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STC790-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC790-2021
Radicación n.° 52001-22-13-000-2020-00145-01
(Aprobado en sesión virtual de tres de febrero dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 4 de diciembre de 2020 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela promovida por Claudia Inés Cabrera Tarazona contra el Presidente de la República, el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección.
ANTECEDENTES
1. La gestora del amparo reclama la protección constitucional de sus derechos fundamentales a la vida y a la «seguridad», presuntamente conculcados por las autoridades accionadas, al haberle modificado el esquema de seguridad otorgado a su favor.
Reclama, entonces, para la protección de las mentadas prerrogativas, que se ordene a las autoridades accionadas, «se mantenga el esquema de seguridad que se [l]e había asignado antes de la expedición de las resoluciones 00005032 de fecha 21 de agosto de 2020 y 6806 de fecha 4 de noviembre de 2020 emanadas por la Unidad Nacional de Protección».
2. Para respaldar su queja, expone en síntesis, que se desempeñó como Alcaldesa del Municipio de Policarpa (Nariño), durante el período «2016-2019», cargo en el cual trabajó, entre otras cosas, en: (i) «temas de equidad de género y participación política activa de la mujer»; (ii) acompañó y lideró «los procesos de implementación de los acuerdos de Paz firmados entre el Estado Colombiano y la extinta guerrilla de las FARC EP»; (iii) ejecutó acciones tendientes a «combatir el narcotráfico y la criminalidad» en la zona rural de aquella localidad, donde hacen presencia «grupos armados ilegales como el ELN, disidencias de las extintas FARC y bandas criminales al servicio del narcotráfico como GAO, GAORE y GDO»; y, además, (iv) promovió la defensa de los «derechos humanos» de los pobladores de las zonas rurales del municipio referido.
Asevera que, una vez culminó el ejercicio del cargo de Alcaldesa del Municipio de Policarpa (Nariño), continuó su labor por la defensa y promoción de los derechos humanos en dicha comunidad; además, ha participado en eventos académicos «en temas de gobernanza, cultura de paz y Derechos Humanos, compartiendo [su] visión y experiencias en foros, congresos, seminarios y talleres en distintos escenarios nacionales e internacionales», por tal motivo, las amenazas contra su vida no han cesado y su presencia en la zona rural de aquella localidad «se ha vuelto incómoda para grupos al margen de la Ley»; de ahí que, el cambio realizado por la Unidad Nacional de Protección respecto del esquema de seguridad puede eventualmente, dice, poner en riesgo su integridad física.
De otro lado, sostiene que el «9 de diciembre de 2019» remitió «derecho de petición» al Presidente de la República para que se mantuviera el esquema de seguridad una vez feneciera su periodo como Alcaldesa; sin embargo, afirma, aún no ha recibido respuesta alguna.
De este modo, sostiene que sus derechos fundamentales se encuentran en peligro por las actuaciones de las autoridades acusadas, máxime cuando varias organizaciones internacionales han informado sobre la grave situación de los «líderes sociales» en Colombia y le han recomendado al Gobierno Nacional extremar la protección de éstos.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y LOS VINCULADOS
a). El Ministerio del Interior solicitó ser desvinculado del presente trámite, habida cuenta que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues «no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y la acción u omisión por parte de este Ministerio», debido a que dentro de sus funciones no se encuentra la adopción de medidas de protección a favor de los ciudadanos.
b.) Por su parte, la Unidad Nacional de Protección (UNP) se opuso a la prosperidad del amparo, para lo cual alegó lo siguiente: (i) que de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, se asignó a favor de la aquí interesada un esquema de seguridad en virtud del cargo que ejercía, empero, dicha normatividad autorizaba a la UNP para dar por finalizada las medidas de protección otorgadas a aquella una vez cumpliera con el periodo constitucional como Alcaldesa, incluso, «sin la necesidad de reevaluar nuevamente su situación de riesgo»; (ii) que durante el tiempo en que la gestora se desempeñó en aquel empleo le brindó protección y seguridad según los estudios realizados por la Policía Nacional sobre su nivel de riesgo; (iii) que la modificación del esquema de seguridad brindado a la acá accionante fue el resultado de un análisis concienzudo de la situación personal de ésta, así, se tuvo en cuenta «los lugares donde se presentaron los presuntos hechos amenazantes e igualmente solicitó a las autoridades competentes información sobre la apreciación de orden público de la zona donde ocurrieron los presuntos hechos manifestados por la señora Claudia Inés Cabrera, tales como Entidades de seguridad Nacional y Fiscalías, con el fin de identificar la presencia de grupos al margen de la Ley, grupos guerrilleros, grupos armados organizados – GAO, grupos delictivos organizados – GDO, delincuencia común, o cualquier otro grupo que delinca en el sector, y de esta manera poder evidenciar si alguno de esos grupos son los que originaron el hecho amenazante o si tiene alguna incidencia sobre la evaluada», razón por la que en sesión del 25 de junio de 2020 el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), calificó el riesgo de la promotora «como extraordinario con matriz de 51,66%» y recomendó «finalizar esquema de protección tipo 2 conformado por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección» e implementar «un (1) medio de comunicación» y «un (1) chaleco blindado»; (iv) que para tomar la decisión de cambiar el esquema de seguridad de la aquí interesada, se tuvo en cuenta la ponderación del nivel de riesgo y las recomendaciones realizadas por el Grupo de Valoración Preliminar (GVP), esto es, un cuerpo colegiado conformado por 9 entidades del Estado: la Unidad Nacional de Protección, el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT); y (v) que «no desconoce de ninguna manera la afectación a los derechos fundamentales que está viviendo la población de líderes sociales y defensores de derechos humanos del país, por el contrario, dichas situaciones han conllevado a que el procedimiento ordinario de evaluación del riesgo se efectúe de manera rigurosa, en estricta observancia y con sujeción al debido proceso y normatividad que rige el Programa de Prevención y Protección, sin que por ello, se desconozca que la situación de riesgo o amenaza del solicitante o beneficiario de las medidas de protección, deberá reunir las características del riesgo extraordinario o extremo, que se encuentran contempladas en los numerales 16° o 17° del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015».
c.) La Presidencia de la República, pese a que fue notificada, guardó silencio.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Constitucional de primera instancia concedió la salvaguarda pretendida, tras advertir que «no obstante el trámite surtido dentro del marco de las normas que regula el estudio del nivel de riesgo y la imposición de medidas de seguridad a cargo de la UNP, considera la Sala, que el cambio en aquellas que corresponden a la impulsora de la salvaguarda, no se compadece con la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país, haciendo a un lado también que esta determinación afecta directamente su derecho a la vida, la integridad e incluso la libertad de locomoción, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensoría del Pueblo, particular situación que podría llevar a concluir que las medidas implementadas a favor de la accionante, no resultan del todo efectivas a la hora de salvaguardar su vida, integridad y demás derechos fundamentales de los cuales es sujeto».
De otro lado, «si la señora Claudia Cabrera Tarazona, cuando menos tuvo bajo su responsabilidad “el diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno”, respecto de los cuales dice seguir promoviendo en diferentes escenarios, no podría desconocerse que, para épocas como la presente, el nivel de riesgo aumenta pues la historia da cuenta de los factores de violencia que alteran el orden público, como el accionar de actores armados y bandas criminales, atentados, homicidios, confinamiento, desplazamiento forzado, entre otros. Lo anterior indica, que en efecto, la accionante está sometida al dilema de ejercer su trabajo asumiendo riesgos contra su integridad física, o no hacerlo y conservar su seguridad, resultando ello a todas luces inconstitucional porque con la actuación de la parte accionada de disminuir las medidas de seguridad de la señora Claudia Inés, sin tener en cuenta la naturaleza de líder social que alega, se limita su derecho a participar de los escenarios de discusión pública en los cuales considera importante hacer presencia».
Por último, «referente al derecho de petición presentado ante el señor Presidente de la República, no se acreditó medio de convencimiento de haberse endilgado, a pesar de que el mismo le fue requerido a la accionante, por consiguiente, no resulta viable acceder a lo pretendido».
Así que le ordenó a la Unidad Nacional de Protección, «reali[zar] una nueva evaluación del nivel de riesgo que afronta en la actualidad la actora, así como de las medidas de seguridad establecidas para ella, debiendo tener en cuenta la situación de violencia generalizada que están sufriendo los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional y con base en los resultados, la Unidad Nacional de Protección habrá de mantener o ajustar los esquemas de seguridad asignados a la señora Cabrera Tarazona».
LA IMPUGNACIÓN
La Unidad Nacional de Protección replicó el anterior fallo para lo cual argumentó que: (i) la modificación del esquema de seguridad asignado a la aquí interesada tuvo origen en un trabajo «técnico y científico» de su nivel de riesgo para el año 2020 y «de conformidad al instrumento estándar de valoración del riesgo individual el cual fue avalado por la Honorable Corte Constitucional mediante el Auto No. 266 del 01 de septiembre de 2009», no obstante, afirma, fue desconocido por el Tribunal Constitucional; (ii) se desatendieron varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, según los cuales, la UNP es la única entidad del Estado encargada de calificar el nivel de riesgo y las posibles medidas que se deben adoptar para la seguridad personal de los ciudadanos, por tal razón, el juez constitucional no puede inmiscuirse en esa labor; (iii) la evaluación del riesgo realizado a la gestora arrojó como resultado una «matriz de 51,66%», esto es, «riesgo extraordinario» y fue con base en esos hallazgos que se resolvió modificar el esquema de seguridad de la acá interesada, por lo que, la orden de tutela estaría desconociendo e invadiendo la competencia exclusiva de los comités evaluadores de UNP; (iv) el juez constitucional obvió el «procedimiento debidamente reglado en el artículo 2.4.1.2.4.0» del Decreto 1066 de 2015, pues debió ordenarle a la accionante «agotar la respectiva ruta ordinaria de protección reglada en el Decreto en mención, y no ordenar mantener unas medidas de protección sin tener en cuenta tanto la matriz ponderada como la recomendación de los miembros del CERREM lo cual conlleva a un detrimento patrimonial injustificado para esta entidad»; y (v) el término de treinta (30) días dispuesto por el a quo constitucional no es suficiente para reevaluar el nivel de riesgo de la gestora, pues para ello se requiere del trabajo conjunto del CERREM y del GVP, organismos interinstitucionales que realizan el análisis y ponderación de seguridad de los ciudadanos.
CONSIDERACIONES
1. El artículo 86 de la Carta Política, estableció la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, también consagró que la procedencia de esa herramienta preferente se hiciera bajo premisa de que el afectado no dispusiera de «otro medio de defensa judicial», salvo que, se reitera, se utilizara transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable.
2. Circunscrita la Corte a la impuganción formulada por la Unidad Nacional de Protección, se aprecia que ésta pretende la revocatoria del fallo de tutela de primera instancia, mediante el cual el a quo constitucional amparó el derecho fundamental a la vida de Claudia Inés Cabrera Tarazona y le ordenó mantener el esquema de seguridad brindado a esta, así como también, la realización de una nueva evaluación del nivel de riesgo que afronta en la actualidad la actora.
3. Tienen trascendencia para la decisión que se está adoptando los siguientes elementos de juicio, a saber:
3.1. Mediante resolución No. 0005032 del 21 de agosto de 2020, la Unidad Nacional de Protección ajustó las medidas de protección brindadas a la señora Claudia Inés Cabrera Tarazona, y de esta manera, dio por finalizado el esquema de protección «tipo 2» conformado por un (1) vehículo blindado, dos (2) «hombres de protección» y un (1) chaleco blindado, reemplazándolo por uno consistente en «un (1) medio de comunicación» y «un (1) chaleco blindado», tras considerar lo siguiente:
«Que una vez realizada la verificación de las actividades de campo, recopilación y análisis de la información en el desarrollo de la evaluación de riesgo efectuada para el caso de la señora CLAUDIA INÉS CABRERA TARAZONA, su condición como Ex Servidor Público que haya tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional, condición que ostenta por haber sido Alcaldesa del municipio de Policarpa – Nariño. En la actividad de entrevista, la señora CABRERA TARAZONA manifestó que, durante su mandato la comunidad le señalaba que su vida corría peligro por su trabajo mancomunado con la Fuerza Pública en contra de los Grupos Armados Organizados – GAO de la zona y las bandas de narcotráfico, temporalidad en la que efectivamente recibió amenazas, inclusive, indicó que, interceptaciones telefónicas que estuvieron a cargo de la Policía Nacional arrojaron unos audios donde la declararon objetivo militar por su lucha contra los grupos ilegales. Así mismo, militares de la zona le informaron que por la aplicación WhatsApp circulaban imágenes de ella con frases intimidantes. De igual forma, la señora CABRERA TARAZONA puso en conocimiento los desplazamientos que realiza a nivel nacional con ocasión de las asesorías que brinda y las conferencias de las que hace parte en lo referente a la Paz, lo que le generan mucha vulnerabilidad. La evaluada sigue realizando labores de liderazgo, como su participación en la Cumbre Nacional de Alcaldes en febrero del año que cursa, ocasión donde expuso experiencias de la misión de apoyo para el proceso de Paz de la Organización de Estados Americanos -OEA.
Conforme a lo anterior, una vez verificado el instrumento de valoración del nivel de riesgo individual para el presente caso, se pudo observar que el analista tuvo en cuenta información suministrada por la Fiscalía 09 de la ciudad de Pasto-Nariño, la cual informó que se encuentra activa una denuncia por amenazas contra la precitada exfuncionaria, en etapa de indagación. Por su parte, la Gobernación de Nariño informó que, cuando la ciudadana ejerció su cargo manifestó en Consejos de Seguridad amenazas contra su vida, por su parte la Defensoría del Pueblo Regional de Nariño informó que, por su paso por la Alcaldía y por haber apoyado el proceso de Paz, la evaluada se ha visto amenazada. La Federación Colombiana de Municipios informó que la evaluada hace parte del proceso de mentoría, cuyo objetivo es prestarles asesoría a los alcaldes actuales del país. La estación de Policía, la Secretaría de Gobierno, y la Personería del municipio de Policarpa-Nariño informaron que en la región hay presencia de Grupos Armados Organizados residuales – GAO-r, de un grupo guerrillero y del grupo “Cordillera del Sur”. En consulta de medios abiertos se puedo evidenciar las denuncias ante los medios de comunicación que realizaba la evaluada cuando fungía como alcaldesa de los atropellos y las acciones violentas de los grupos armados ilegales».
Con vista en lo anterior, la UNP concluyó entonces, que la acá gestora «está en una situación de riesgo que no está en el deber jurídico de soportar. En ese sentido, se identificaron los criterios constitucionales establecidos en la Sentencia T-339 de 2010, según la cual se activa el deber de protección del Estado ante la existencia de una manifestación que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro, por lo tanto, el GVP determinó que la señora CLAUDIA INÉS CABRERA TARAZONA se encuentra inmerso en un riesgo EXTRAORDINARIO que amerita protección especial del Estado. En consecuencia, los delegados del Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos, recomendaron ajustar las medidas de protección que en la actualidad ostenta la persona en mención, las cuales son acordes al resultado del estudio de nivel de riesgo realizado en su favor».
3.2. Claudia Inés Tarazona, acá accionante, interpuso recurso de reposición frente a la anterior determinación; empero, en resolución No. 6806 del 4 de noviembre siguiente, la UNP desestimó dicho mecanismo.
4. Con vista en lo anterior, para la Corte habrá de confirmarse el fallo de tutela de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos:
4.1. El artículo 4º del Decreto 4065 de 20111 establece las funciones de la Unidad Nacional de Protección, dentro de las que se encuentran, entre otras:
«2. Definir, en coordinación con las entidades o instancias responsables, las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados.
(…)
4. Hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar.
5. Brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad.
6. Realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la Unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes.
7. Realizar diagnósticos de riesgo a grupos, comunidades y territorios, para la definición de medidas de protección, en coordinación con los organismos o entidades competentes».
De otra parte, el numeral 9º del artículo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015, define las medidas de protección como aquellas «[a]cciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos». Así mismo el artículo 2.4.1.2.11 de dicha normatividad establece las medidas de protección según el nivel de riesgo y el cargo que desempeña el ciudadano, de esta manera, contempla: a.) Esquema de Protección compuesto por 5 «Tipos» de esquema dependiendo si es individual y colectivo; b.) «Recursos Físicos de soporte a los esquemas de seguridad», tales como «vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto»; c.) «Medio de Movilización», por ejemplo, «tiquete aéreo» nacional o internacional para que la persona protegida pueda desplazarse ante un peligro inminente; d.) «apoyo de reubicación temporal»; e) «apoyo de trasteo»; f.) «medios de comunicación»; y g) «Blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad».
4.2. Aunado a ello, la antedicha normatividad establece el procedimiento para acceder las medidas de protección referidas, eso sí, dependiendo del nivel de riesgo y el cargo que desempeña el ciudadano. En cuanto al nivel de riesgo, el artículo 2.4.1.2.40. enumera las siguientes etapas: 1.) «Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección»; 2.) «Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla»; 3.) «Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai»; 4.) «Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar»; 5.) « Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar»; 6.) «Valoración del caso por parte del Cerrem»; 7.) «Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo»; 8.) «El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita»; 9.) «Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido»; 10.) «Seguimiento a la implementación»; y 11.) «Reevaluación».
4.3. Como se observa, el procedimiento para la implementación de las medidas de protección establece una primera fase que consiste en evaluar y calificar los motivos por los cuales el interesado se encuentra en riesgo y el nexo causal con la actividad que desarrolla; a continuación, el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), el Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), mediante un estudio técnico y especializado califican y clasifican el nivel de riesgo de la persona (ordinario, extraordinario o extremo) y recomiendan la medida de protección pertinente; por último, mediante acto administrativo motivado, la Unidad Nacional de Protección adopta la medida a favor del interesado.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que:
«[L]os procedimientos de valoración tanto para ingresar al programa de protección en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad correspondientes, deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la administración tiene el deber de argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad» (Resalta la Sala, C.C. T-399-2018).
4.4. Bajo esa perspectiva, cuestionar la medida de protección adoptada por la Unidad de Protección Nacional, implica también poner en tela de juicio el dictámen especializado que elabora el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), el Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), sobre el nivel de riesgo del interesado, por tal razón es que la Corte Constitucional ha estimado que:
«Cuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El cual como se dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera efectiva el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población vulnerable. Lo anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya función no es la seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podría de manera confiable y eficaz determinar quién necesita medidas especiales de protección y quién no».
4.5. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha considerado que la Unidad Nacional de Protección no solamente debe observar el estudio técnico realizado por los organismos mencionados sobre el nivel de seguridad del ciudadano que requiere de medidas extraordinarias, sino, además, es obligatorio analizar el contexto en cual aquél se desenvuelve. Así, en el fallo T-124 de 2015, la Corte Constitucional expuso que era indispensable tener en cuenta:
«la situación específica que rodea al amenazado, tales como ‘el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley’. Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor exposición a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población».
4.6. En el caso bajo estudio, la Unidad Nacional de Protección apreció el análisis del nivel de riesgo individual realizado por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), el Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), con el fin de ajustar la medida de protección otorgada a favor de la gestora y, a partir de ese dictamen especializado, adoptó la decisión de reducir su esquema de seguridad, determinación que, para Sala conclucó las garantías invocadas, toda vez que omitió valorar el contexto actual de los defensores de los derechos humanos en Colombia y los informes que al respecto ha emitido la Organización de las Naciones Unidas –ONU y la Comisión Interamerticana de Derechos Humanos.
4.7. En efecto, según el informe del 4 de febrero de 2019, publicado por Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos2, durante el año 2018 se produjeron en Colombia «110 asesinatos» de defensores de los derechos humanos, de los cuales,
«un 93 % (…) ocurrieron en contextos regionales con causas estructurales vinculadas a la persistencia de la falta de acceso a los derechos de la población, principalmente el derecho a la justicia y los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Estas causas generan altos índices de pobreza multidimensional y propician el surgimiento de economías ilícitas, controladas o disputadas por grupos criminales, lo que también provoca niveles endémicos de violencia1. La mayoría de estos casos siguieron teniendo lugar en zonas rurales o en aquellas calificadas como Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) en el Decreto núm. 1650 (2017)».
Pero, además se encontró que:
«el 59 % de los asesinatos se cometieron en ámbitos comunitarios. Los más afectados fueron los directivos de las Juntas de Acción Comunal y quienes asumen el liderazgo y vocería de sus comunidades, en particular los que viven en condiciones precarias y con poco respaldo institucional. El ACNUDH ha observado que en Caquetá, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, grupos armados ilegales y grupos criminales han presionado a los líderes comunales para que les permitieran proseguir con sus acciones delictivas. En Norte de Santander se registraron cinco asesinatos de líderes de Juntas de Acción Comunal, todos miembros de la misma organización campesina.
27. En muchas ocasiones, las medidas de protección otorgadas a los defensores no respondían a los riesgos y complejidades del contexto en el que estos desempeñaban su labor. Tal fue el caso de la corregidora de una zona rural apartada y afectada por el conflicto en el sur del país, quien fue amenazada en abril de 2018 por denunciar a una banda de microtráfico que vendía sustancias psicoactivas en la escuela local. Las medidas de protección otorgadas en septiembre por la Unidad Nacional de Protección (UNP) fueron un botón de pánico, un celular y un chaleco antibalas. Sin embargo, no todos estos elementos eran idóneos teniendo en cuenta las dificultades de acceso y la falta de comunicaciones que existían en la zona donde la corregidora ejercía sus funciones» (resalta la Sala).
4.8. Luego, en el boletín más reciente del 8 de mayo de 2020 emitido por Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos3, se puso de presente que en Colombia se cometieron «108 asesinatos documentados» en contra de defensores de derechos humanos, de los cuales,
«el 75% ocurrió en zonas rurales; el 86 % en municipios con un índice de pobreza multidimensional superior a la media nacional; el 91% en municipios con tasas de homicidio que indican la existencia de violencia endémica; y el 98% en municipios caracterizados por la presencia de economías ilícitas y del ELN, así como de otros grupos violentos y de grupos criminales. El 55% de estos casos ocurrieron en cuatro departamentos: Antioquia, Arauca, Cauca y Caquetá. Los ámbitos del ejercicio de defensa de derechos humanos más afectados continuaron siendo aquellos en los que se defienden los derechos de las comunidades y los grupos étnicos, que representaron el 65% de todos los asesinatos, manteniéndose una tendencia que ha documentado el ACNUDH desde 2016».
Además, halló que:
«La Unidad Nacional de Protección (UNP), adscrita al Ministerio del Interior, realizó importantes esfuerzos para responder al alto número de solicitudes de medidas individuales de protección. Sin embargo, las medidas otorgadas por la UNP no siempre fueron adecuadas a los contextos rurales donde ocurrieron la mayoría de los asesinatos contra personas defensoras de derechos humanos. En 2019, seis personas defensoras de derechos humanos fueron asesinadas en áreas rurales de Cauca, Chocó, Nariño y Risaralda, a pesar de contar con medidas de protección. Se debería priorizar el enfoque preventivo y la intervención temprana sobre la adopción de medidas de protección temporales, individuales y reactivas, las cuales no responden a las causas estructurales que inciden en estos ataques».
4.9. Por otra parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el «Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia»4 de 2019, expuso que:
«tras la firma del Acuerdo de Paz, los ataques violentos y mortales, particularmente los asesinatos y amenazas en contra de líderes, lideresas y personas defensoras de derechos humanos, han incrementado sostenidamente. Tanto las cifras de la sociedad civil como de la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos (OACNUDH) reflejan esta tendencia. En este sentido, el Programa Somos Defensoras registró un aumento del 16.42% entre el 2016 y 2017, pasando de 481 agresiones a un total de 560. La OACNUDH, por su parte indicó, que durante dicho periodo se registró un total de 389 agresiones durante 2016 y 441 en 2017. El aumento en estas agresiones fue exponencial durante el 2018, llegando a ser considerado como el año más violento para las personas defensoras de derechos humanos en Colombia, al registrarse un incremento del 43.7% respecto de los años anteriores. El año 2019 sigue marcando esta tendencia de aumento. Preocupa a la CIDH que las agresiones registradas tan solo en el primer trimestre del 2019 representan un incremento del 66% comparado con el mismo periodo de 2018. La CIDH observa que el Estado coincide con las cifras que han sido registradas por la OACNUDH durante este periodo».
«las zonas en donde principalmente se han cometido más agresiones contra las personas defensoras y líderes sociales corresponden a zonas rurales conocidas como Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) y zonas con presencia histórica de las FARC-EP. Estas zonas, asimismo, tienen las características de ser zonas con poca presencia del Estado, con acceso limitado servicios básicos como salud, educación y justicia. Los departamentos de Cauca, Antioquia, Norte de Santander, Chocó, Nariño y Putumayo registran los índices más altos en homicidios. Dicha información ha sido confirmada por el Estado en su respuesta al cuestionario enviado» (resalta la Corte).
De esta manera, puso de presente que en Colombia,
«ciertos grupos de personas defensoras de derechos humanos se han visto expuestos a una mayor situación de riesgo, y que por tanto requieren de una protección reforzada y diferenciada, entre los cuales incluyen: (i) líderes y lideresas sociales; (ii) líderes y lideresas indígenas y afrodescendientes; (iii) mujeres defensoras; (iv) defensores y defensoras de personas LGBTI; (v) defensoras y defensores del Acuerdo Final de Paz; (vi) sindicalistas» (subraya la Sala).
4.10. Teniendo en cuenta los documentos memorados, se concluye que la situación de los defensores de derechos humanos en Colombia se ha agudizado en el último lustro, los homicidios cometidos en contra de éstos van en aumento, especialmente en zonas rurales, y, según los informes memorados, las medidas de protección adoptadas por la Unidad Nacional de Protección, en algunos casos, no son suficientes, dado el contexto en el que se desenvuelve el líder social.
Justamente, el escenario en el que Claudia Inés Cabrera Tarazona cumple su labor fue lo que no tuvo en cuenta la Unidad Nacional de Protección cuando redujo su esquema de seguridad; obvió, en primer lugar, el incremento de los asesinatos de defensores de derechos humanos ocurridos en Colombia; desatendió, igualmente, que la zona rural del Departamento de Nariño es uno de los territorios con más riesgo para los líderes sociales, pues allí convergen varios grupos ilegales que amenazan la labor de los defensores de derechos humanos; y, finamente, no se detuvo a analizar la operatividad y funcionalidad del nuevo esquema de seguridad recomendado por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), el Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), esto es, si el medio de comunicación y el chaleco blindado eran elementos suficientes para proteger la vida de la acá accionante, ante el contexto en el se encuentra expuesta por su labor social en la zona rural del Municipio de Policarpa (Nariño).
4.11. En un caso similar al de ahora, la Corte Constitucional consideró que:
«la decisión de desmontar gradualmente las medidas de protección (…), no se compadece con la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país y que esta determinación le afecta directamente su derecho a la vida, la integridad y la libertad de locomoción, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas y privadas.
Por ello, para la Corte no es admisible permitir el desmonte de dichas medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia sistemática y generalizada, detectadas por los organismos de control y del Ministerio Público, así como las organizaciones oficiales y no oficiales defensoras de derechos humanos, quienes han denunciado que se han reportado más de 282 homicidios de personas pertenecientes a este grupo poblacional, de acuerdo con las cifras dadas por la Defensoría del Pueblo.
Bajo tales condiciones, la Sala considera que la Unidad Nacional de Protección no podía retirar las medidas de protección desconociendo la realidad que se está presentando en todo el territorio nacional, la cual constituye un grave riesgo respecto a la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de líderes sociales, como el demandante» (resalta la Sala, C.C. T-473 de 2018, criterio reiterado en T-388-2019).
5. Por último, tal y como lo consideró el Tribunal Constitucional, en el sub-examine la gestora no acreditó haber formulado solicitud alguna ante el Presidente de la República, razón por la que es inexistente la vulneración de la garantía de petición de aquélla.
6. Corolario de lo anterior, y sin más razones por innecesarias, se impone mantener incólume el fallo refutado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura.
2Tomado de: https://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe-anual-colombia-2018-ESP.pdf
3Tomado de: https://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/Infome-Anual-ONU-DDHH-2019.pdf
4Tomado de http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/DefensoresColombia.pdf