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STC10222-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC10222-2021
Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-02367-00
(Aprobado en sesión virtual de once de agosto de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., doce (12) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
Se decide la acción de tutela incoada por Raquel Cecilia García Mesa, en nombre propio y como agente oficiosa de su hija Ana Milena García García, contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina, la Embajada de este país en Colombia, la Cancillería de la República de Colombia, la Embajada de este país en Argentina y el Consulado de Colombia en Buenos Aires (Argentina).
ANTECEDENTES
1. La promotora deprecó la protección de las garantías fundamentales a la unidad familiar y «a la vida en conexidad con… [la] salud», presuntamente vulneradas a ella y a su hija por parte de las autoridades convocadas, al no agilizar la materialización de su traslado a la República Argentina.
Solicitó, entonces, i) ordenar «a la[s] entidades gubernamentales Colombianas y Argentinas cooperar (sic) de manera conjunta [su] permiso o vuelo humanitario… a la ciudad de Buenos Aires de manera inmediata»; ii) «decretar la inaplicación de la norma argentina que viola todo principio internacional protegido por la ley internacional como los tratados internacionales, ratificado por Colombia y como también violatorio [de] los derechos fundamentales y constitucionales de [su] Hija y de [ella]»; iii) «[s]olicitar el acompañamiento de los organismos de control y protección de los derechos fundamentales en Colombia como a nivel internacional para que se hagan parte y actué como vigilante y para garantizar el cumplimento de los (sic) ordenado»; y iv) «solicitar el acompañamiento Consular y Emigratorio de los países de Colombia y Argentina, para que se apersone de cualquier requerimiento ya se[a] administrativo y de sanidad que se necesite para [su] estadía… y de [su] hija…, como también cual quiere (sic) tr[á]mite posterior después de su mejoría y… estabilidad de su salud al regreso al país Colombia».
2. La siguiente es la relación fáctica relevante para la definición del caso:
2.1. Ana Milena García García es hija de la accionante, colombiana, residente en Buenos Aires (República Argentina), médica de profesión, especializada en pediatría y se estaba estudiando allí una subespecialidad en gastroenterología.
2.2. El pasado 30 de mayo la referida descendiente de la actora sufrió un accidente cerebro vascular isquémico, el cual le generó «parálisis en medio cuerpo del lado derecho, brazo, pierna y cara, razón por la cual la sangre no llegaba a su cabeza[,] ocasionado por un trombo (coágulo) de sangre», lo que conllevó a que fuese hospitalizada en la Clínica Santa Isabel de la ciudad de Buenos Aires (Argentina), donde le diagnosticaron «a) síndrome neurológico agudo secu[n]dario a ACV isquémico[,] pro[ba]bl[e]mente toast 1 (trombo en arteria carótida primiti[v]a izquierda), que requirió monitoreo en UCI por 72 horas sin iot/arm ni vaso activos. b) trombosis sistémica con rta (Clínica Bazterrica) [y] c) pop de trombectomía mecánica incompleta (por encontrar disección de arteria carótida primitiva i[s]quémica)».
2.3. El 6 de junio posterior la paciente fue dada de alta «con tratamiento médico en casa, y terapias de rehabilitación[,] controlando su evolución en su proceso de la enfermedad»; sin embargo, el 6 de julio siguiente «present[ó] una recaída y fue interna[da] nuevamente y hoy se encuentra en el Sanatorio de La Trinidad (MITRE), con un pronóstico reservado, con un posible diagnóstico de reagudización del foco previó, aumento de debilidad fácil-barquio-crural y reaparición de anónimas en estudio».
2.4. La tutelante relató que Ana Milena no cuenta allí con ningún familiar cercano que le brinde todos los cuidados que su complejo estado de salud demanda, que sólo hasta el 3 de junio del año en curso ella logró conseguir un tiquete para viajar a la República Argentina el 5 de julio y poder acompañar a su hija en este difícil trasegar, pero ocho (8) días ante del vuelo se le informó que la nueva normatividad de ese país, debido a la pandemia, impedía el ingreso de no nacionales.
2.5. La quejosa formuló esta acción con el fin de obtener la autorización respectiva para ingresar a la República Argentina y acompañar a su hija en su proceso de rehabilitación; destacó haber acudido a «las diferentes organizaciones tanto colombianas como argentinas (los cónsul de Colombia en Argentina, en la embajada de Argentina en Colombia), para que genere[n] los permisos y para que emigración permita [su] ingreso al país» pero, a pesar del evidente y conocido estado de vulnerabilidad en que está su descendiente, «todo ha[n] sido… traumatismos administrativos», sin respuesta concreta y de fondo alguna de cara a generar el respectivo «permiso… o vuelo humanitario».
3. La Corte admitió el libelo de amparo, ordenó librar las comunicaciones de rigor y pidió rendir los informes a que alude el canon 19 del Decreto 2591 de 1991.
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. El Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia rogó «[d]eclarar la improcedencia de la presente acción de tutela respecto [a esa cartera] y [e]l Consulado de Colombia en Buenos Aires, Argentina», y desvincularlos de este trámite «por cuanto no han incurrido por acción ni por omisión en la amenaza o vulneración a los derechos fundamentados alegados por la parte actora», en tanto que «el Consulado General de Colombia ha realizado todas las acciones que se encuentran a su alcance, dentro del marco de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, y… no debe ni puede intervenir en las decisiones de otro estado», evidenciándose que en este asunto, «los límites y restricciones de ingreso de personas extranjeras a la República de Argentina, son impuestas por est[a], no teniendo injerencia en ellas un estado extranjero», de allí que esa cartera ministerial «ha brindado, en el marco de sus competencias legales, la asistencia debida, no solamente a la parte actora, sino también a los otros connacionales que se encuentran en su misma situación».
Así mismo, relacionó de forma general las medidas adoptadas por los Estados argentino y colombiano de cara al ingreso y egreso de personas, de y hacía sus territorios, con ocasión de la pandemia por Covid-19, siendo relevante que: i) la entrada de extranjeros a la República de Argentina «sigue restringido, salvo casos expresamente autorizados por la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), dependiente del Ministerio del Interior…, cuando se trate de reunificación familiar, cuestiones laborales o de salud. Todas estas personas deberán realizar cuarentena y cumplir con los demás requisitos sanitarios vigentes», incluida la práctica previa de una prueba para SARS-CoV-2 con resultado negativo; ii) «con el fin de garantizar la atención a los connacionales en la República de Argentina desde el inicio de las medidas tomadas por el Gobierno, se habilitaron las líneas de emergencia del Consulado para poder mantener contacto peramente (sic) con los connacionales»; y iii) «si bien la Resolución No. 1032 de 8 de abril de 2020 contiene un protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero, le compete a las distintas autoridades adelantar los trámites operativos de estos vuelos de acuerdo con un cronograma para que sean escalonados, teniendo presente la primacía del bien general de la salud de los colombianos para que no se vean afectados por la llegada masiva de pasajeros y no se ponga en riesgo el manejo preventivo del contagio por la pandemia del Covid-19».
Y de cara al caso concreto advirtió que la accionante, «mediante correo electrónico remitido al Consulado General de Colombia en Buenos Aires, informó sobre la situación que atraviesa su hija… en la República Argentina y solicitó colaboración para poder ingresar a Colombia»; que el 31 de mayo de 2021 «el área social del Consulado General de Colombia recibió solicitud mediante correo electrónico de la Sra. Raquel…, quien solicito orientación… al enterarse que su hija… sufrió un ACV y, por tal motivo, indicó que debía concurrir con urgencia a la Ciudad de Buenos Aires, y que [su] hija actualmente se encuentra internada en la clínica Santa Isabel, sita en CABA»; que dio «respuesta de forma inmediata… a la solicitante, enviando contacto telefónico a fin de evaluar el caso y confirmar los documentos para presentar, según lo dispuesto por la Dirección de Migraciones de Argentina»; que «estableció comunicación con… Manuel García, hermano de Ana Milena…, quien informó que el… jueves 3 de junio viajaría otro hermano residente en la República de Argentina de profesión médico, para acompañar a la Sra. Ana Milena. Y que la progenitora no pudo viajar ya que dio positivo para Covid», además, «[e]n la comunicación se reiteró que no tendrían dificultad para ingresar hacia la República de Argentina si son residentes (según las disposiciones hasta antes del 28 de junio)»; que «[e]n comunicación telefónica realizada el 8 de julio de 2020 (sic), desde la Asesoría Social con el Sr. Manuel García…, manifestó que su hermana se encontraba nuevamente internada en la clínica Bazterrica, con un diagnóstico de ACV Isquémico. Añadió… que la progenitora, …Raquel Cecilia…[,] había conseguido tiquete para el… 5 de julio, vuelo que no logró abordar debido a las nuevas restricciones de ingreso al país, y que el connacional realizó el pedido de ingreso al Consulado Argentino en Colombia, quienes informaron que había sido recibida la solicitud y posteriormente enviada a la Dirección Nacional de Migraciones, quedando la familia a la espera de la respuesta por parte de Migraciones»; que el día 12 siguiente «el Sr. Cónsul General…, del Consulado General de Colombia, reenvió por correo electrónico la solicitud de la familia junto a toda la documentación a la Dirección Nacional de Migraciones a fin de consultar acerca del estado de la solicitud para brindar respuesta a familiares»; que luego «fue comunicado por parte del área social al Sr. Manuel García que se había remitido dicha solicitud a la DNM y que el Consulado se encontraba a espera de respuesta»; que el 20 de julio último «el Consulado General de Colombia remitió nuevo correo a la Dirección Nacional de Migraciones de la República Argentina, en consulta y solicitando respuesta»; y que, al día siguiente, «a través del Consulado de Colombia en Buenos Aires, se informó que, la Dirección Nacional de Migraciones, autorizó el ingreso de… Raquel Cecilia… a territorio argentino».
2. Por su parte, la reclamante allegó un escrito adicional en el cual informó que, previa compra del tiquete con Aerolíneas Argentinas para realizar el vuelo el 5 de agosto de 2021, el pasado 22 de julio la Embajada Argentina la citó para otorgarle el permiso de ingreso, pero el 2 de agosto siguiente la aludida empresa aérea le informó la «reprogramación del vuelo… para el 01 de septiembre del presente año, con motivo RESTRICCIONES DE INGRESO AL PAÍS… [-] CUPOS exclusivos para Nacionales Argentinos»; adujo que «el hecho de que tenga el permiso no es cumplimiento de la acción de tutela, que con ella lo que se busca es la cooperación entre los países para que exista la oportunidad humanitaria para que se den las condiciones administrativas entre las entidades de Emigración, Consulados, Embajadas y Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia», siendo inviable el archivo de este reclamo; que como «solamente hay cupos para nacionales Argentinos para viajar en Aerolíneas Argentinas, decidi[eron] adquirir otro tiquete para [el] 18 de agosto de 2021, por… Avianca», pero tal vuelo, sorpresivamente, el día 9 anterior, «fue cancelado sin reprogramación alguna».
En ese orden, sostuvo haber agotado «todas las acciones humanamente posibles para ingresar al país Argentino y no h[a] podido, violentándose as[í] [sus] derechos constitucionales», por lo cual rogó exigir «la cooperación con las entidades correspondientes para que se dé [su] ingreso… con un vuelo humanitario, o un cupo en estas aerolíneas[,] ya que ese fue el objeto de la acción de tutela, teniendo en cuenta que generaron el permiso para ingreso al país pero [l]e ha[n] negado el medio por el cual ingresar a este, ya que no hay una autorización por parte de las entidades Argentinas a las Aerolíneas Argentinas y Avianca para personas no nacionales argentinas con permiso para viajar».
3. Por lo demás, al momento de someter a consideración de la Sala el proyecto de decisión elaborado en el presente asunto, ningún otro de los convocados había efectuado manifestación alguna frente a la solicitud de protección.
CONSIDERACIONES
1. En términos generales, al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
También se ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a esta acción constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. La actora acudió a este mecanismo excepcional en nombre propio y en representación de su hija, ambas de nacionalidad colombiana, al considerar afrentados, por parte de las autoridades convocadas -nacionales y extranjeras-, sus derechos a la unidad familiar y «a la vida en conexidad con… [la] salud», con ocasión de los múltiples obstáculos que de tipo administrativo le han impedido trasladarse a la República Argentina a acompañar a su descendiente, quien allí se encuentra y en la actualidad afronta un complicado cuadro médico que, incluso, ha impuesto su hospitalización, sin que en tal lugar cuente con familiar cercano alguno que pueda atenderla.
3. Puestas así las cosas, de entrada, debe recordar la Sala que el entendimiento jurisprudencial que se ha dado al contenido de los preceptos 86 de la Carta Política y 1° del Decreto 2591 de 1991, es que cuando aluden a que la acción de tutela constituye un mecanismo para proteger las prerrogativas esenciales de los coasociados frente a «cualquier autoridad pública», se entiende que la expresión destacada hace referencia a entes o sujetos patrios que no del extranjero, de donde, por regla de principio, la salvaguarda ahora pedida, muy a pesar de las alegaciones de la peticionaria, subyace destinada al fracaso respecto a los convocados Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina, y la Embajada de este país en Colombia, máxime si: i) el representante de la última en este país, desde luego, no está sometido a la jurisdicción nacional colombiana; y ii) en gracia de discusión, la solicitante no alegó ni demostró ninguna de las circunstancias jurisprudencialmente aceptadas en aras de forzar una «respuesta» de «organismo[s] internacionales», como los atrás mencionados, esto es: a) tener o haber tenido una relación de subordinación laboral con la delegación de ese Estado argentino, b) la trasgresión de derechos fundamentales al mínimo vital, trabajo o seguridad social y, mucho menos, c) la no afectación de la soberanía de esa nación austral (CC T-667/11 y T-344/13).
Es que, de abrirse paso al auxilio supralegal implorado con relación a esas autoridades foráneas, en las condiciones prenotadas, se estaría desconociendo, abiertamente, el mandato de «inmunidad jurisdiccional» decantado en el canon 31 de la «Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas», de 18 de abril de 1961 (aprobada por Colombia a través de la ley 6ª de 1972).
Total, que esta Colegiatura estableció una pauta de improcedencia del remedio tutelar en este tipo de casos, luego de hacer salvedad y precisar, in extenso, que:
…En el presente asunto, donde la quejosa demanda la emisión de respuesta frente a la solicitud que formuló ante la Embajada de los Estados Unidos de América, de entrada, encuentra la Sala que el resguardo rogado está llamado al fracaso, conforme se pasa a explicar.
3. Sin duda alguna, la teleología del referido artículo 86 constitucional, en concordancia con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, permite concluir que las autoridades públicas a las que allí se alude son las colombianas que no las extranjeras, como resulta serlo la Embajada cuestionada, de donde, en esta sede constitucional, no es posible emitir una orden en contra de esa delegada diplomática, máxime cuando proceder en forma contraria implicaría conculcar, directamente, el principio de «inmunidad jurisdiccional de los Estados».
En ese sentido, necesario es recordar que frente al concepto de «inmunidad jurisdiccional» existe una regulación normativa especial, establecida en la «Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas», llevada a cabo el 18 de abril de 1961, y aprobada en el ordenamiento interno colombiano mediante la Ley 6ª de 1972, la que en su artículo 31 enseña que:
«1. El agente diplomático gozará de inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor. Gozará también de inmunidad su jurisdicción civil y administrativa, excepto si se trata:
a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión;
b) de una acción sucesoria en la que el agente diplomático figure, a título privado y no en nombre del Estado acreditante, como ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario;
c) de una acción referente a cualquier actividad profesional o comercial ejercida por el agente diplomático en el Estado receptor, fuera de sus funciones oficiales.
2. El agente diplomático no está obligado a testificar.
3. El agente diplomático no podrá ser objeto de ninguna medida de ejecución, salvo en los casos previstos en los incisos a), b) y c) del párrafo 1 de este artículo y con tal de que no sufra menoscabo la inviolabilidad de su persona o de su residencia.
4. La inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no lo exime de la jurisdicción del Estado acreditante.»
De igual manera, esta Corporación, en asuntos con alguna simetría con el aquí tratado, ha dejado dicho que observando que «ésta goza de inmunidad diplomática», «tal como lo ha sostenido la Corte en reiteradas oportunidades, las órdenes del juez constitucional no pueden recaer sobre los beneficiarios de esta figura de derecho internacional». (CSJ STC, 1º sep. 2011, rad. 2011-00410-01; reiterada en CSJ STC, 17 ene. 2013, rad. 2013-00051-00)
Por esa misma línea, ha conceptuado esta Colegiatura que por virtud de la mentada figura de la «inmunidad de jurisdicción de los Estados, reconocida a nivel mundial, un Estado no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los Tribunales de otro, como tampoco puede ser objeto del imperio de las decisiones judiciales y administrativas, adoptadas por los órganos de otra organización política estatal».
Afirmación desarrollada jurisprudencialmente por esta Sala en los términos que, a continuación, se exponen in extenso:
(…) un Estado soberano jamás podría ser sometido a la jurisdicción interna de otro, pues ello sería tanto como declinar la soberanía y aplicar la extraterritorialidad de las leyes de un Estado que así subyugaría o sojuzgaría a otro.
(…)
En reciente decisión esta Sala, (…) señaló ‘que la competencia del juez constitucional está limitada al territorio de su jurisdicción; en tratándose de hechos o presuntas violaciones de derechos fundamentales endilgados a un país extranjero, como ocurre en este caso, carece de competencia para dirimir el conflicto, pues su jurisdicción no puede traspasar las fronteras del Estado. En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Casación Penal (…), en fallo de tutela No. 1931 de 12 de septiembre de 1995, donde al respecto dijo: ‘En efecto, el juez constitucional no tiene competencia para resolver conflictos jurídicos que involucran Estados extranjeros, pues su jurisdicción territorial no trasciende los límites del Estado colombiano; tampoco la tiene frente a sus agentes diplomáticos, teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas incorporadas a nuestro derecho interno por medio de la ley 6ª. de 1972, gozan de inmunidad de jurisdicción”. Argumento que entre otras es coincidente con la jurisprudencia constitucional al respecto’. Acción de tutela de 2 de noviembre de 2004, exp. No. 110010203000200401196.
(…)
Precisamente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró que “la comunidad internacional, tanto dentro del sistema de las Naciones Unidas como del sistema interamericano, ha convenido el establecimiento de normas sobre relaciones, deberes, derechos, prerrogativas e inmunidades de misiones, oficinas, agentes diplomáticos y consulares, con el objeto de garantizar mediante su observancia el desempeño de sus labores en condiciones de libertad e independencia, de manera que permita el normal desarrollo de las relaciones mutuas.’
‘Tanto el derecho internacional, particularmente el diplomático, como la costumbre internacional, han desarrollado diferentes instrumentos que otorgan facilidades a las misiones, oficinas y funcionarios para el pleno ejercicio de sus actividades. Han sido denominados por las normas, la costumbre y la doctrina, privilegio, inmunidad e inviolabilidad, y son consecuencia de la llamada extraterritorialidad o extrajurisdicción.’
‘Así, se distingue la inmunidad como una exención de sometimiento a la jurisdicción local de ciertas personas o cosas, que tiene por objeto principalmente una abstención (non facere) del Estado ante el cual está acreditado el diplomático y trae como consecuencia que las autoridades locales no puedan realizar ningún acto de intromisión en ellas, ya sean autoridades judiciales, administrativas, policiales o militares, salvo que el agente acreditado lo solicite expresamente. Por su parte la inviolabilidad impone al Estado receptor una acción (facere), de protección especial contra los ataques ilícitos” (Concepto de 9 de febrero de 2000. Radicación No. 1244).
Por lo consignado, la salvaguarda constitucional del epígrafe se torna improcedente, pues la expresión «cualquier autoridad pública» señalada en el artículo 86 de la Carta Política no se extiende a autoridades extranjeras como la aquí censurada, de donde no es dable proferir una determinación en la que ésta sea sujeto pasivo de la misma.
4. Aunado a lo dicho, también es claro que el caso propuesto es disímil a aquéllos en los que en sede de tutela se ha resguardado el derecho de petición en contra de autoridades extranjeras, pues la excepción establecida por la jurisprudencia constitucional se refiere a asuntos en los que los promotores del amparo son ex-trabajadores de las delegaciones diplomáticas acusadas y sus solicitudes están relacionadas con el reclamo de prestaciones de origen laboral, lo que aquí no acontece, pues lo rogado es por «aparecer reportada en la Lista Clinton».
Respecto a la mentada excepción a la regla de la inmunidad diplomática, ha expuesto el órgano máximo patrio en lo constitucional que:
(…) desde la perspectiva del principio de inmunidad de jurisdicción restringida, especialmente desarrollado para el ámbito laboral, y la defensa de la soberanía del Estado colombiano “se considera que los organismo internacionales si están obligados a dar respuesta directa a las peticiones respetuosas presentadas por los ciudadanos en el territorio nacional” si se cumplen, en principio, los siguientes criterios:
(i) Cuando la respuesta a la petición no amenace la soberanía, independencia e igualdad de los Estados; y en el caso de los organismos y agencias internacionales, no ponga en riesgo la autonomía que necesitan para el cumplimiento de su mandato
(ii) Cuando de la respuesta a la petición dependa la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social de quien tenga una relación de subordinación respecto de la misión diplomática o el organismo internacional
(iii) Cuando de la respuesta a la petición presentada dependa la protección de derechos laborales y prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio nacional. (CC T-344/13, en la cual se alude a la CC T-667/11)
5. En este orden de ideas, el resguardo deprecado debe denegarse, como al efecto se procederá, porque no es posible desconocer la «inmunidad diplomática» de que goza la Embajada de los Estados Unidos de América y, por tanto, no es dable emitir una orden en su contra, aunado a que no se cumplen los presupuestos establecidos por vía jurisprudencial para que a aquélla le sea exigible la emisión de respuesta frente a la petición de la quejosa, pues la misma no está edificada en una relación laboral de ésta con aquella agencia diplomática. (Se resaltó – CSJ STC7902-2016, 16 jun., rad. 01540-00; reiterada en STC15926-2017, 3 oct., rad. 02571-00, y en similar sentido, STC10066-2017, 12 jul., rad. 01732-00; STC12121-2018, 19 sep., rad. 00295-01 y STC4681-2019, 11 abr., rad. 00206-00).
4. Zanjado lo anterior, resta resolver el reclamo supralegal respecto a las autoridades domésticas que aquí se vincularon, a saber, la Cancillería de la República de Colombia, la Embajada de este país en Argentina y el Consulado de Colombia en Buenos Aires (Argentina).
4.1. Con ese propósito, teniendo en cuenta las prerrogativas invocadas por la tutelante, la Sala halla oportuno recordar que la jurisprudencia constitucional tiene por sentado que la concepción del «[d]erecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida en condiciones dignas» ha de encaminarse a la optimización de las condiciones vitales para el desarrollo de los individuos, con el fin de que éste, en últimas, se ajuste a la máxima del vivir «como quiera…[,] bien… [y] sin humillaciones», sin que para que resulte viable la protección de tales garantías se deba estar siempre ante una grave vulneración o amenaza de las mismas.
En cuanto a ello, el máximo órgano patrio en lo constitucional ha señalado:
Con respecto al derecho a la vida, la Corte Constitucional ha elaborado un concepto amplio del mismo al considerar que tal derecho no se debe entender como la mera subsistencia biológica, sino como un derecho cualificado que implica el reconocimiento y búsqueda de una vida digna. Con anterioridad ha dicho esta Corporación
“El derecho a la vida en sí mismo considerado, no es un concepto restrictivo que no se limita solamente a la idea reducida de peligro de muerte, sino que es un concepto que se extiende a la posibilidad concreta de recuperación y mejoramiento de las condiciones de salud, en la medida en que ello sea posible, cuando éstas condiciones se encuentran debilitadas o lesionadas y afecten la calidad de vida de las personas o las condiciones necesarias para garantizar a cada quien, una existencia digna.”1
De igual manera se reiteró en la sentencia T-926/99
“El derecho fundamental a la vida que garantiza la Constitución -preámbulo y artículos 1, 2 y 11-, no se reduce a la mera existencia biológica, sino que expresa una relación necesaria con la posibilidad que les asiste a todas las personas de desarrollar dignamente todas las facultades inherentes al ser humano. Sin duda, cuando se habla de la posibilidad de existir y desarrollar un determinado proyecto de vida, es necesario pensar en las condiciones que hagan posible la expresión autónoma y completa de las características de cada individuo en todos los campos de la experiencia.”2
No es necesario que el paciente se encuentre al borde de la muerte para que sea procedente la protección a través del mecanismo de tutela. En la presente tutela se comparten argumentos anteriormente expuestos por esta Corte
“Existe necesidad de tutelar el derecho a la salud, cuando haya certeza sobre la vulneración o amenaza de derechos constitucionales con carácter fundamental en cualquier grado y no solamente cuando la vulneración o amenaza de tales derechos sea muy grave; es decir, no debe esperarse a estar al borde de una negación completa de los derechos vinculados con el derecho a la salud, para que su tutela proceda.”3 (el subrayado es nuestro)
Recientemente esta Corte reiteró su lineamiento jurisprudencial al afirmar que
“De ahí que un concepto restrictivo de protección a la vida, que desconociera las anteriores precisiones, llevaría automáticamente al absurdo de la negación del derecho a la recuperación y mejoramiento de las condiciones de salud y vida, de las personas.
d) Por tal motivo, esta Corporación ha manifestado en otras ocasiones, que la tutela puede prosperar no solo ante circunstancias graves que tengan la idoneidad de hacer desaparecer en su totalidad el derecho, sino ante eventos que puedan ser de menor gravedad pero que perturben el núcleo esencial del derecho a la vida y tengan la posibilidad de desvirtuar claramente ese derecho o la calidad de vida de las personas4, atendiendo cada caso específico.”5
La búsqueda de un óptimo estado de salud es inherente al concepto de vida digna. Si se obstaculiza la consecución del mismo, se está incurriendo, en consecuencia, en una vulneración al derecho a la vida (CC T-416/01).
Así mismo, respecto a la dignidad humana como valor fundante del ordenamiento jurídico nacional, principio constitucional y derecho fundamental autónomo, esa misma Corte reseñó:
En un principio, y de conformidad con la línea jurisprudencial de esta Corporación, se debe hacer claridad que el concepto de dignidad humana se enmarca no sólo en debates axiológicos, sino que, además, comparte una naturaleza normativa. De esta manera, al ser interpretado dicho concepto, éste se armoniza bajo la lógica de “lo mejor”, al igual que bajo el raciocinio de “lo debido.”6 Así pues, al afirmar la Constitución Nacional dentro de su contexto sistemático que la dignidad humana es el fundamento del ordenamiento jurídico, constituye un elemento determinante del Estado Social de Derecho y de la democracia constitucional.7 De esta manera, el tópico trasciende del ámbito meramente filosófico para convalidarse en nuestro ordenamiento judicial como una norma jurídica de carácter vinculante para las autoridades.8
En este sentido, la Corte, en sentencia T- 881 de 2002, afirmó:
“Considera la Corte que ampliar el contenido de la dignidad humana, con tal de pasar de una concepción naturalista o esencialista de la misma en el sentido de estar referida a ciertas condiciones intrínsecas del ser humano, a una concepción normativista o funcionalista en el sentido de completar los contenidos de aquella, con los propios de la dimensión social de la persona humana, resulta de especial importancia, al menos por tres razones: primero, porque permite racionalizar el manejo normativo de la dignidad humana, segundo, por que lo presenta más armónico con el contenido axiológico de la Constitución de 1991, y tercero, porque abre la posibilidad de concretar con mayor claridad los mandatos de la Constitución. Los ámbitos de protección de la dignidad humana, deberán apreciarse no como contenidos abstractos de un referente natural, sino como contenidos concretos, en relación con las circunstancias en las cuales el ser humano se desarrolla ordinariamente.”
Ahora bien, en aras a complementar lo anterior, la configuración jurisprudencial de la expresión “dignidad humana” como concepción normativa ha sido presentada por la Corte Constitucional de dos maneras: a partir de su objeto concreto de protección y desde su funcionalidad normativa.
“Al tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo “dignidad humana”, la Sala ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte, tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).
De otro lado al tener como punto de vista la funcionalidad, del enunciado normativo “dignidad humana”, la Sala ha identificado tres lineamientos: (i) la dignidad humana entendida como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la dignidad como valor. (ii) La dignidad humana entendida como principio constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida como derecho fundamental autónomo.”9
De este modo, el estudio de la naturaleza jurídica de la expresión constitucional “dignidad humana” tiene preeminencia a partir de la existencia de una estrecha relación entre el cumplimiento eficiente de las obligaciones del Estado y la eficacia de los derechos fundamentales (artículos 2 y 86). Por lo tanto, «la dignidad del ser humano constituye razón de ser, principio y fin último de la organización estatal.”10 Sobre el tema, en sentencia T-596 de 1992, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:
“Los derechos fundamentales no incluyen sólo derechos subjetivos y garantías constitucionales a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de las autoridades públicas, también incluye deberes positivos que vinculan a todas las ramas del poder público (…).
(…) La razón jurídica que explica este compromiso positivo del Estado se encuentra en el mandato constitucional según el cual, el Estado colombiano se funda en el valor de la dignidad humana, lo cual determina, no sólo un deber negativo de no intromisión sino también un deber positivo de protección y mantenimiento de condiciones de vida digna. Las personas recluidas en establecimientos carcelarios se encuentran bajo la guardia del Estado. Ello implica, por un lado, responsabilidades relativas a la seguridad de los reclusos y a su conminación bajo el perímetro carcelario y, por el otro, responsabilidades en relación con las condiciones de vida de los reclusos.”
Igualmente, la sentencia T- 499 de 1992 dispuso:
“El hombre es un fin en si mismo. Su dignidad depende de la posibilidad de autodeterminarse (CP art. 16). Las autoridades están precisamente instituídas para proteger a toda persona en su vida, entendida en un sentido amplio como «vida plena». La integridad física, psíquica y espiritual, la salud, el mínimo de condiciones materiales necesarias para la existencia digna, son elementos constitutivos de una vida íntegra y presupuesto necesario para la autorrealización individual y social. Una administración burocratizada, insensible a las necesidades de los ciudadanos, o de sus mismos empleados, no se compadece con los fines esenciales del Estado, sino que al contrario, cosifica al individuo y traiciona los valores fundantes del Estado Social de Derecho (CP art. 1°).”11 (CC T-133/06).
4.2. De otro lado, al conceptuar sobre el «[d]erecho a la unidad familiar», en lo que aquí interesa, esa Corporación indicó:
El núcleo familiar tiende a la permanencia, y su eventual disolución sólo es admisible en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, siempre de conformidad con las normas preestablecidas por el orden jurídico. Todos los miembros de una familia tienen derecho a conservar su unidad, ya que aquella es la célula de la sociedad. El interés general recae sobre la unidad familiar, no sólo por razones elementales de conveniencia, sino porque el vínculo familiar no puede ser disuelto sin justa causa. La sociedad natural es la familia, y en tal sentido sobre ella se levanta la solidez de la sociedad civil; el Estado y la sociedad no pueden ser, por tanto, indiferentes ante la supervivencia o no de la estructura familiar.
La familia es una comunidad de intereses, fundada en el amor, el respeto y la solidaridad. Su forma propia, pues, es la unidad; unidad de vida o de destino -o de vida y de destino, según el caso- que liga íntimamente a los individuos que la componen. Atentar contra la unidad equivale a vulnerar la propiedad esencial de la familia. Siempre la familia supone un vínculo unitivo (se destacó – CC T-447/94).
Así mismo, en otro pronunciamiento, aludiendo a la connotación de fundamental de esa prerrogativa, destacó:
Incluso para la misma Asamblea Nacional Constituyente de 1991, era clara la necesidad de mantener la armonía y unidad familiar, como fundamento de la convivencia social y de la paz, “…no es necesario discutir por qué la familia es el núcleo, principio o elemento fundamental de la sociedad. Se reconoce a ella este lugar de privilegio dentro de la escala social porque todos deberíamos nacer, vivir y morir dentro de una familia”12.
Acorde con los artículos 42 y 44 constitucionales, ha sostenido este Tribunal13 que la protección a la unidad familiar es un derecho fundamental, tanto de los menores como de los adultos, que “genera para las autoridades públicas competentes, un deber general de abstención, que se traduce en la prohibición de adopción de medidas infundadas e irrazonables de restablecimiento de derechos”14. En plena correspondencia con lo anterior, también ha señalado la Corte15 que, además de su faceta ius fundamental, el precitado derecho cuenta igualmente con una faceta prestacional, que se manifiesta en la obligación constitucional del Estado de “diseñar e implementar políticas públicas eficaces que propendan por la preservación del núcleo familiar”16 (CC T-500/17).
4.3. De igual manera, se torna inaplazable observar que de acuerdo al canon 4º del Decreto 869 de 2016 (Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones), son funciones de la accionada cartera ministerial colombiana, entre otras, además de las determinadas en el precepto 59 de la Ley 489 de 1998:
…
4. Mantener, en atención a las necesidades e intereses del país, relaciones de todo orden con los demás Estados y Organismos Internacionales, directamente o por medio de las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares colombianas acreditadas en el exterior.
5. Promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los demás Estados, organismos y mecanismos internacionales y ante la Comunidad Internacional.
6. Ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales.
…
8. Articular las acciones de las distintas entidades del Estado en todos sus niveles y de los particulares cuando sea del caso, en lo que concierne a las relaciones internacionales y la política exterior del país, en los ámbitos de la política, la seguridad, la economía y el comercio, el desarrollo social, la cultura, el medio ambiente, los derechos humanos, el derecho internacional humanitario, la ciencia y la tecnología y la cooperación internacional, con fundamento en principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
…
20. Formular y ejecutar actividades de protección de los derechos de los colombianos en el exterior y ejercer las acciones pertinentes ante las autoridades del país donde se encuentren, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional.
5. Con fundamento en todas esas premisas y las documentales que obran en el expediente, especialmente la anamnesis respecto al complicado estado de salud en que está Ana Milena García García como secuela del accidente cerebro vascular isquémico que sufrió desde el pasado 30 de mayo, encontrándose actualmente hospitalizada en una institución médica de la ciudad de Buenos Aires en la República Argentina, sin contar allí con algún familiar que pueda socorrerla y siquiera acompañarla en tan difícil trajinar; y los múltiples obstáculos que ha debido sortear su madre17, aquí accionante, con miras a trasladarse a ese lugar y materializar el, hasta ahora frustrado pero anhelado, reencuentro con su hija, tal vez en uno de los momentos que más se necesitan una de otra para su óptimo desarrollo vital; evidencia la Corte que existe material suasorio suficiente y contundente para concluir que los derechos invocados por la accionante están seriamente afectados por la inacción o insuficiente gestión de la Cancillería colombiana, al no propender por facilitar que la progenitora pueda acompañar a su descendiente, convaleciente y sola en el extranjero, cercenando también, de manera indirecta, su «unidad familiar».
Nótese que, precisamente, ante situaciones tan complejas como la aquí presentada, donde una connacional colombiana se ve apabullada por disposiciones estatales foráneas -del Estado argentino- que le impiden acudir a atender el llamado natural derivado de las necesidades actuales que el difícil estado de salud de su consanguínea impone, con el alto grado de inestabilidad emocional y desasosiego que ello puede causar en una persona; la labor del Ministerio de Relaciones Exteriores debe encaminarse no sólo a la obtención de la ya generada autorización de ingreso al país austral, sino a que el traslado sea efectivo, pues de otro modo no está dando ninguna solución de fondo y real a la reclamante, conforme le corresponde de acuerdo a sus funciones.
6. Lo consignado impone acceder, con alcance parcial, a la protección rogada, en tanto que la misma debe i) desestimarse, por improcedente, en cuanto al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina, y la Embajada de este país en Colombia, pues la injerencia tutelar aclamada en el sub examine, frente a ellas, sí que vulneraría el principio de «inmunidad jurisdiccional» diplomática aquí auscultado; y ii) concederse frente al Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia para que, mediante una labor coordinada de todas sus dependencias que deban intervenir, entre ellas la Embajada de este país en Argentina y el Consulado de Colombia en Buenos Aires (Argentina), e incluso, con la convocatoria de cualquier otra autoridad que deba participar, en aplicación del principio de «colaboración armónica» de que trata el artículo 113 de la Constitución Nacional18, pero bajo su articulación, agote todas las instancias que resulten necesarias para lograr la materialización del urgente traslado de Raquel Cecilia García Mesa a la ciudad de Buenos Aires (República Argentina), destacando que, en todo caso, el cargo monetario por el tiquete respectivo ha de asumirlo la accionante -ya sea a través de la utilización de los que ya compró y no ha podido utilizar o a través de la adquisición de otro, con la salvedad que la autoridad accionada habrá de interceder y servir de interlocutor para procurar la mínima afectación de sus garantías-.
Finalmente, respecto a la inviabilidad de disponer que traslados de este tipo se produzcan con cargo al erario público, específicamente de los fondos de la Cancillería cuestionada, se tiene que, además de no estarse frente a alguno de los casos en que puede acudirse al Fondo Especial para las Migraciones19 según el precepto 2.2.1.9.3.4. del Decreto 1067 de 2015 (modificado por el artículo 38 del Decreto 1743 del mismo año), lo cierto es que esta Colegiatura, al respecto, en cuanto a un traslado humanitario en la actual época de pandemia, dejó dicho: «la sala considera que la orden dada no era prudente en el sentido que no podía ordenarse a la entidad accionada que hiciera el traslado con cargo al presupuesto en la medida que no es competente el juez constitucional para ordenar gastos que no se encuentren inmersos en el presupuesto de gastos, por lo que lo decidido debería modificarse para que se incluyera al solicitante en un vuelo humanitario pero costeado por él, ya que, como se dijo al contestar la tutela, el estado no ha costeado esos vuelos sino que los ha autorizado, y en ese sentido se presenta lo humanitario, pero no que procediera a pagarlo» (CSJ STC, 26 may. 2020, rad. 2020-00213-01).
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, concede, con alcance parcial, el resguardo solicitado por Raquel Cecilia García Mesa, en nombre propio y como agente oficiosa de su hija Ana Milena García García, respecto a sus garantías esenciales a la vida, salud y unidad familiar, en consecuencia, dispone:
Primero. Ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de este veredicto, en cumplimiento de sus funciones, mediante una labor coordinada de todas sus dependencias que encuentre deban intervenir e, incluso, con la convocatoria de cualquier otra autoridad cuya participación resulte ineludible, en aplicación del principio de «colaboración armónica» de que trata el canon 113 de la Constitución Nacional, pero bajo su articulación, agote todas las instancias que resulten necesarias para lograr, en un término no superior a diez (10) días, descotados desde la misma data, la materialización del urgente traslado de Raquel Cecilia García Mesa a la ciudad de Buenos Aires (República Argentina), destacando que, en todo caso, el cargo monetario por el tiquete respectivo ha de asumirlo la accionante, con las precisiones vistas en la parte motiva de esta decisión.
La acusada cartera ministerial colombiana informará a esta Corte sobre el cumplimiento de la orden impartida, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de aquellos términos.
Segundo. En lo demás, se declara improcedente el amparo solicitado, en especial, frente al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina, y la Embajada de este país en Colombia, en aplicación del principio general de «inmunidad jurisdiccional».
Tercero. Comunicar este fallo por el medio más expedito a todos los interesados, remitiéndoles copia del mismo, y si no es impugnado, remítanse las actuaciones respectivas a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
2 Ver sentencia T-926/99.
3 Ver sentencia T-260/98.
4 Sentencia T-260 de 1998. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
5 Ver sentencia T-941/00.
6 Sentencia T-881 de 2002. “En este sentido, considera la Corte que ampliar el contenido de la dignidad humana, con tal de pasar de una concepción naturalista o esencialista de la misma en el sentido de estar referida a ciertas condiciones intrínsecas del ser humano, a una concepción normativista o funcionalista en el sentido de completar los contenidos de aquella, con los propios de la dimensión social de la persona humana, resulta de especial importancia, al menos por tres razones: primero, porque permite racionalizar el manejo normativo de la dignidad humana, segundo, por que lo presenta más armónico con el contenido axiológico de la Constitución de 1991, y tercero, porque abre la posibilidad de concretar con mayor claridad los mandatos de la Constitución.”.
7 Sentencia T-401 de 1992 la Corte manifestó: “La dignidad humana.es en verdad principio fundante del Estado (CP art.1). Más que derecho en sí mismo, la dignidad es el presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado en la Constitución. La dignidad, como principio fundante del Estado, tiene valor absoluto no susceptible de ser limitado ni relativizado bajo ninguna circunstancia…”.
En la Sentencia T-011 de 1993 esta Corporación afirmó: “En la base axiológica de la Carta se encuentra en última instancia la dignidad de la persona en el marco de un Estado social de derecho.” En el mismo sentido, en la sentencia T-123 de 1994, afirmó la Corte “La Constitución establece un marco de valores y principios materiales, que se estructuran como fundamento de un verdadero sistema axiológico. Este sistema se basa en la dignidad humana, como principio que indica que el hombre es un ser que tiende hacia su perfeccionamiento, al desarrollar plenamente lo que por naturaleza se le ha dado como bienes esenciales: la vida, la salud, el bienestar, la personalidad, entre otros”. Ver entre otras, las sentencia T-338 de 1993, T-472 de 1996, C-045 de 1998, C-521 de 1998, T-556 de 1998, T-1430 de 2000.
8 El artículo 1 de la Constitución Política dispone: Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (negrillas fuera del texto).
9 Sentencia T-881 de 2002.
10 Cfr, Sentencias T-401 de 1992. Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
11 Sentencia T-499 de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
12 Informe ponencia para primer debate en plenaria. Derechos de la familia, el niño, el joven, la mujer, la tercera edad y minusválidos. En: Gaceta Constitucional No. 85, Mayo 28 de 1991. p.5.
13 Sobre el carácter fundamental del derecho a la protección de la unidad familiar se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-278 de 1994, T-408 de 1995, T-5672 de 2009 y T503 de 2011.
14 T-502 de 2011
15 Sobre el alcance prestacional del derecho a la protección de la unidad familiar se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-T-527 de 2009 y T-502 de 2011.
16 Sentencia T-572 de 2009, reiterada en la Sentencia T-502 de 2011.
17 Tales como la tardanza en la autorización de su ingreso al mentado país austral y, luego, la programación, reprogramación y cancelación de los vuelos -cuyos tiquetes aéreos ya había adquirido-, al parecer, por variaciones en las directrices de las autoridades argentinas, como lo denota la constancia que antecede a este fallo, dejada por un empleado de esta Corte respecto a las comunicaciones sostenidas con Manuel García -hijo de la actora y hermano de Ana Milena-, lo que después resultó validado con las documentales traídas por la quejosa ante esta instancia.
18 Respecto a ese principio y, específicamente, tratándose de los órganos autónomos, la jurisprudencia ha dicho que:
…el artículo 113 de la actual Carta Política, al preceptuar que «los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines,” mantuvo el principio de la colaboración armónica que venía siendo consagrado para las ramas del Poder desde la Constitución anterior (Art. 55), conforme a lo establecido en la reforma constitucional de 1945 (Art. 6 del Acto Legislativo No. 1 de 1945).
La modificación introducida en la Constitución de 1991 consistente en que la colaboración armónica se predica no ya de las ramas del poder público, sino de los «diferentes órganos del Estado», incluídos los «autónomos e independientes» a que hace referencia el inciso segundo del artículo 113, refuerza la tesis que esta Corte reitera.
En su concepto, ciertamente, esta modalidad de actuación es expresión prístina del deber de colaboración que la actual Carta Política, hace extensivo a los órganos autónomos y, que por ende, también se predica de la Corte Constitucional respecto del Ministerio Público (CC C-743/98).
19
Según el artículo 2.2.1.9.1.1. del Decreto 1067 de 2015: «El Fondo Especial para las Migraciones brindará soporte y apoyo económico al Ministerio de Relaciones Exteriores en los casos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias, cuando se requiera asistencia y protección inmediata a nuestros connacionales en el exterior».