos» ejecutivos y remitía al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 que confirmaba tal efecto y, finalmente, iii). sobre el asunto existía pronunciamiento de esta Corte relativo al trámite posterior a la liquidación forzosa.
Así, acusó por esta senda i). la interpretación aplicada al literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010 en lo que respecta a la prohibición de iniciar ejecutivos únicamente respecto de obligaciones anteriores a la toma de posesión, ii). el traslado que el juzgado querellado dio de su recurso contra el auto que negó la orden de pago y iii). la exigencia de notificación personal al agente especial de la deudora previo al inicio del ejecutivo.
2. A la fecha de elaboración de esta providencia no se presentaron manifestaciones adicionales.
CONSIDERACIONES
1. Estudiados los reclamos tutelares pronto se avizora el fracaso de la salvaguarda en lo que respecta a los reparos contra las decisiones que dispusieron el traslado del recurso interpuesto y el requerimiento de notificación personal al agente interventor de la entidad deudora, ello porque sobre tales decisiones es evidente la falta de subsidiariedad. Por otra parte, se concederá el resguardo en lo que respecta a la observancia del literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010.
2. Criticó la precursora que el juzgado encartado hubiese corrido traslado (11 may.2021) de la impugnación que interpuso contra el auto que negó el mandamiento de pago (30 abr. 2021), sin embargo, revisada la base de datos pública de consulta de procesos de la Rama Judicial, se observa que la promotora no ha acudido ante el juez natural de su asunto a exponer el reproche del que se duele directamente por este excepcional trámite ius fundamental, así, se impone la improcedencia del resguardo frente a ese tópico por falta de subsidiariedad.
De igual forma, en lo que respecta a la inconformidad con que, en el auto que resolvió la reposición, se hubiese requerido la notificación personal del agente especial de la deudora conforme al literal «e» del precepto en mención, se extraña que tal disentimiento haya sido sometido ante el juez reprochado dentro de la oportunidad y a través de los mecanismos ordinarios de defensa judicial que el legislador le otorgó para ello, en este caso concreto, mediante el recurso de reposición consagrado en el artículo 318 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal contempla:
(…) el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen (…). (Resaltado propio)
Ahora, no se diga que por tratarse de una decisión adoptada en la providencia que resolvió la reposición no era procedente la impugnación por el mismo medio, pues es evidente que el requerimiento de notificación censurado, constituyó un punto nuevo no expresado en el proveído que inicialmente se recurrió por lo que el remedio horizontal, contra ese novedoso tópico, resultaba viable conforme al mismo canon en cita que al respecto dispuso que
«El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.»
Ciertamente, el auto que negó el mandamiento de pago y que fue sujeto de reposición nada dijo sobre el requerimiento al agente especial previo al inicio del compulsivo, sin embargo, revisada la providencia que resolvió tal recurso se observa que dicha circunstancia fue planteada de manera primigenia sin que al respecto se haya desplegado la respectiva actividad impugnativa.
De lo anterior expuesto, en breve se colige la incuria de la libelista frente a la posibilidad que tuvo de reprochar la decisión que por esta senda reprocha, por lo que se hace ostensible el desconocimiento del carácter subsidiario y excepcional que caracteriza a este tipo de trámite constitucional. No en vano, sobre la desidia que se pone de presente, ha reiterado esta Sala que
Es decir, contó con la oportunidad de exponerle al juzgado acusado las razones de su inconformidad y reclamarle en pro de sus intereses y no lo hizo; por el contrario, dejó fenecer el término procesal que le fuera otorgado para que pudiera rebatir tal resolución y así le fuera revisado su descontento, sin que este camino pueda convertirse en un medio alternativo para revivir las oportunidades desaprovechadas, cuestión que cercenaría los principios nodales que edifican este mecanismo constitucional. Por tanto, no tiene vocación de prosperidad el reproche expresado, dado el carácter residual de este resguardo, que impone el agotamiento previo de los instrumentos de defensa previstos al interior del trámite; de otra manera, se convertiría en una ruta para renacer las etapas clausuradas, cuestión que se contrapone a la acción de amparo. (Sentencia STC7560-2018). (Resaltado de ahora)
En suma, las censuras de la precursora no fueron expuestas primigenia y oportunamente ante el juez de su causa, por lo que se impone la improcedencia del auxilio por falta de subsidiariedad.
3. Por otra parte, en lo que corresponde a la interpretación acusada del literal «d» del artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, en concreto, a la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos por «obligaciones anteriores» a la toma de la posesión con fines de administración, se otea el apartamiento por parte de los encartados de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico como se pasa a exponer.
3.1. Es claro que conforme al artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud por remisión del canon 233 de la Ley 100 de 1993, así como por el Decreto 2555 de 2010 y las demás disposiciones que les son concordantes, es la Superintendencia Nacional de Salud la facultada para ordenar la «toma de posesión» de aquellas entidades prestadoras de servicios médicos que, en ejercicio de sus actividades, se apartan de los postulados que el señalado régimen impone en beneficio de la colectividad.
Así, conforme al artículo 9.1.1.1.1 del decreto de 2010 señalado, el propósito de la toma de posesión apunta a «establecer si la entidad vigilada debe ser objeto de liquidación» o si por el contrario «es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social», último evento en el que se dispondrá su administración en cabeza de un agente especial que asumirá la representación legal de la entidad hasta que se superen las falencias que dieron lugar a la intervención o se ordene la respectiva disolución por la falta de subsanación.
En ese orden, el literal «d» del decreto pluricitado, dispuso «la imposibilidad de admitir nuevos procesos [ejecutivos] contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida» con el propósito de evitar que el cobro de esas prestaciones agravara la situación de la intervenida y la oportunidad de alcanzar su idóneo funcionamiento.
El hecho de que la prohibición referida no se extendiera a los pasivos posteriores a la toma de posesión, encuentra fundamento en que ese tipo de obligaciones apuntan a desarrollar el objeto social de la intervenida lo que, a su vez, persigue la sostenibilidad legal de la entidad, de allí que la misma legislación los defina como gastos de administración junto con otro tipo de créditos y les otorgue prelación. Ello se extrae del contenido del artículo 9.1.3.5.2 del Decreto en cita que dispuso:
Los créditos que se causen durante el curso de la liquidación por concepto de salarios, prestaciones sociales y aquellos en los que se incurra para la realización o recuperación de activos y aquellos derivados del artículo 9.1.3.10.1 del presente decreto, se pagarán de preferencia respecto de cualquier otro crédito, como gastos de administración de la liquidación. Igual tratamiento recibirán las obligaciones por concepto de impuestos, tasas y contribuciones siempre y cuando estos afecten la enajenación de los bienes de la liquidación, los honorarios profesionales que se causen con ocasión del proceso, los pagos a los auxiliares de la justicia y de conformidad con lo dispuesto por el literal h) del numeral 9 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero todas las obligaciones que a juicio del Liquidador sean necesarias para la conservación de los activos de la entidad intervenida.
En todo caso, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –FOGAFIN podrá señalar mediante instructivos de carácter general todos aquellos gastos administrativos que por su naturaleza constituyen gastos de funcionamiento. (Resaltado y Subrayas propias)
Como si el tenor literal del contenido de la norma no resultare suficiente para develar la posibilidad de cobro preferente de las obligaciones contraídas a fin de recuperar la sostenibilidad de la intervenida, y si se pensara que tal precepto sólo es aplicable en situación de liquidación, pero no de administración, basta con remitirse al inciso segundo del parágrafo 2 del artículo 9.1.1.1.1 que al regular los efectos de la toma de posesión y refiriéndose al canon que se citó en precedencia, indicó que «[e]n todo caso, el representante legal de la entidad objeto de toma de posesión podrá realizar los gastos administrativos de que trata el artículo 9.1.3.5.2 del presente decreto», es decir, aquellos destinados a la «realización de activos» de la institución controlada».
Y es que tales disposiciones guardan conformidad con la teleología de la toma de posesión con fines de administración pues poco sentido tendría argüir que los créditos en favor de aquellos que decidieron coadyuvar en la recuperación de la entidad, por ejemplo, a través del abastecimiento de los insumos que esta requiere para el ejercicio de su objeto social, ante la falta de pago sean conminados a unirse al grupo de prestatarios anteriores a la medida administrativa. Expresado en otros términos, escaso interés asistiría a los proveedores de la intervenida en coadyuvar a su recuperación al carecer de un régimen preferente que permita exigir la satisfacción de sus prestaciones ante el eventual incumplimiento.
No en vano, de antaño tal postura ha sido compartida por la homóloga constitucional al indicar que:
De otra parte, no puede desconocerse que un efecto propio de las obligaciones es su recaudo coactivo como consecuencia de su insatisfacción, de allí que la ley disponga de manera expresa los eventos en los cuales tal repercusión pueda ser restringida, como ocurre con las acreencias anteriores a la toma de posesión. De allí que no sea dable la aplicación, por parte del operador judicial, de consecuencias restrictivas no contempladas por el legislador y que pueden resultar incluso contradictorias al régimen general de cobro coactivo de las prestaciones debidas. Dicho en otros términos y para el caso concreto, la nugatoria de acceso al ejecutivo sin que obre norma que lo permita comporta una consecuencia no prevista por el legislador.
En definitiva, tratándose de toma de posesión con fines de administración por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, mal se haría en privar a los acreedores posteriores a la intervención de la posibilidad de acudir preferentemente a la jurisdicción ordinaria a hacer efectivo el pago de sus créditos que de alguna manera coadyuvaron al propósito de recuperación de la entidad y a la generación de sus activos.
3.2. En el caso concreto, la lesión a las prerrogativas de la actora radica en que el Tribunal confirmó la denegación de la orden de pago fundado en los preceptos que soportan el cobro de obligaciones en materia de toma de posesión con fines de liquidación, como son los artículos 293 y 116 del Estatuto Orgánico Financiero, las cuales apuntan al pago del pasivo externo de las sociedades que, en estado liquidatorio, tienen vedada la ejecución de actos tendientes al desarrollo de su objeto social y que conllevan a que todas las prestaciones debidas, anteriores o posteriores a la intervención, sean satisfechas conforme a la prelación de créditos y previa extinción definitiva de la entidad.
En ese sentido, excluyó la normativa que regula la efectividad de las prestaciones posteriores a la toma de posesión con fines de administración de entidades que cuentan con habilitación para ejercer su propósito fundacional y legal en aras de su recuperación, tal y como se dejó expuesto en precedencia.
Así, el querellado desconoció la finalidad última de los dos tipos de medidas de intervención (administración – liquidación) y la calidad especial que por ley poseen los créditos concebidos como «gastos de administración» en una toma de posesión de la naturaleza del caso que se somete a observación. Nótese, que las obligaciones demandadas eventualmente pueden subsumirse en dichos conceptos al tener la finalidad de proveer insumos para la «realización de activos» de la intervenida conforme a sus operaciones en el sector salud, sin embargo, tal decisión compete, en principio, al juez natural del asunto y no al constitucional so pena de invadir su órbita jurisdiccional.
3.3. Por otra parte, no es de recibo el argumento del Tribunal consistente en que la prohibición de iniciar ejecutivos se halla soportada en la remisión que el Decreto 2555 de 2010 efectúa al artículo 20 de la Ley 1116 de 2006 en materia de restructuración empresarial, pues de la lectura integral de esos cánones se extrae que la norma especial que regula la toma de posesión con fines de administración limitó la imposibilidad de iniciar coactivos a las obligaciones anteriores a la señalada intervención sin referirse a las posteriores, como se expuso.
Con todo, incluso en materia de reorganización empresarial, también parece dar el legislador prelación a aquellos créditos generados luego de la medida administrativa, lo que se colige del artículo 22 ibidem que, sobre el respectivo incumplimiento de prestaciones posteriores a la admisión del concurso, previó la posibilidad de ejecutar sin que se pudiera oponer la existencia del respectivo concurso:
El incumplimiento en el pago de los cánones causados con posterioridad al inicio del proceso [concursal] podrá dar lugar a la terminación de los contratos y facultará al acreedor para iniciar procesos ejecutivos y de restitución, procesos estos en los cuales no puede oponerse como excepción el hecho de estar tramitándose el proceso de reorganización.
Es más, para que no quede duda sobre la teleología en comento, de la normativa en cita brota la autorización legal para que las «obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia», entendidas como «gastos de administración», puedan ser cobradas por vía ejecutiva, así lo dispone el canon 71 ibidem al señalar que:
Las obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia son gastos de administración y tendrán preferencia en su pago sobre aquellas objeto del acuerdo de reorganización o del proceso de liquidación judicial, según sea el caso, y podrá exigirse coactivamente su cobro (…).
De igual forma, basta remitirse al estatuto procesal civil para vislumbrar cómo se consolida la principialística expuesta; en efecto, tratándose de insolvencia de persona natural no comerciante se destaca la permisión expresa del legislador para que el acreedor, cuyo crédito resulte posterior al inicio del trámite de negociación de deudas, demande ejecutivamente el pago de su prestación. Ello se extrae del tenor literal del canon 549 del Código General del Proceso que la respecto dispuso:
GASTOS DE ADMINISTRACIÓN. Los gastos necesarios para la subsistencia del deudor y de las personas a su cargo, así como las obligaciones que este debe continuar sufragando durante el procedimiento de insolvencia, serán pagados de preferencia y no estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se establezca para las demás acreencias.
(…)
Los titulares de estas acreencias podrán iniciar procesos ejecutivos contra el deudor o de restitución cuando esta se funde en la mora en las sumas adeudadas con posterioridad al inicio del procedimiento de negociación de deudas. (Resaltado y subrayas propias)
Así pues, se torna patente la indebida aplicación normativa y hermenéutica del Tribunal querellado para el caso concreto.
3.4. De otro lado, el precedente de esta Corte (STC5624-2018) que fue citado en la providencia acusada como soporte de la decisión, tampoco guarda conformidad con los contornos fácticos del caso concreto que se analiza como quiera que de un lado, la entidad intervenida en esa ocasión no se encontraba bajo la toma de posesión con fines de administración sino con fines de liquidación, de allí que las circunstancias resultaran distintas y, de otra parte, el debate que allá se suscitó no era respecto el pago de una acreencia por parte de la deudora -que ya se había realizado- sino sobre la entrega de esos rubros por parte de la autoridad judicial en favor de los beneficiarios.
4. Establecido lo anterior, no queda alternativa diferente a desestimar el amparo, por falta de subsidiariedad, en lo que respecta a las decisiones que corrieron traslado del recurso mencionado y que requirieron, previo mandamiento de pago, la notificación del agente especial de la entidad intervenida.
Por su parte, ante el apartamiento del Tribunal respecto de las normas que regulaban el caso concreto, se impone la concesión del auxilio para que se resuelva nuevamente la apelación interpuesta contra el auto que negó el mandamiento de pago, pero con observancia de las exposiciones precedentes y teniendo en cuenta los demás requisitos que la ley dispone para este caso como ocurre con la eventual necesidad de previa notificación al representante de la deudora.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución, CONCEDE la tutela instada por Osteoequipos S.A.S.
En consecuencia, se deja sin efecto el interlocutorio de 9 de julio de 2021, a través del cual el Despacho 004 de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena confirmó el auto que denegó el mandamiento de pago en el proceso n° 134303103001-2021-0004-001, para que, en el término de cinco días siguientes a la notificación de esta determinación, resuelva la impugnación con observancia de las consideraciones expuestas.
Infórmese a los participantes por el medio más expedito y remítase el paginario a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de no impugnarse esta resolución.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA