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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC2045-2015
(Aprobado en sesión de veinticinco de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 16 de enero de 2015, proferido por la Sala de Conjueces Civil Familia de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, dentro de la acción de tutela promovida por Hey Lens Jair Pinto Bautista contra la Fiscalía General de la Nación, trámite al que fueron vinculados el Sindicato de Empleados y Trabajadores de la Fiscalía General de la Nación –SINTRAFISGENERAL, el Director Nacional de Fiscalías, el Director Nacional del Apoyo a la Gestión, la Jefe del Departamento Administrativo de Personal, el Director Seccional de Fiscalías de Valledupar, el Subdirector de Apoyo a la Gestión y el Pagador, todos igualmente de esa ciudad.
ANTECEDENTES
1. El accionante reclama como mecanismo transitorio la protección constitucional de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la huelga, al trabajo en condiciones dignas, al debido proceso, a la igualdad y a la «NEGOCIACIÓN COLECTIVA», presuntamente conculcados por la autoridad convocada, al no haberle pagado el salario correspondiente al mes de noviembre de 2014.
En consecuencia, solicita que se ordene «a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN o a quien corresponda PAGAR en forma inmediata [su] salario correspondiente al mes de noviembre de 2014», y como consecuencia de ello, que se conmine al señor Fiscal General «para que en lo sucesivo se abstenga de tomar medidas que atenten contra los derechos fundamentales invocados y GARANTICE que no se utilice por parte de esa institución cualquier otra medida tendiente a impedir que los trabajadores obtengan su remuneración en medio de actividades huelguísticas para que no se limite la libertad sindical y el derecho a huelga» (fls. 12 y 13 cdno. 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que como funcionario de la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Técnico Investigador II, adscrito a la Subdirección de Policía Judicial CTI Seccional Cesar, afiliado al Sindicato de Empleados y Trabajadores de la Fiscalía General de la Nación –SINTRAFISGENERAL, y con ocasión del «incumplimiento de la resolución 1339 de 2014 mediante la cual se materializó el ACUERDO COLECTIVO parcial firmado con el Fiscal General, entre otras peticiones», los trabajadores de la Rama Judicial y de la Fiscalía, junto a otras organizaciones sindicales, convocaron a un «paro nacional de carácter indefinido» a partir del 9 de octubre de 2014, el cual apoyó.
Sostiene que aun cuando el cese de actividades laborales no había sido objeto de cuestionamiento por vía administrativa o jurisdiccional por las autoridades correspondientes, el Fiscal General de la Nación mediante Circular 0014 de 18 de noviembre de 2014, ordenó a los Directores Seccionales y Subdirectores Seccionales de ese Ente, hacer efectiva la correspondiente deducción de salarios por inasistencia del personal al lugar de trabajo, y el día 20 siguiente mediante memorando dispuso que fueran reportados los trabajadores que no hubieran prestado los servicios «con el fin de no pagar la nómina del tiempo que [duró] dicha protesta legítima», por lo que «no [le] fue pagado [su] salario correspondiente al mes de Noviembre de 2014».
Finalmente manifiesta, que los actos administrativos referidos «son una clara medida arbitraria e ilegal, toda vez que el movimiento huelguístico no ha sido declarado ilegal por el juez competente (ley 1210 de 2008)», y el no pago de la nómina «constituye una flagrante violación a las normas establecidas en la OIT en tratados ratificados por Colombia y a recomendaciones y órdenes impartidas por el Comité de Libertad Sindical»; de ahí que como quiera que la posibilidad de suplir las necesidades básicas propias y las de su familia depende de recibir cumplidamente el pago de su salario, dicha situación vulnera sus prerrogativas fundamentales (fls. 1 a 15, cdno. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
El Subdirector de Apoyo a la Gestión Seccional Cesar de la Fiscalía General de la Nación, solicitó denegar el amparo por improcedente, indicando, en lo fundamental, que el carácter subsidiario de este mecanismo no puede ser omitido en el presente asunto, en tanto que «si la discusión se dirige a la demostración de la legalidad o ilegalidad del llamado «paro», es claro que el proceso de tutela no es el escenario para ello (…) En conclusión, la demostración de la vulneración alegada debe darse ante el juez laboral».
Agregó, que la jurisprudencia constitucional ha indicado «que el pago de salario a los trabajadores debe obedecer a los servicios efectivamente prestados», por lo que reclamó al Juez de Tutela declararse impedido y solicitar al Consejo Superior de la Judicatura la designación de Juez ad hoc para tramitar el asunto, «pues todos los funcionarios judiciales tienen un interés legítimo en las resultas del proceso, ya que el cese de actividades incluye a toda la Rama Judicial» (fls. 40 a 49, cdno 1).
El Presidente del Sindicato de Empleados y Trabajadores de la Fiscalía General de la Nación –SINTRAFISGENERAL, luego de ambientar el por qué habían convocado el referido cese de actividades, señaló, en lo esencial, que
«los trabajadores que están tutelando se encontraban en su sitio de trabajo en las instalaciones del Cuerpo Técnico de Investigación, al igual que otros compañeros que estaba[n] apoyando el paro, pero estos últimos fueron llamados unos días antes del pago, por teléfono por el subdirector del CTI y Coordinadores, [sugiriéndoles] que si abandonaban el paro les certificaban que ellos habían trabajado los 30 días del mes de Noviembre, de lo cual se lleva una planilla de registro de asistencia en el lugar de trabajo de los servidores que participaron en el mismo. Muchos de los servidores aceptaron abandonaron las asambleas permanentes, por el temor a que les fueran a descontar los salarios del mes de noviembre y por el constreñimiento a que fueron sometidos, ya que, de no aceptar iban hacer trasladados, lo que es sorprendente es el por qué les pagaron a unos (…) y a otros no, cuando todos estaban apoyando las asambleas permanente[s] en su sitio de trabajo».
Añadió que la entidad citada con su actuar, vulneró «los artículos 38, 39, 56 de la Constitución Política, el convenio No. 87 ratificado por Colombia con la OIT y elevado a bloque de constitucional, los artículos 149, 353, 534 y 448 del CST y demás normas concordantes» (fls. 79 y 80, cdno 1).
La autoridad convocada y los demás vinculados guardaron silencio frente al presente trámite.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala de Conjueces Civil Familia de Descongestión del Tribunal de Valledupar, negó la protección invocada frente a los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la huelga, al trabajo en condiciones dignas, a la negociación colectiva y a la igualdad, con fundamento en que no se encontraba demostrada la supuesta afectación a dichas garantías, y mucho menos la existencia de un perjuicio de las características de irremediable que hiciera viable el resguardo de manera transitoria, máxime cuando el accionante cuenta con «la acción de nulidad y restablecimiento del derecho» para reclamar el pago del salario que dice le adeuda la entidad accionada, razón por la cual «debe solicitar a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACION su derecho y provocar la expedición de un acto administrativo, o que se produzca [el] silencio administrativo negativo, seguidamente promover la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, y después ejercer [dicho] medio de control».
No obstante, consideró que la autoridad encausada transgredió la prerrogativa iusfundamental al debido proceso del actor, como quiera que
«la Ley 489 de 1998, [que trata] sobre el ejercicio de la función administrativa, y la Ley 1437 de 2011, Parte Primera, que regula el “Procedimiento administrativo”, que señala los principios para el ejercicio de dicha función (art. 3º), organismo que con fundamento en los numerales 3 y 4 del art. 4º ibídem tiene la facultad de iniciar una “actuación administrativa”, de oficio y en ejercicio del cumplimiento de una obligación o deber legal. Ello implica que se debe aperturar la correspondiente actuación administrativa que le permita al accionante ejercer su derecho de defensa, dar las explicaciones pertinentes, aportar pruebas, etc., que debe concluir con un acto administrativo motivado que le ponga fin a la actuación administrativa, mediante el cual se decida de fondo si hay lugar o no al pago del salario del mes de Noviembre de 2014. En consecuencia se concederá el amparo respecto de este derecho fundamental».
En consecuencia, ordenó a la Fiscalía General de la Nación, que «en el término de diez (10) días inicie la actuación administrativa, observando el debido proceso administrativo, que concluya con acto administrativo motivado, mediante el cual se decida de fondo si hay lugar o no a pagar el salario o sueldo del mes de Noviembre de 2014 al señor HEY LENS JAIR PINTO BAUTISTA» (fls. 89 a 98, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
Tanto el Subdirector de Apoyo a la Gestión Seccional Cesar de la Fiscalía General de la Nación como el querellante, intentan la revocatoria del fallo constitucional de primera instancia, exponiendo el primero como sustento de su inconformidad, en lo cardinal, que «la Entidad desplegó la actuación administrativa necesaria para proceder al descuento salarial, dando la oportunidad de que los funcionarios realizaran las solicitudes que consideraran pertinentes y ejercieran su derecho al debido proceso», siendo atendidas las solicitudes que realizó el peticionario por dicha circunstancia (fls. 110 a 112, cdno. 1); mientras que el segundo insistió, en que «sí hubo vulneración de [sus] derechos fundamentales (…) por el no pago de los salarios en el mes de Noviembre de 2014 y los días del mes de diciembre del mismo año, bonificación, descuento de la prima navideña y prima de productividad en sus respectivas proporciones», lo cual sustentó bajo los mismos argumentos que expuso el Presidente de SINTRAFISGENERAL en respuesta al escrito de tutela (fls. 124 y 125, ídem).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, el cual le será protegido de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.
2. Estudiada la queja, se observa que el peticionario considera que la vulneración de sus intereses fundamentales proviene del no pago de su salario correspondiente al mes de noviembre de 2014, con ocasión de una serie de determinaciones que adoptó el señor Fiscal General de la Nación en la Circular N° 0014 de 2014 y los Memorandos 000041 de 20 de noviembre de 2014 y 000044 de 2 de diciembre del mismo año, en las que ordenó dar aplicación a deducciones salariales por la no prestación efectiva del servicio público.
3. Sin embargo, del análisis de los hechos expuestos en la solicitud de protección y los elementos de prueba obrantes en el plenario, se concluye que esta acción de tutela desemboca en la hipótesis de improcedencia de que trata el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política, en armonía con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, tal y como se declaró recientemente en un asunto de idéntica esencia al que se estudia, en el que la Sala expuso como razones de su decisión, lo siguiente:
«En el sublite, sin dificultad se advierte próspera la impugnación propuesta por el organismo querellado, aunque no por los aspectos allí esbozados, sino porque al juez constitucional le está vedado arrogarse facultades que no le corresponden, como aquí acontece, pues es indiscutible que el petente, a fin de que decaiga, enfila su inconformidad frente al acto administrativo Nº 0014 de 18 de noviembre de 2014, a través del cual, el Fiscal General de la Nación le ordenó a los Directores Seccionales y Nacionales dar aplicación a deducciones salariales por la no prestación efectiva del servicio público, y como consecuencia, no se le pagó el sueldo del mes de noviembre de 2014.
Por supuesto, dicho objetivo, mal puede alcanzar el gestor a través de este instrumento excepcional, que no es el camino idóneo para tal efecto y, por ende, ha de colegirse que la protección deviene inviable por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, porque el accionante no presentó la reclamación administrativa ante la autoridad competente, con el fin de poner de presente sus inconformidades, omisión que no puede ser suplida por este mecanismo extraordinario.
Asimismo, el interesado tiene la posibilidad de ventilar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control pertinente (acción de nulidad) la presunta ilegalidad del pronunciamiento ahora atacado.
Por lo anteriormente expuesto, la salvaguarda desemboca en la hipótesis de improcedencia estipulada en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política en armonía con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, porque frente a los actos administrativos censurados debe agotarse el instrumento judicial reseñado, por cuanto este mecanismo excepcional, no es vía paralela ni sustitutiva de los medios ordinarios o extraordinarios de defensa.
(…)
Debe añadirse, que en el eventual decurso del proceso contencioso administrativo, se puede implorar la suspensión de los pronunciamientos reprochados, a fin de conjurar en eventual perjuicio» (STC1054-2015. En idéntico sentido STC433-2015).
4. Adicionalmente y contrario a lo aducido por los Conjueces de la Sala Civil Familia de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, la autoridad judicial accionada no está en el deber de iniciar una actuación administrativa tendiente al pago o no del salario reclamado, pues no solo el artículo 4º de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), no impone una obligación en tal sentido, sino que simplemente enuncia las formas en que aquélla podrá iniciarse, sino que como el pagador de la Fiscalía Seccional Cesar actuó en cumplimiento de un deber legal prescrito en los aludidos actos administrativos cuestionados, es al tutelante a quien le corresponde provocar el inicio de la referida actuación, a fin de que la entidad, a través de un acto administrativo de carácter particular, exprese su voluntad al respecto, y de ser el caso, como antes se anotó, acuda oportunamente a la jurisdicción contenciosa administrativa a debatir su legalidad, razones estas que descartan la supuesta vulneración al debido proceso del querellante.
5. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone revocar los numerales 2º y 3º de la sentencia controvertida, dejando salvo lo demás, por las razones aquí explicadas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA los numerales 2º y 3º de la sentencia impugnada y, en su lugar, NIEGA el amparo reclamado al debido proceso. En lo demás se mantiene incólume.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ