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STC1339-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC1339-2021
Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-00285-00
(Aprobado en sesión virtual de diecisiete de febrero de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Se decide la acción de tutela instaurada por Clínica de Urgencias Bucaramanga SAS contra la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de esa ciudad, trámite al cual se vinculó a las partes e intervinientes del proceso objeto de queja constitucional.
ANTECEDENTES
1. La promotora del amparo reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, salud, trabajo, «seguridad jurídica», «confianza legítima» y «empresa», que dice vulnerados por las autoridades judiciales acusadas.
Solicita, en consecuencia se ordene al Tribunal convocado «deje sin efecto la providencia de 15 de diciembre de 2020…»; se disponga «revocar el auto del 15 de octubre de 2020»; y se ordene al Juzgado accionado que «dé cumplimiento a la medida de embargo insistiéndole ante la ADRES con su inscripción tomando nota sobre los recursos de Nueva EPS».
2. Son hechos relevantes para la definición de este asunto los siguientes:
2.1. Clínica de Urgencias Bucaramanga SAS promovió juicio ejecutivo contra Nueva EPS S.A., cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, el que en proveído de 13 de julio de 2020 libró mandamiento de pago y en auto de la misma fecha, entre otras cosas, decretó embargo y retención de dineros que tuviera la ejecutada en sus cuentas, además de los de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, por concepto de compensacion interna del regimen contributivo, de solidaridad del regimen subsidiado en salud y de promocion en salud.
2.2. Mediante auto de 28 de agosto de 2020 se denegó la petición del extremo actor de que se instara al Adres para el cumplimiento de la medida ordenada, pues conforme al artículo 594 del Código General del Proceso y a lo manifestado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- los dineros objeto de la medida cautelar estaban protegidos por el principio de inembargabilidad, decisión recurrida en reposición y subsidio apelación, por lo que en auto de 15 de octubre siguiente se mantuvo y se concedió la alzada.
2.3. La Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de esa ciudad en providencia de 15 de diciembre de 2020 confirmó la determinación de primer grado.
2.4. Indicó la accionante que las autoridades acusadas desconocieron recientes pronunciamientos de tutela sobre el punto en cuestión, en los que se permite la cautela de bienes, en principio inembargables, aplicando las excepciones correspondientes; que con las determinaciones criticadas se deja sin piso la posibilidad de recaudar coercitivamente las sumas que la Nueva EPS S.A. ha dejado de pagarle con el presupuesto asignado para servicios de salud, configurándose así un incumplimiento de sus obligaciones.
2.5. Señaló que las determinaciones emitidas omiten los fundamentos fácticos expuestos en el proceso, conforme con los que los servicios de salud prestados a los usuarios de la Nueva EPS SA se encuentran bajo la cobertura del POS, razón por la que el pago de los mismos se debe realizar con cargo a los recursos que gira el ADRES dentro del sistema de seguridad social.
2.6. Adujo que ha buscado que las autoridades acusadas se pronuncien sobre la situación económica que los aqueja, siendo el único mecanismo real y efectivo la medida cautelar de embargo de los dineros; y que desconocer para los prestadores directos de salud dicha posibilidad atenta contra sus prerrogativas y los deja desprotegidos.
2.7. Sostuvo que también se conculcan los derechos de los usuarios, en tanto las IPS no cuentan con recursos para comprar medicamentos, insumos, pagar salario del personal de la salud ni servicios públicos; que se desconocen precedentes de la Corte Constitucional (C-543/13) y de la Corte Suprema de Justicia.
2.8. Refirió que se encuentran frente a una de las excepciones a la inembargabilidad de estos recursos; que la libertad interpretativa de los falladores acusados no es absoluta; y que incurrieron en defectos fáctico, sustantivo, procedimental.
3. La Corte admitió la demanda de amparo, ordenó librar las comunicaciones de rigor y pidió rendir los informes a que alude el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga indicó que no advertía la transgresión de los derechos fundamentales; que el proceso se fundó en las normas procesales y sustanciales que rigen el asunto; y que ha sido determinado por vía jurisprudencial el carácter de inembargabilidad de los recursos de la salud como componente del presupuesto general de la Nación, estableciéndose reglas que constituyen la excepción en la aplicación de dicho principio, las que fueron advertidas en la decisión ahora atacada.
2. Nueva EPS S.A. señaló que en ningún momento se ha sustraído del cumplimiento de sus obligaciones legales y ha garantizado la prestación de los servicios médico asistenciales, a fin de evitar que los recursos de la salud se vean afectados y limitados con los embargos ordenados; que no se transgrede el ordenamiento jurídico ni derecho fundamental alguno; que las decisiones emitidas se han ajustado a la legalidad; que la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación se han pronunciado frente a la inembargabilidad de este tipo de recursos; que no existe actuación u omisión de los accionados a la que se le pueda endilgar la presunta vulneración de las prerrogativas esenciales; y que no existía un perjuicio irremediable que justificara un amparo temporal.
3. La Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de esa ciudad refirió que la decisión criticada se fundó en los documentos que obran en el expediente, las disposiciones legales que consagran la inembargabilidad de los recursos de la salud y las razones del legislador sobre el punto; que si bien existen algunos pronunciamientos frente al tema por parte de la Corte Suprema de Justicia -Salas de Casación Civil y Laboral-, lo cierto era que «lejos de desconocerlos y en uso de la facultad que la ley le otorga, se aparta de ellos de manera respetuosa, no sin antes explicar las razones jurídicas de su disentimiento»; que en la providencia criticada enlista y explica con la mayor precisión los motivos de nuestro apartamiento; y que esperaban que se juzgara como razonable su postura, pues se hallaba cimentada en la ley, estando prestos «a oír los argumentos que indiquen en qué punto está [su] error, pues, como siempre nos asalta el temor de estar equivocados».
4. Al momento de someterse a consideración de la Sala el presente asunto, ninguno de los convocados había efectuado manifestación alguna frente a la solicitud de protección.
CONSIDERACIONES
1. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico concebido para proteger los derechos fundamentales, cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las autoridades públicas, en determinadas hipótesis, de los particulares, cuya naturaleza subsidiaria y residual no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
Por lineamiento jurisprudencial, en tratándose de actuaciones y providencias judiciales, el resguardo procede de manera excepcional y limitado a la presencia de una irrefutable vía de hecho, cuando «el proceder ilegítimo no es dable removerlo a través de los medios ordinarios previstos en la ley» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 2001-00183-01); y por supuesto, se cumpla el requisito de la inmediatez.
2. No obstante, en los precisos casos en los cuales el funcionario respectivo incurra en un proceder claramente opuesto a la ley, por arbitrario o antojadizo, puede intervenir el juez de tutela con el fin de restablecer el orden jurídico si el afectado no cuenta con otro medio de protección judicial.
Al respecto, la Corte ha manifestado que,
(…) el Juez natural está dotado de discreta autonomía para interpretar las leyes, de modo que el amparo sólo se abre paso si ‘se detecta un error grosero o un yerro superlativo o mayúsculo que, abrupta y paladinamente cercene el ordenamiento positivo; cuando tenga lugar un ostensible e inadmisible resquebrajamiento de la función judicial; en suma, cuando se presenta una vía de hecho, así denominada por contraponerse en forma manifiesta al sistema jurídico, es posible reclamar el amparo del derecho fundamental constitucional vulnerado o amenazado(…), (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 0183, reiterada STC4269-2015 16 abr. 2015).
Así pues, se ha reconocido que cuando el Juez se aparta de la jurisprudencia, sin aportar argumentos valederos o cuando se presenta un defecto sustantivo en el proveído, entre otros, se estructura la denominada «vía de hecho».
3. Descendiendo al caso sub examine advierte la Corte que el Tribunal enjuiciado cometió un desafuero que amerita la injerencia de esta jurisdicción, por cuanto, tal y como lo esgrimió la tutelante, desconoció abundantes pronunciamientos de esta Corporación, relacionados con las excepciones a la inembargabilidad de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones
En efecto, el Tribunal criticado, en la providencia del 15 de diciembre de 2020, tras advertir la procedencia de la alzada por tratarse de un auto que resolvía sobre una petición de las medidas cautelares, señaló:
…es preciso reconocer que este Tribunal, sobre el tema, a pesar de que obra en salas unitarias, pues así lo ordena la ley, no desconoce tales pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, ni asume una postura tozuda frente a los mismos, sino que expresa, con el mayor respeto, su desacuerdo. Hasta el momento, las tutelas han prosperado con el argumento según el cual el Tribunal desconoce el precedente; pero no conocemos ni una sola sentencia en la cual se expliquen las razones que demuestran que el Tribunal está en un error. Así, por ejemplo, en la sentencia de tutela STC8545, si bien la Corte Suprema de Justicia transcribe en extenso parte del auto cuestionado (del 14-09-2020, MP. Mery Esmeralda Agón Amado), lo hace solo para verificar que la postura del Tribunal es diferente a la de las sentencias de tutela anteriores de esa Corte (lo cual era obvio e innecesario, pues la misma providencia del Tribunal lo expresaba abiertamente y señalaba que se trataba de un desacuerdo con el precedente) pero, lamentablemente, por parte alguna aparecen en la sentencia de tutela las razones por las cuales hay un error en el planteamiento del Tribunal. Simplemente, se dice, no es acorde con el precedente; tal cosa era cierta y los es ahora también, pero esa circunstancia, per se, no vulnera derechos fundamentales, pues el sistema jurídico ha previsto el fenómeno jurídico del apartamiento del precedente, que de ninguna manera es caprichoso o carente de explicaciones.
A nuestro parecer, la posibilidad de apartarse del precedente no es letra muerta; la autoridad judicial de jerarquía inferior que manifieste este apartamiento tiene el deber de explicar las razones jurídicas de su disentimiento, por supuesto; y el Tribunal lo ha hecho; pero contra lo que es dable esperar, hasta ahora solo se han producido pronunciamientos tautológicos en los que se dice que el Tribunal desconoce el precedente, simplemente, porque sí, sin parar mientes en que el Tribunal expresa un desacuerdo y sus razones para apartarse. Con todo respeto, salvo que el inferior se base simplemente en su capricho o en su ignorancia de la existencia del precedente, una postura de tal talante merece, al menos, un examen del superior. Y, aunque solo uno de los despachos del Tribunal ha sido objeto de tales pronunciamientos de tutela, bien se sabe que es postura general de esta Corporación.
Puntualizando que:
…la postura del Tribunal Superior de Bucaramanga, Sala Civil, aún debe mantenerse, pues no hallamos razones jurídicas para variarla (salvo la invocación magister dixit, que, por ahora, descartamos con una respetuosa venia a nuestro superior jerárquico). Veamos:
La ley consagra la inembargabilidad de los recursos de la salud, de acuerdo con las siguientes normas…
¿Cuáles pueden ser las razones del legislador para ser insistente en la inembargabilidad de los recursos de la salud?
La parte actora, en este caso, platea un argumento bien interesante: si la razón de ser de estos recursos (de los cuales no niega su inembargabilidad) es la de cubrir las necesidades de la población en materia de salud, precisamente, y si el origen de las facturas objeto de cobro en el proceso es la prestación de servicios de salud a los pacientes afiliados a NUEVA EPS, la demandada, entonces no se cambiaría la destinación de los recursos, salud, y, además, la IPS demandante puede, financieramente, seguir funcionando.
El argumento es razonable, ciertamente, pero contempla solo el interés de la entidad cobradora, sin detenerse en la pregunta formulada y resaltada por el Tribunal: ¿cuál será el fundamento jurídico político por el cual nuestro sistema jurídico es tan insistente en la inembargabilidad de estos recursos? A nuestro juicio, tales razones se hallan en las exposiciones de motivos, pues se busca que el sistema se mantenga, que no se derrumbe con una avalancha de embargos. Entonces, en materia de salud, el Estado, por medio del ADRES, ha de tener el control de los recursos, lo cual incluye la destinación de pagos y demás, pues, aunque es deber del Estado proveer lo propio para la solución de las acreencias de la salud, también debe administrar los recursos de tal suerte que no sea posible que un advenimiento de multitud de cautelas impida atender con solvencia situaciones inesperadas y graves de salud, como la que actualmente aqueja a la humanidad, por el virus SRAS-CoV-2 causante de la COVID 19. Pero, aún en épocas de ausencia de pandemias, la necesidad de que el control de los recursos de salud se halle centralizado garantiza la “continuidad, cobertura y calidad de los servicios” como reza el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 (decreto con fuerza de ley, o decreto constitucional, pues está emitido con invocación del artículo 356 de la Constitución Política) o, como reza el literal i, del artículo 6, de la Ley Estatutaria de la Salud: “El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal”…
La Corte Constitucional, con el correr de los años, frente a las numerosas normas legales que consagran el principio de la inembargabilidad de los recursos públicos, ha venido construyendo excepciones. Precisamente la Corte Suprema de Justicia funda sus decisiones en la jurisprudencia constitucional que, en efecto, planteó estas tres excepciones al principio general de la inembargabilidad…
(i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos.
(iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Las tres excepciones están sujetas a este condicionamiento: “Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”.
Este último aparte, textualmente tomado de la sentencia C 543 de 2013, fue entendido por la Corte Suprema de Justicia como una cuarta excepción, pues aparece en la providencia con esa nomenclatura; pero, con el texto que se acaba de resaltar, claramente está referido a los tres ítems anteriores.
A continuación, indicó que:
Para el Tribunal, la Corte Suprema de Justicia ha dejado de lado unos planteamientos que juzgamos razonables y bien fundados, frente a los cuales esperamos, muy obsecuentes, que por lo menos sean analizados. Son los siguientes:
Toda solicitud de embargo que se haga, respecto de recursos de la salud se enfrenta a la ruda disposición legal, consagrada, para el caso de la salud, en el artículo 25 de la Ley Estatutaria de la Salud y que reza…
El numeral iv, que aparece en la sentencia C 543 de 2013 no puede aplicarse como una cuarta excepción que cobije estos casos, pues el texto del aparte jurisprudencial es preciso al referirse a las “anteriores” excepciones.
Aún en el supuesto de que el sentido de ese aparte iv fuese el de constituir una nueva excepción, es preciso observar que esa sentencia no fue una de fondo sino una sentencia inhibitoria, que, como tal, no constituye precedente para ningún efecto en el derecho colombiano.
Y aún en el supuesto de que la sentencia no tuviese el carácter aludido, es anterior a la expedición de la Ley Estatutaria de la Justicia, Ley 1751 de 2015. Y la Corte Constitucional, al hacer el control previo de constitucionalidad de la mentada ley (sentencia C 313 de 2014), si bien reiteró la posibilidad de las excepciones, frente al artículo 25, transcrito ya, de ninguna manera incluyó los procesos ejecutivos por facturas insolutas de servicios a la salud, en particular, del embargo como medida cautelar o previa en estos casos.
El principio consecuencial o de implicancia en las decisiones judiciales que crean normas.
Como es claro, no hace el Tribunal la crítica muy usual, pero también simplista, según la cual las Cortes están legislando. De ninguna manera, pues tenemos la certeza de que una de las funciones de las Cortes es, precisamente, la de crear normas. Y, además, el Tribunal está presto a seguirlas.
Pero, al hacerlo, es preciso verificar su actualidad. Si la Corte Constitucional no predicó excepción para el cobro de facturas propias de las actividades de salud y, sin embargo, ordenásemos el embargo de los recursos (en este caso nada menos que “los dineros que LA NUEVA EPS, tuviera en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD –ADRES- por concepto de compensación interna del régimen contributivo, de solidaridad del régimen subsidiado en salud y de promoción en salud”), probablemente estaríamos abriendo la puerta a un descalabro sin precedentes. No puede el Tribunal, so pretexto del temor a una tutela, ordenar, contra la ley, el embargo previo de tales emolumentos y dejar en el abandono a los afiliados de la Nueva EPS (o de cualquier otra EPS) tanto del régimen contributivo como del subsidiado, como aquí se pretende, cuando es claro que la administración de los recursos de salud no corresponde a los jueces.
Se dirá, entonces, que, en este caso, la ejecución es por un bajo monto y que tal cosa no sucederá. Pero no podemos olvidar que las reglas son universales; y que, tanto en una ejecución de bajo monto, como en una de altas cifras, la solución debe ser la misma. Y la que se nos pide no es acorde con las reglas del sistema jurídico colombiano. El desbarajuste sería monumental, con grave riesgo para el sistema de salud, si se obrase así en todos los casos.
En conclusión, el auto debe ser confirmado.
En este orden de ideas, evidente es que el Tribunal desconoció lo expuesto por esta Colegiatura en casos análogos, en los que ha expresado que:
…Ciertamente, para adoptar la determinación criticada, la autoridad atacada, si bien reconoció la posición de esta Corporación en torno a la temática planteada, se apoyó en la interpretación realizada en otras ocasiones por el mismo tribunal, en cuanto a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia…
3. Las anteriores elucubraciones, conforme al criterio recientemente adoptado por la Sala mayoritaria- STC2705 de 5 de marzo de 2015-, no se ajustan a la jurisprudencia constitucional imperante en torno a las excepciones al “principio de inembargabilidad” de los recursos públicos.
4. La Corte Constitucional, en distintos pronunciamientos, ha estimado que el principio de inembargabilidad de los bienes públicos es una garantía necesaria para salvaguardar el presupuesto del Estado, especialmente, los valores dirigidos a cubrir las necesidades esenciales de la población1.
Lo anotado porque si se avalara el embargo de todos los activos públicos “(…) (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior (…)”3.
La jurisprudencia de ese Alto Tribunal también ha sostenido que el anotado beneficio “(…) no desconoce el contenido de los derechos adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de seguridad jurídica (…)”, pues no es absoluto y es susceptible de excepciones.
Sobre esto último, el legislador ha permitido la persecución de recursos públicos para el pago de sentencias proferidas contra la Nación, entre éstas, las derivadas de obligaciones laborales4.
No obstante, es la Corte Constitucional quien ha definido y desarrollado un régimen de excepciones al renombrado principio de inembargabilidad.
Ciertamente, esa Corporación, para armonizar el postulado estudiado con “(…) la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo (…)”, en sentencia C-543 de 2013, prohijó la posibilidad de perseguir bienes inembargables con el propósito de lograr
“(i) [La] satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas5 (…)”.
“(ii) [El] pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos6 (…)”.
“(iii) [La extinción de] títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible7 (…)”.
En esa providencia, se aludió, además, a una cuarta categoría así:
“(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)8 (…)” (subraya fuera de texto).
Si bien las excepciones reseñadas continúan establecidas sólo en la jurisprudencia, se observa que la Codificación Procesal Civil atendió a la existencia de éstas y las incluyó en el citado parágrafo del canon 5949, precepto sobre el cual la Corte Constitucional indicó:
“No se desprende que exista una autorización para incumplir órdenes de embargo ni tampoco que arbitrariamente se autorice a que la entidad encargada de ejecutar la medida de embargo pueda congelar los recursos. Al contrario, en esta norma se consagra expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de inembargabilidad de recursos públicos, sólo que ante la ausencia de fundamento legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se revoca la misma si la autoridad que la decreta no explica el sustento del embargo sobre recursos inembargables. Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así lo ordena (…)”10 (subraya fuera de texto).
Ahora, para lo que aquí concierne, resulta necesario memorar que el artículo 25 de la Ley Estatutaria en Salud -Ley 1751 de 2015-, dispuso expresamente la inembargabilidad de todos “(…) los recursos públicos que financian la salud (…)”.
Lo anterior significa que en la actualidad no hay duda de la protección otorgada a los activos Estatales orientados a la señalada actividad, entre estos, los recursos de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- administrados por las Empresas Prestadoras de Salud (art. 42.2, Ley 1438 de 2011) y los destinados al régimen subsidiado, ambos consignados a las EPS, de manera directa, por el Ministerio de Salud y Protección Social, en nombre de las entidades territoriales y en las cuentas maestras abiertas por aquéllas para el efecto (arts. 5, 7 y 8, Dto. 971 de 2011).
Sin embargo, tal como arriba se esgrimió la inembargabilidad, se insiste, no es absoluta y permite excepciones.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2014, al efectuar el control previo sobre el proyecto de la anotada Ley Estatutaria, sostuvo:
“(…) El artículo 25 del Proyecto hace referencia al tratamiento de los recursos que financian la salud, a los cuales dota de las siguientes características: i) son públicos, ii) son inembargables, iii) tienen destinación específica y, por ende, iv) no podrán ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente (…)”.
“En lo que respecta al carácter público que se le atribuye a los recursos de salud, esta Corporación ha precisado, en reiteradas ocasiones (…) que dicho peculio es de índole parafiscal, aspecto que refuerza su naturaleza pública (…)”.
“Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, ‘la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta’. Para la Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar (…)”.
“En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros públicos, entre ellos algunos destinados a la salud, muestra de esto es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el cual preceptúa que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables, concluyendo la Sala que: ‘(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos (…)”.
“Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto. Observó la Sala: ‘(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…). [P]odrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…)”.
“(…)”.
“Por lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte en la Sentencia C-155 de 2004, lo siguiente: ‘De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 superior establece que ‘No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella’. En relación con dicho precepto superior la Corte constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social (…)”.
“Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo (…)”.
“(…) Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones, llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (…)”.
“Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por la Corte en la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica naturaleza y destinación específica”.
“De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia constitucional, con lo cual se controla el uso que los diferentes actores del sistema den a los recursos de la salud (…)”.
“En este sentido, respecto a la interpretación que pueda atribuírsele a la parte final de la disposición, esto es: ‘(…) no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente’, claro se advierte que de ninguna manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política. Esta comprensión del artículo 25 no se armonizaría con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las personas (…)” (subraya fuera de texto).
Conforme a lo discurrido en precedencia, se concluye que los recursos del Sistema General de Participaciones destinados de manera específica para la salud no pueden ser, en principio, objeto de medidas cautelares; empero, se insiste, de presentarse las excepciones jurisprudenciales reseñadas, es preciso efectuar su análisis para establecer la viabilidad de cautelar tales rubros.
Por tanto, corresponde estudiar cada caso en particular para determinar la embargabilidad de los recursos con destinación específica, los cuales son objeto del Sistema General de Participaciones.
Revisada la primera excepción, concerniente a cancelar las obligaciones laborales del Estado, determinadas en sentencia, se encuentra que la misma se contempló en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, empero limitándose el reconocimiento de dichas deudas con ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial; no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, declaró exequible ese canon de manera condicionada, en el entendido de que si el pago de esas acreencias no podía hacerse con aquél rubro por resultar insuficiente, era dable acudir a los recursos con destinación específica.
En lo atinente a la segunda excepción, relativa a sufragar las condenas impuestas frente al Estado en fallos judiciales, se observa que desde la expedición del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, se estableció la necesidad de adoptar “(…) medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos (…)” estatales; norma declarada exequible condicionadamente por la sentencia C-354 de 1997, donde, entre otras cuestiones, se dio paso a una tercera excepción, luego reconocida en la sentencia C-402 de 1997, permitiéndose el recaudo no sólo de las mencionadas providencias, sino de los “títulos legalmente válidos” a cargo del Estado.
Para el cobro de esas dos últimas obligaciones, esa Corte, en ambos fallos de constitucionalidad, estableció la posibilidad de ejecutar a la Nación “(…) con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”11.
Ahora, no hay duda de la viabilidad de cubrir las acreencias reseñadas con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, esto es, con destinación específica.
Ciertamente, para las deudas laborales ello fue determinado expresamente por la Corte Constitucional en la anotada sentencia C-1154 de 2008, posibilidad igualmente avalada para atender las obligaciones derivadas de fallos judiciales y títulos; empero, únicamente, cuando aquéllos tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”12, lo cual significa que esas acreencias deben estar relacionadas con la prestación de alguno de esos servicios, porque de lo contrario, no podrían usarse los dineros dirigidos a tales actividades para sufragarlas.
“(…) [C]omo ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad dados a partir de la sentencia C-354 de 1997, los cuales fueron reiterados en la sentencia C-402 del mismo año, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligación de la respectiva entidad y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepción quedan incluidas las obligaciones contraídas por la entidad territorial en materia laboral, tal como se ha señalado, de manera uniforme, desde la sentencia C-546 de 1992 (…)”.
“Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715. El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado (…)”.
“(…) De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 71513, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones- (…)” (subraya fuera de texto).
Las consideraciones transcritas hacen referencia a los dineros destinados a educación; no obstante, la Corte Constitucional extendió el criterio comentado a los demás sectores, tal como se extrae de la sentencia C-566 de 2003, donde expuso:
“(…) Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002 solamente respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones- debe extenderse en el presente caso a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad (…) de los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las categorías 4, 5 y 6 cuando estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento básico (…)”.
“En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la Ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones (…)”.
“Téngase en cuenta en efecto que el artículo 91 acusado hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (título V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general y que es en relación con todas ellas que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse”.
“Téngase en cuenta así mismo, que contrariaría el mandato constitucional de destinación de las participaciones aludidas (arts. 356 y 357 C.P.) el que pudiera entenderse que se puedan afectar en esas circunstancias los recursos de las participaciones para educación y salud, así como de propósito general que tienen fijadas por la Constitución y la ley precisas destinaciones (…)”.
“Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión ‘estos recursos no pueden ser sujetos de embargo’ contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones (…)” (subraya fuera de texto).
5. A la luz de las anteriores elucubraciones, es clara la vía de hecho contenida en la providencia cuestionada, por cuanto el tribunal estimó la inexistencia de excepciones al principio de inembargabilidad de los dineros con destinación específica o derivados del SGP.
Así, omitió, particularmente, la exclusión referente a la posibilidad de sufragar obligaciones con dinero del Estado, consignadas en sentencias y títulos ejecutivos, cuando éstos tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”.
La alzada incoada contra las medidas dispuestas por el a quo, esto es, la retención sobre los dineros que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRESS- tenga “(…) pendientes por pagar a favor de la sociedad demandada Saludvida E.P.S. (…)”, imponía surtir un estudio del régimen de excepciones atrás analizado, para establecer si los títulos base del recaudo que, incluso, ya fueron definidos como una obligación a cargo de la deudora, mediante sentencia, tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”, lo cual permitiría mantener las cautelas reseñadas.
6. Se extrae, entonces la vulneración a la garantía inserta en el artículo 29 de la Constitución Política porque el tribunal omitió pronunciarse en torno a los tópicos antes planteados.
Por tanto, para conjurar dicho quebranto, se le impondrá al accionado definir, nuevamente, la apelación a su cargo, pronunciándose con suficiencia en torno a las cautelas reclamadas, de cara a las excepciones constitucionales descritas y analizadas en este pronunciamiento.
Varios principios y derechos en los regímenes democráticos imponen la obligatoriedad de motivar la sentencia judicial: el de publicidad porque asegura la contradicción del fallo y muestra la transparencia con que actúan los jueces, pues si hay silencio en las causas de la decisión no habrá motivos para impugnar; el de racionalidad para disuadir el autoritarismo y la arbitrariedad; el de legalidad porque el fallo debe estar afincado en las normas aplicables al caso y en las pruebas válidamente recaudadas; los de seguridad jurídica y confianza legítima y debido proceso, entre otros, para materializar el principio de igualdad y aquilatar el Estado Constitucional.
El deber de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas las razones que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso (CSJ STC14198-2019, 17 oc. 2019, rad. 2019-03208-00).
5. En consecuencia, se ordenará a la Corporación accionada que deje sin valor y efecto el proveído del 15 de diciembre de 2020, mediante la cual confirmó el proferido por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, el 28 de agosto de 2020, y las actuaciones que dependan de éste, para que adopte una nueva decisión en la cual tenga en cuenta las consideraciones precedentes.
DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, concede el amparo solicitado. En consecuencia, dispone:
Primero: Ordenar a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la fecha en la cual le sea entregado el expediente objeto de esta queja (rad. 68001-31-03-007-2020-00064), deje sin efecto el proveído del 15 de diciembre de 2020, con el que confirmó el proferido por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de esa ciudad, el 28 de agosto anterior, y las actuaciones que dependan de éste.
Segundo: Cumplido lo anterior y, en un término no superior a 10 días, emita nueva providencia en la que resuelva la apelación interpuesta en contra del referido proveído de 28 de agosto de 2020, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de este fallo. Por Secretaría remítasele copia de esta determinación.
Tercero: Ordenar al Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga remitir al Tribunal acusado, de manera inmediata y, en todo caso, en un término no superior a un (1) día, el expediente materia de la queja constitucional, para que dicha Colegiatura dé cumplimiento a lo dispuesto en los ordinales anteriores.
Cuarto: Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y, si la decisión no es impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
La autoridad accionada informará a esta Corporación sobre el cumplimiento de la orden impartida, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de aquél término.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 La línea jurisprudencial sobre el tema se encuentra en las sentencias de la Corte Constitucional C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008, C-539 de 2010. C-543 de 2013 y C-313 de 2014, entre otras.
2 Ídem.
3 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992, reiterada en C-543 de 2013
4 Art. 21 del Decreto 028 de 2008
5 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992
6 Corte Constitucional. Sentencia C-354 de 1997. “Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada [artículo 19 del Decreto 111 de 1996] y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-103 de 1994 “(…) [S]e estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses (…)”.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002
9 “Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. (…) Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. (…) En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas sólamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 2013
12 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002; criterio reiterado en sentencia C-543 de 2013
13 “Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)” se subraya aparte demandado.
14 CC C-793/02.