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SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC15027-2014
Radicación n.°13001-22-13-000-2014-00290-01
(Aprobado en sesión de veintinueve de octubre de dos mil catorce)
Bogotá, D. C., cuatro (4) de noviembre de dos mil catorce (2014).
Decide la Corte la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el tres de septiembre de 2014 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, dentro de la acción de tutela promovida por Ana Catalina Noguera Toro en calidad de Procuradora Tercera Judicial II Ambiental y Agraria de esa ciudad contra el Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco, trámite al cual fueron vinculados los Municipios de Arjona y Mahates, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, la Corporación Autónoma Regional del Dique –Cardique-, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la citada capital, herederos indeterminados de Dionisio Vélez Torres, José Manuel Palomino Polanco, Oveida Chico Melendres, Luis Enrique Calvo Rodríguez, Alfonso Cortina Barraza y Walter Humberto Figueroa Puello.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
En el libelo introductorio de la presente acción la Procuradora Tres Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, solicitó el amparo de la garantía fundamental al debido proceso que considera vulnerado por la autoridad acusada, por no haber convocado a dicha entidad, ni a las autoridades ambientales al proceso de pertenencia que versa sobre un inmueble que presuntamente es baldío e imprescriptible.
Pretende, por lo tanto, la declaratoria de nulidad «absoluta (sic)» de todo el asunto, con el fin que se rehaga la actuación de conformidad con la ley. [fls. 15 y 16, c.1]
B. Los hechos
1. José Manuel Palomino Polanco, Enrique Calvo Rodríguez y Oveida Chico Melendres, promovieron demanda ordinaria en contra de personas indeterminadas, a fin de que se declarara que habían adquirido por prescripción extraordinaria el lote de terreno denominado «Playones de San Agustín», ubicado en el Municipio de Arjona, departamento de Bolívar, con un área 897 hectáreas con 5.451 metros. [Folio 84, c. 1]
2. Junto con su demanda allegaron, certificado emitido por el Registrador de Instrumentos Públicos de Cartagena, en la que se indicó que no se encontró persona alguna como titular del derecho real del predio. [Folio 18, c.2]
3. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Promiscuo de Turbaco (Bolívar), que en auto de 13 de septiembre de 2013, admitió la demanda y ordenó el emplazamiento de los indeterminados. [Folio 29, c. 2]
4. La curadora Ad-litem designada para que representara al extremo pasivo, contestó la demanda sin realizar oposición alguna. [Folio 20]
5. Surtido el trámite de rigor, el 31 de marzo de 2014, se dictó fallo, en el que se accedió a las pretensiones y en consecuencia, se ordenó la apertura de un folio de matrícula para inscribir la providencia. [Folio 43, c.1]
6. El 6 de junio de 2014, la Oficina de registro de la referida ciudad, suspendió el trámite administrativo que al respecto se inició, con sustento en lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, que establece que: «en los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial… se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo con la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro», luego de considerar que el predio objeto del litigio podría corresponder a un bien de reserva protegida, por colindar con el canal del dique y por ende, ser de uso público e imprescriptible. [Folio 18, c.1]
7. En proveído de 25 de junio de 2014, el despacho accionado requirió al Registrador para que remitiera el certificado de libertad y tradición del predio, con el que se pudiera verificar con certeza la situación actual del mismo, así como que señalara cuál era la normatividad a la que el fallo proferido no se ajustaba. [Folio 44, c.1]
8. En virtud de lo anterior, el 24 de julio de 2014 la entidad encargada de la inscripción de los instrumentos públicos, pidió colaboración a la Procuraduría, porque «el Juzgado de Conocimiento insiste en la inscripción de la sentencia, pese a las dudas que este despacho tiene sobre la existencia de zona de reserva ambiental y/o bien baldío». [Folio 19, c.1]
9. En auto de 31 de julio de 2014, se dispuso oficiar de nuevo a registro, para que diese cumplimiento a la sentencia. [Folio 45, c.1]
10. El 11 de agosto de 2014, el órgano de control ordenó a la Oficina abstenerse de realizar la anotación hasta tanto no se realizaran las verificaciones pertinentes de si procedía o no la prescripción, habida cuenta que la legislación nacional expresamente establece la prohibición de adjudicar zonas de playones. [Folio 5, c.1]
11. La entidad peticionaría del amparo considera que la determinación proferida en el proceso de pertenencia vulnera el derecho fundamental deprecado, porque el predio objeto de usucapión colinda en el costado norte con el Canal del Dique y es parte de la zona de los «playones de San Agustín de Sincerin», terrenos baldíos de propiedad exclusiva de la Nación y por ende inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Sumado a ello, al trámite no se vinculó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique para que rindieran concepto en el momento oportuno, que sirviera de base al momento de dictar sentencia; así como tampoco, se enteró al Procurador Ambiental y Agrario de Cartagena para que fuera parte en el pleito en calidad de agente del Ministerio Público, pese a que el asunto era de naturaleza agraria.
C. El trámite de la primera instancia
1. El 21 de agosto de 2014, el Tribunal admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a los involucrados para que ejercieran su derecho de defensa. [Folios 30 c. 1].
2. El Juzgado Primero Promiscuo del Circuito acusado pidió denegar la protección incoada porque del certificado expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos de Cartagena no aparece persona alguna como titular de algún derecho real; la vinculación de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, la Procuraduría Ambiental y Agraria y el INCODER no era procedente pues a la demanda se le imprimió el trámite previsto en el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, por tratarse de un predio con una extensión superior a quince hectáreas; y además, el emplazamiento a las personas indeterminadas se hizo con el lleno de los requisitos legales. [Folios 42 a 47, c. 1].
La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique informó que emitió su concepto ambiental sobre el predio objeto de usucapión una vez le fue solicitado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, dentro del proceso de inscripción de turno que le compete a estas entidades conforme lo establece la Ley 1579 de 2012. [Folios 49 y 50, c. 1]
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro pidió conceder el amparo, pues conforme lo dispone el Decreto 1465 de 2013 reglamentario de los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, el INCODER es la entidad competente para realizar los procedimiento administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados y reversión de baldíos adjudicados, normas a las cuales no se les dio cumplimiento. [Folios 70 a 80, c.1]
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural solicitó su desvinculación al considerar que no ha vulnerado ningún derecho, pues a la fecha no ha sido parte del juicio mencionado por la actora. [Folios 114 a 116, c. 1].
El demandante Luis Calvo Rodríguez aseveró que no hubo omisión en la vinculación de sujetos distintos de los llamados al proceso de pertenencia y que el recurso de revisión sería el mecanismo procesal para controvertir la cosa juzgada que dimana de la sentencia. [Folios 119 a 127. c. 1]
3. En sentencia de 3 de septiembre de 2014, el Tribunal negó por improcedente la protección deprecada al estimar que en el evento de existir una irregularidad dentro del juicio ordinario, la accionante cuenta con otros recursos pertinentes de acuerdo a las normas procesales vigentes ante el juez de instancia. [Folios 129 a 145, c. 1]
4. Por estar en desacuerdo con la decisión la entidad accionante la impugnó, sin dar argumentos de su inconformidad.
De igual forma, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, recurrió la determinación con sustento en que el juzgador previo a cualquier pronunciamiento sobre la adjudicación del inmueble, debió hacer un análisis de la titularidad del mismo, máxime cuando se tenía dudas de que el bien era de especial protección por ser baldío o reservado como playón.
En consecuencia, solicitó se revocara la sentencia del a-quo y se declarara la nulidad del trámite ordinario, a fin de determinar la naturaleza jurídica del predio. [Folio 152, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. De manera invariable la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que, por regla general, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales y, por tanto, sólo en forma excepcional resulta viable la prosperidad del amparo para atacar tales decisiones cuando con ellas se causa vulneración a los derechos fundamentales de los asociados.
Pero en cualquier caso su eventual concesión estará supeditada a la verificación de ciertas condiciones de procedibilidad, entre las cuales se encuentra el cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.
Sin embargo, esta Corporación en algunos casos en los que la decisión judicial vulneró de manera protuberante los derechos fundamentales o las normas de orden público, ha admitido que no resultaba conveniente anteponer tales exigencias, pues no constituyen un obstáculo insuperable que impidiera otorgar la protección.
En tal sentido, en oportunidad anterior, ante la evidente vulneración de las garantías constitucionales, la Sala concedió la tutela, a pesar de que no se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni se promovió en forma oportuna el amparo, con el fin de «proteger los derechos reclamados por la parte accionante, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal». (ST de 12 de octubre de 2012. Exp. 2012-1545-01)
Igualmente, se ha admitido que en atención a la esencia de la acción bajo análisis, «ésta no puede verse limitada por formalismos jurídicos, porque aunque no se pone en duda que su viabilidad está supeditada a la verificación de ciertas condiciones de procedibilidad, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la mera ausencia de un requisito general de procedencia como el de subsidiariedad, no puede erigirse en parámetro absoluto para privar al actor del goce efectivo de sus derechos superiores, ni para prohijar su quebranto con la actitud silente del juez que conoce del reclamo dirigido a obtener su protección». (ST de 13 de agosto de 2013. Exp. 2013-093-01)
2. Así ocurre en el caso, pues a pesar de no haberse cumplido con el presupuesto de subsidiariedad, por no apelarse la sentencia objeto de la queja, es evidente que el Juzgador incurrió en una protuberante vía de hecho, por defectos facticos al no valorar el folio de matrícula del inmueble allegado y omitir la práctica de pruebas de oficio conducentes para determinar cuál era la naturaleza jurídica del predio objeto de usucapión, adjudicándose de manera ilegítima un bien presuntamente baldío.
Lo que afecta el interés público y la correcta administración de justicia, por lo que se torna necesario estudiar de fondo la procedencia del amparo, en aras de proteger el patrimonio del Estado.
En especial, cuando se encuentra que la decisión no habría podido ser recurrida, seguramente porque el proceso de pertenencia se inició en contra de indeterminados, en virtud de que en el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos que se allegó al trámite, se indicó que sobre el predio objeto de usucapión «no se encontró persona alguna como titular del derecho real sujetos a registro», documento que no llena los requisitos legales, según pasa a verse.
En efecto, la jurisprudencia en reiteradas ocasiones ha hecho énfasis en que la constancia que se anexe en ese tipo de asuntos, no puede tratarse de cualquier papel, sino que debe ser aquél que «de manera expresa, indique las personas que, con relación al especifico bien cuya declaración de pertenencia se pretende, figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, no uno que de manera clara diga que sobre el inmueble no aparece ninguna persona como titular de derechos reales…», de lo contrario, «no puede afirmarse quiénes son titulares de derechos reales sobre él, ni puede aseverarse que nadie figure como titular de derechos reales (…) De lo anterior resulta que no es lo mismo afirmar que se ignora quiénes son titulares de derechos reales principales sobre el inmueble, que certificar que nadie aparece registrado como tal». (CSJ, SC 30 Nov 1979, reiterada en STC 7 May 2008, Rad. 2008-00659-00, STC 27 Jun 2013, Rad. 2012 01514 00)
Lo anterior, porque es necesario determinar la naturaleza del bien a prescribir, pues no es posible adquirir de este modo los bienes que pertenecen a la Nación y ante la falta de claridad y certeza de cuáles son éstos, se ha permitido que sean adjudicados de forma irregular mediante procedimientos judiciales, saliendo ilegítimamente del dominio público.
Como tampoco tuvo en cuenta que el lote se encuentra al lado del canal del dique y hace parte de los playones1 que constituyen la zona de protección de éste2, predios que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994, tampoco son susceptibles de adquirirse por el paso del tiempo3.
Lo que evidencia una inadecuada ponderación de los medios de convicción que desconoció las reglas de la sana crítica y faltó al debido proceso, pues el juez ignoró la realidad probatoria que se desprendía del expediente.
En tal sentido la Corte Constitucional T-488 de 2014, en un asunto de similares características, consideró:
En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”.
Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción.
4. Por otra parte, si en realidad el juzgador consideraba que el lote era susceptible de prescripción, previo a dictar sentencia debió proceder al decreto oficioso de pruebas, que aluden los artículos 179 y 180 del Código de Procedimiento Civil, en tanto que los medios de convicción obrantes en el proceso no eran conducentes para establecer la naturaleza jurídica del predio, según el artículo 48 de la Ley 160 de 19944.
De ahí, que fuera ineludible que oficiara al Incoder para que éste clarificara tal circunstancia, entidad que cumple dicha función de conformidad con lo establecido en la Ley 160 de 1994 y el Decretó 1465 de 2013, lo que omitió el fallador dejando su providencia indebidamente motivada.
Al respecto, la Corte constitucional, en un caso de contornos semejantes indicó que:
«El Juzgado… no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial, para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia. (Corte Constitucional, sentencia T-488-2014).
4. De manera que debido a la evidencia de la incursión del funcionario en una vía de hecho, pues decidió adjudicar un predio presuntamente baldío sin valorar adecuadamente el acervo probatorio, se hace necesaria la intervención del juez constitucional, sin que pueda supeditarse la prosperidad del amparo, se itera, por el incumplimiento de un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, por cuanto está en juego el patrimonio del Estado y ha sido reiterada la jurisprudencia que ha descrito la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 160 de 1994.
En efecto, ya en sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional, estableció que: «en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación».
En el mismo sentido el Consejo de Estado, al estudiar la legalidad de una Resolución, mediante la cual el Incora estipulo que un predio era del estado, pese a que con anterioridad se había declarado pertenencia, señaló que: «Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortíz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió…, y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4». (CE, Sentencia de 30 de Noviembre de 1995).
5. En ese orden de ideas, se impone la prosperidad de la protección invocada, por lo que se revocará la decisión del Tribunal y en consecuencia, para proteger las prerrogativas constitucionales deprecadas, se dejará sin valor y efecto la sentencia de 31 de marzo de 2014, que declaró la prescripción adquisitiva del predio denominado «Playones de San Agustín», para en su lugar, ordenar al Juzgado tutelado que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, emita nuevamente fallo que resuelva el litigio ordinario, luego de realizar un examen crítico de todas las pruebas, apreciadas en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica de conformidad con los artículos 187 y 304 del Código de Procedimiento Civil y teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia.
Por otra parte, se compulsarán copias del expediente de tutela al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, para que en el ámbito de su competencia, investigue disciplinariamente la actuación del Juez Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en oposición a los medios de convicción allegados y a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre el asunto.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia impugnada, y en su lugar, CONCEDER el amparo invocado por la Procuradora Tercera Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena.
SEGUNDO. Se deja SIN VALOR Y EFECTO la sentencia de 31 de marzo de 2014, que declaró la pertenencia del predio denominado «Playones de San Agustín».
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco (Bolívar,) que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, emita nuevamente fallo que resuelva el proceso ordinario, luego de realizar un examen crítico de todas las pruebas, apreciadas en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica de conformidad con los artículos 187 y 304 del Código de Procedimiento Civil, y teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia, para evitar perjuicio o afectación de bienes pertenecientes al Estado.
CUARTO: COMPULSAR copias del expediente de tutela al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, para que en el ámbito de su competencia, investigue disciplinariamente la actuación del Juez Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre el asunto.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Artículo 2 del Decreto 389 de 1931, establece que: “Se entiende por playa fluvial, la superficie plana o casi plana comprendida las líneas de las bajas aguas de los ríos y aquéllas donde llegan éstas ordinariamente en su mayor crecimiento.
2 Concepto de CARDIQUE de 4 de julio de 2014, que señaló: «de acuerdo a la clasificación del uso del suelo del EOT del municipio… verificamos que este lote se encuentra delimitado dentro de SUELO RURAL Y SUELO DE PROTECCIÓN». [Folio 52]
3 Artículo 69 de la Ley 160 de 1994: Los playones y sabanas comunales constituyen reserva territorial del Estado y son imprescriptibles. No podrán ser objeto de cerramientos que tiendan a impedir el aprovechamiento de dichas tierras por los vecinos del lugar.
4 artículo 48 de la Ley 160 de 1994, «para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria… Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público.»,