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STC1155-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC1155-2021
Radicación n.° 08001-22-13-000-2020-00533-01
(Aprobado en sesión virtual del diez de febrero de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).-
ANTECEDENTES
1. La accionante reclama por intermedio de su representante legal, la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud, presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, al embargar los dineros de una cuenta maestra para el manejo de recursos de la salud, en el marco del proceso ejecutivo hipotecario que la Cínica Jaller promovió contra Coomeva EPS, con radicado No. 2018-00207-00.
Por tal motivo, lo que se pretende a través de esta senda constitucional, es que se ordene al Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla, «librar un oficio con destino al Banco Agrario para que este establecimiento bancario haga entrega, deposite o transfiera a las siguientes cuentas abiertas por COOMEVA E.P.S. y administradas por la Administradora de los Recursos de la Salud (ADRES), conforme a lo definido en la Ley 100 de 1993, dado que son cuentas maestras y además recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS): No. 165004763 por la suma de $8.270´000.000 y No. 165004813 por la suma de $4.230´000.000, montos estos que el Juzgado accionado ordenó poner a su disposición títulos de depósito judicial constituidos en el Banco Agrario de Colombia para el [referido] proceso».
2. En apoyo de sus reclamos aduce en compendio, que mediante Oficio No. 1105 de 29 de mayo de 2019, el mentado estrado le ordenó embargar las cuentas de ahorro, corrientes y CDTs que Coomeva EPS tuviera en su establecimiento, a lo que respondió que dichas cuentas ostentaban «la condición o la excepción de ser inembargables por mandato del legislador»; no obstante, mediante oficio No. 472 de 9 de marzo de 2020, dicha autoridad judicial insistió en el registro de la cautela, «anexando una providencia en la que se señala la procedibilidad de la excepción a la inembargabilidad» para que se procediera al «congelamiento de los dineros embargados» en aplicación del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, petición reiterada con oficio No. 529 del 10 de julio del mismo año, donde se soportó la orden en la sentencia STC3880-2020 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, y se agregó una advertencia por no acatar la orden de embargo, petición reiterada por última vez con oficio 538 de 28 de julio de 2020, en la que además se le requirió un certificado de existencia y representación legal del banco.
Narra que en acatamiento a dichas órdenes, procedió a afectar las cuentas maestras antes individualizadas, por lo que posteriormente le fue informado con oficio No. 546 de 19 de agosto de 2020, que dentro del referido proceso ejecutivo quedó ejecutoriada la decisión de seguir adelante con la ejecución, ante lo cual manifestó al juzgado que, conforme a lo establecido en los Decretos 4023 de 2011 del Ministerio de Salud y 780 de 2016 del Ministerio de la Protección Social, existe un procedimiento para el manejo operativo de las cuentas maestras que no le permiten a la entidad financiera realizar débitos, ya que éstos solo pueden ser realizados por el ADRES; y además, que según Circular Externa No. 293 de 2012 del Ministerio de Protección Social, «los únicos beneficiarios de los débitos de las cuentas maestras son el Administrador (FOSYGA, hoy ADRES) y las EPS-EOC», manifestación ésta frente a la cual el Juzgado no se pronunció.
Asevera que con oficio No. 571 de 29 de septiembre del año pasado, el Juzgado lo conminó para que realizara el depósito judicial de los dineros dentro de los tres (3) días siguientes, porque el fallo aludido líneas atrás estaba ejecutoriada, advirtiéndole que su desobedecimiento acarrearía sanciones como el fraude a resolución procesal y la compulsa de copias a la Superintendencia Financiera de Colombia, motivo por el cual procedió conforme a lo requerido, reiterando de nuevo sus inquietudes sobre las normas de los débitos a las cuentas maestras, nuevamente sin obtener respuesta.
Finalmente asegura, que a la referida ejecución se acumuló otra demanda, sin que se diera cumplimiento al ordinal 2º del artículo 463 del Código General del Proceso, que impone suspender el pago al acreedor mientras se surte el emplazamiento a todos los demás para que comparezcan a hacer valer sus títulos de ejecución; que de otro lado, el pasado 5 de noviembre el estrado convocado resolvió el recurso de reposición presentado por la Clínica Atenas IPS contra el auto que aprobó el acuerdo de transacción celebrado entre las partes de la ejecución, concediendo subsidiariamente la alzada interpuesta, de manera que «se evidencia que habría disposición de los dineros embargados desatendiendo la prerrogativa legal que los cubre por su naturaleza, origen y destinación, además de no pertenecerle tales recursos a la demandada Coomeva EPS», prohibición patente según oficio No. 120201500062701 de 9 de noviembre de 2020 que recibió del ADRES, donde se le recordó la inembargabilidad de ese tipo de recursos, situaciones éstas por las cuales considera se justifica la intervención del juez de tutela a su favor.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
a). El titular del Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla, tras hacer un recuento de las principales actuaciones procesales surtidas en el proceso cuestionado, señaló que el 9 de julio de 2019 ordenó oficiar a varias entidades financieras, incluida la aquí interesada, para que indicara la naturaleza de los dineros que la ejecutada tenía allí depositados, de conformidad con la sentencia STC397-2018 de la Corte Suprema de Justicia; con auto del 20 de febrero de 2020 y a solicitud de la ejecutante, insistió en el embargo de los dineros depositados en la entidad «acogiendo como fundamento legal la excepción cuarta establecida por la H. Corte Constitucional al principio de inembargabilidad, esto es, que las obligaciones reclamadas tuvieren como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico), ya que en el caso concreto se está reclamando el pago de servicio de salud prestado»; que el 3 de julio de 2020 reiteró se concretara la cautela, y el día 28 del mismo mes y año requirió a la aquí interesada por última vez; que luego de materializado el embargo, le ordenó al banco colocar el dinero a disposición del Juzgado, a lo cual éste procedió depositándolo en el Banco Agrario.
Manifestó que el 19 de octubre de 2020, aceptó la transacción que presentaron las partes de la ejecución, decisión apelada por un ejecutante acumulado y que se encuentra ante el Superior; y en cuanto a las medidas cautelares señaló, que tienen fundamento en decisiones de las altas cortes.
Acotó que aunque el Banco AV Villas no es parte dentro del proceso reprochado, el 24 de noviembre de la pasada anualidad elevó solicitud para devolución de los dineros que había puesto a disposición del proceso aquí cuestionado, solicitud que «llama la atención grandemente, pues el dueño de esos recursos y demandado dentro del presente proceso ha dispuesto de ellos para pagar la obligación adeudada, tal como se evidencia con la transacción presentada de común acuerdo con el demandante, al interior del proceso».
b). El Banco Agrario de Colombia SA indicó, que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que su función se limita a recibir los depósitos judiciales y administrarlos conforme a las órdenes judiciales.
c). La Clínica Jaller SAS señaló, que celebró acuerdo transaccional con Coomeva EPS para la satisfacción de la obligación ejecutada, de manera que el dinero restante será restituido a la cuenta maestra en el Banco AV Villas.
d). Coomeva EPS indicó, que aunque también le informó al Juzgado accionado que dichas cuentas eran inembargables, para viabilizar la cautela éste procedió a aplicar una excepción jurisprudencial, más no legal, pasando por alto que los recursos no le pertenecían aún a ella, sino al Sistema General de Seguridad de Salud, por cuanto estaba pendiente la compensación.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Juez constitucional de primera instancia negó el amparo peticionado, tras considerar que la promotora carece de legitimación para elevarlo, pues «no se observa que el Banco AV Villas ostente la calidad de parte o tercero, tampoco encuentra la Sala elementos que permitan inferir de qué manera se ve afectado por las decisiones adoptadas al interior del proceso, pues incluso, en la demanda de tutela se centró en trazar planteamientos generales sobre la tutela contra providencias judiciales y el derecho a la salud, pero no indicó de qué manera se ven afectados sus derechos fundamentales al debido proceso o cualquier otro, por la actuación que ha desplegado el Juez Trece Civil del Circuito de Barranquilla. En apariencia, se dedica el Banco AV Villas en la demanda de tutela, a agenciar derechos que Coomeva EPS, de los que, prima facie, se logra ver que dispuso a través de la transacción celebrada y presentada dentro del proceso judicial atacado.
Resaltó que, en «el auto fechado 19 de octubre de 2020, por medio del cual fue aceptada la transacción, se dispuso el pago de la acreencia de Clínica Jaller S.A.S. y a la puesta de una parte del remanente a disposición del Juzgado Primero de Ejecución Civil del Circuito, fue objeto de recurso de reposición y apelación subsidiaria. El recurso horizontal fue despachado mediante auto del 5 de noviembre del año que avanza, ordenando que el remanente se mantuviera a disposición del juzgado aquí accionado y se concedió recurso de apelación en el efecto diferido; que, según se observa, fue remitido con destino al despacho del H. Magistrado, Dr. Abdón Sierra Gutiérrez, el pasado 13 de noviembre».
Finalmente refirió, que «tal como lo expuso el Juez Trece Civil del Circuito en su informe, el Banco AV Villas presentó memorial el pasado 24 de noviembre, solicitando que se disponga el regreso de los dineros puestos a disposición de ese juzgado, a las cuentas maestras de las cuales fueron retirados, decisión que se encuentra pendiente de ser absuelta por el juez natural. Entonces lo que peticiona la sociedad actora mediante este trámite constitucional, es un asunto que no se encuentra zanjado en sede ordinaria, pues, habiendo presentado la solicitud ante el juez natural y sin que haya transcurrido un lapso desproporcionado que haga ver la existencia de mora judicial, se encuentra pendiente de ser decidida (…) [situaciones que] dejan ver la insatisfacción del requisito de la subsidiariedad».
LA IMPUGNACIÓN
La presentó la entidad financiera gestora del amparo, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial, haciendo énfasis en que no se mencionaron las varias advertencias que hizo al Juzgado criticado sobre la naturaleza de los recursos cautelados; que sí tiene legitimación en la causa para adelantar la presente acción, porque es quien cumple la aludida orden de embargo, máxime cuando, dice, no cuenta con otro mecanismo para obtener la protección de sus garantías.
CONSIDERACIONES
1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario para alcanzar la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, pero de carácter subsidiario y residual, dado que solamente puede acudirse a ella en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o cuando existiendo éstos, el amparo se tramita como mecanismo transitorio de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable.
2. En el presente asunto se observa, que lo pretendido por el Banco AV Villas SA a través de este mecanismo de especial protección, es que se ordene al Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla, devolver a las cuentas maestras que Coomeva EPS tiene abiertas en esa entidad, los dineros que fueron embargados dentro del proceso ejecutivo que contra ésta adelanta la Clínica Jaller SAS, pues en su criterio, tales dineros no pertenecen a la ejecutada sino al Sistema General de Seguridad en Salud.
3. No obstante, para la Sala la decisión constitucional de primer grado amerita ser confirmada, porque lo pretendido a través de este mecanismo especial de protección está llamado al fracaso, teniendo en cuenta lo siguiente:
3.1. En relación con la legitimación para acudir a este mecanismo de resguardo constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que, «podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud».
Sobre el alcance del precepto legal en mención, la jurisprudencia constitucional ha estimado que: «[L]a legitimación por activa en la acción de tutela se refiere al titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados. Sin embargo, tanto las normas como la jurisprudencia, consideran válidas tres vías procesales adicionales para la interposición de la acción de tutela: (i) a través del representante legal del titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados (menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); (ii) por intermedio de apoderado judicial (abogado titulado con poder o mandato expreso); y, (iii) por medio de agente oficioso» (STC831-2020).
Así mismo, cuando a través de esta herramienta de salvaguarda de derechos fundamentales se cuestiona una actuación judicial, se tiene establecido que, «cualquier actuación, sin importar el sentido y el alcance de la misma, derivada de aquél trámite procesal, cuando se someta a examen en el escenario de la tutela por considerar que se vulneró algún derecho fundamental, debe ser impetrada por quienes allí participaron como partes; contrario sensu, carece de atribución para adelantar por este medio la defensa de los derechos esenciales de cara a determinada actuación judicial, quien allí no tuvo la calidad de sujeto procesal» (ibídem).
De este modo, según se extrae de la intervención realizada en este trámite por el Juzgado Trece Civil del Circuito de la Barranquilla, como la entidad financiera tutelante no es parte ni tercera reconocida al interior del proceso coercitivo objeto de revisión constitucional, no está facultada para cuestionar las decisiones judiciales allí emitidas, careciendo entonces de legitimación en la causa para elevar la presente solicitud de protección, pues, recuérdese que, «no es dable a un tercero ajeno al proceso judicial, vale anotar, que no integra ninguno de los extremos que en él se enfrentan, impetrar la acción de tutela para protestar contra las decisiones adoptadas por el juzgador, pues está claro que esas determinaciones sólo pueden ser atacadas por quienes intervienen en el escenario procesal, los cuales están facultados para acudir, si es del caso, al mecanismo de amparo, cuando además de verificarse la conculcación de sus garantías fundamentales, y a pesar de su actuar diligente dentro del trámite no lograron que éstas fueran protegidas por el director del proceso, a través de los medios ordinarios consagrados en la ley» (STC831-2020).
3.2. Con todo, en aras de verificar la garantía del derecho fundamental a la salud, cuya prestación la accionante alega vulnerado dentro del proceso objeto de crítica, encuentra la Sala los siguientes hechos relevantes:
3.2.1. El 8 de marzo de 2019, el Juzgado Trece Civil del Circuito de Barranquilla emitió sentencia en el proceso declarativo que la Clínica Jaller tramitó contra Coomeva EPS, decisión que aquélla solicitó ejecutar sin que su contraparte se opusiera, por lo que el 7 de mayo de 2019 se ordenó seguir adelante con la ejecución.
3.2.2. Dentro de ese proceso de cobro, mediante oficio del 29 de mayo de esa misma anualidad, el Despacho convocado solicitó al Banco AV Villas proceder conforme al embargo decretado el 27 de mayo inmediatamente anterior, y que en consecuencia, pusiera a disposición del citado proceso los dineros que Coomeva EPS tuviera depositados en la entidad, a lo cual la entidad no accedió «en atención a lo preceptuado en el artículo 594 del Código General del Proceso y atendiendo los soportes de inembargabilidad remitidos al Banco por el demandado, aquí anexos».
3.2.3. Por solicitud de la ejecutante, el 20 de febrero de 2020 el Juzgado accionado resolvió «insistir en la medida de embargo decretada en este proceso ejecutivo (…) advirtiendo a los gerentes de dichas entidades financieras que deberán congelar los recursos en una cuenta especial (…) para efecto de esta decisión se acogió como fundamento legal la excepción cuarta establecida por la Honorable Corte Constitucional al principio de inembargabilidad, esto es, que las “obligaciones reclamadas tuvieren como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) y en el caso concreto se está reclamando pago de servicio de salud».
Lo anterior tras observarse «la naturaleza jurídica de las partes en juicio, pues tanto demandante como demandado intervienen en el sistema de seguridad social en salud; el actor como IPS y la accionada una EPS (…) Ahora bien, de acuerdo a las pruebas arrimadas al proceso, se vislumbra que el litigio versa sobre un proceso ejecutivo derivado del incumplimiento de una sentencia de unas obligaciones garantizadas a través de facturas médicas, las cuales tuvieron como génesis la prestación del servicio médico hospitalario integral, por la entidad ejecutante a pacientes de la demandada, razón por la cual prima facie podría concluir que el origen de la obligación aquí cobrada tiene como fuente generadora la prestación de un servicio de salud a cargo de la demandada».
3.2.4. Acorde con la anterior decisión, mediante oficio del 9 de marzo de 2020 se insistió a la entidad financiera que cumpliera con la cautela, comoquiera que «esta decisión se acogió como fundamento legal la excepción cuarta establecida por la Honorable Corte Constitucional al principio de inembargabilidad, esto es, que las “obligaciones reclamadas tuvieren como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) y en el caso en concreto se está reclamando pago de servicio de salud».
3.2.5. Mediante oficio del 10 de junio siguiente, se volvió a insistir en la materialización de la medida cautelar para que se procediera a «congelar los recursos en la cuenta especial»; se reiteró que la fuente del cobro es la prestación de servicios de salud; se advirtió al representante legal del banco que la desobediencia a la orden judicial le acarrearía multas, además de que podría incurrir en «el posible delito de fraude procesal»; y, para sustentar la decisión, se anexó a la comunicación copia de la sentencia STC3880-2020 de la Corte Suprema de Justicia.
3.2.6. Una vez puestos los dineros a disposición del Juzgado, las partes presentaron un contrato de transacción para finiquitar la ejecución que involucraba parte de esos recursos, negocio aceptado por el estrado accionado con auto del 19 de octubre de 2020.
3.2.7. La precitada decisión fue atacada en reposición y apelación por la ejecutante acumulada Clínica Atenas Ltda, y fue mantenida con proveído del 5 de noviembre de 2020, concediéndose la alzada, la cual se encuentra pendiente de resolver.
3.2.8. De otro lado, el 24 de noviembre pasado el Banco AV Villas solicitó al juez cognoscente que regresara los dineros embargados de la cuenta maestra, solicitud que se encuentra pendiente de decisión.
Bajo este panorama, y sin perjuicio de lo expuesto, como a la fecha se encuentra en trámite el precitado recurso de alzada, y, está pendiente también de respuesta la solicitud que la entidad aquí interesada le elevó al Despacho convocado con el fin de obtener la devolución que por esta vía reclama, no cabe duda acerca de improcedencia de la presente salvaguarda, toda vez que el Juez constitucional no puede actuar como si lo fuera de instancia y tampoco puede operar paralelamente con otras actuaciones, ni para interferir en el procedimiento o adelantar su definición; así las cosas, estando en trámite los aludidos medios, no puede admitirse que la queja constitucional desconozca dichas actuaciones y sustraiga la competencia que el ordenamiento jurídico otorgó a los jueces competentes, para dirimir tal debate.
Respecto de la condición prematura de algunas acciones de tutela, se ha dicho que «resulta palmaria la impertinencia del amparo deprecado, toda vez que el quejoso está haciendo uso de otro medio de defensa judicial y debe esperar que la autoridad cuestionada profiera la respectiva determinación, en atención a que no es admisible que el Juez de tutela se anticipe a una decisión que por competencia debe adoptar el juzgador natural; por tanto, el constitucional no puede invadir la competencia, despojando de las atribuciones asignadas válidamente al funcionario de conocimiento por el constituyente y el legislador, pues si fuera de otra manera, desconocería el carácter residual de esta senda y las normas de orden público, que son de obligatoria aplicación, con la consiguiente alteración de las reglas preestablecidas y el quebrantamiento de las prerrogativas de los intervinientes en tal causa» (CSJ STC838-2020).
En este orden de ideas, como no puede acudirse con éxito al amparo estando en trámite el mentado recurso y la solicitud de la actora, deberá aguardarse a que el estrado convocado se pronuncie de fondo sobre los reproches allí planteados, antes de poder entrar a juzgar si en el proceso cuestionado se está presentando la vulneración del derecho fundamental a la salud, pues «la acción de tutela es un medio subsidiario llamado a aplicarse sólo cuando en el escenario natural del respectivo trámite judicial no logran protegerse los derechos fundamentales invocados, y en casos como el de ahora, únicamente es permitida la revisión del desarrollo procesal respecto de las garantías propias de cada juicio, y por casos excepcionales, pero en ningún momento el amparo se puede entender como un mecanismo instituido para desplazar a los funcionarios a quienes la Constitución o la ley les han asignado la competencia para resolver las controversias judiciales, supuesto que llevaría a invadir su órbita de acción y a quebrantar la Carta Política» (ibídem).
4. Corolario de lo esgrimido, y sin más razones por innecesarias, se impone ratificar el fallo constitucional de primera instancia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA